V SA/Wa 2474/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Izabella Janson, Sędzia WSA - Krystyna Madalińska-Urbaniak (spr.), Sędzia WSA - Barbara Mleczko-Jabłońska, Protokolant spec. - Anna Szaruch, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 lutego 2012 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Prezesa Agencji Rynku Rolnego z dnia [...] października 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia wsparcia finansowego w sektorze owoców i warzyw. oddala skargę Dnia 11 lipca 2011 r. wpłynął do Dyrektora Oddziału Terenowego Agencji Rynku Rolnego we W. "Wniosek o udzielenie wsparcia w sektorze owoców i warzyw z tytułu kryzysu spowodowanego szczepem bakterii EHEC wraz z "Oświadczeniem o niezbieraniu/zielonych plonach w związku z wystąpieniem kryzysu spowodowanego szczepem bakterii EHEC" złożony przez M. S. Wnioskodawca zwrócił się o udzielenie wsparcia w sektorze owoców i warzyw z tytułu kryzysu spowodowanego szczepem bakterii EHEC, którego przedmiotem było działanie związane z dokonaniem w okresie od 28.05.2011 r. do 30.05.2011 r. "niezbierania" w zakresie : sałaty uprawianej na powierzchni 4,50 ha, cukinii uprawianej na powierzchni 2,00 ha. W związku z w/w wnioskiem, Oddział Terenowy Agencji Rynku Rolnego we W. w trybie art. 6 ust. 2 akapit 2 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 585/2011, w dniu 13.07.2011 r. przeprowadził kontrolę producenta warzyw, z której sporządzono Raport z kontroli po złożeniu wniosku o wsparcie (nr [...]). Podczas kontroli zostało stwierdzone, że powierzchnia uprawy produktów, do których odnosi się wsparcie wynosi odpowiednio: sałata – 4,50 ha, cukinia – 2,00 ha. Istnienie plantacji cukinii i sałaty potwierdził świadek M. P., na kontrolowanych działkach nie można było potwierdzić istnienia plantacji cukinii i sałaty, gdyż na działkach posiano bób na zielony strąk ( w dniu 20.06.2011 r. na działce nr 121 , na działkach 128 i 129 w dniu 25.06.2011r. ) . Bób był w fazie wschodów – na działce 121 lub kiełkowania nasion w ziemi ( na pozostałych działkach ). Producent oświadczył kontrolującym, iż nasiona cukinii i sałaty kupił bez faktury, wyprodukował sadzonki, a następnie wysadził na działkach. Do zniszczenia upraw użyto brony talerzowej, a następnie pole zaorano. Ponadto w trakcie kontroli ustalono, warzywa były uprawiane w gruncie bez osłon, że przewidywany plon z wnioskowanej powierzchni wynosi : w przypadku cukinii 160 000 kg, z gruntu do dnia kontroli nie pozyskano żadnych ilości w celach handlowych; w przypadku sałaty – przewidywany plon to 135 000 kg, w celach handlowych pozyskano 1000 kg. Następnie OT ARR we W. pismem z 30.08.2011 r. zwrócił się do Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa o udzielenie informacji, czy producent warzyw zgłaszał uprawę sałaty oraz cukinii we wniosku o płatność obszarową na rok 2011. W odpowiedzi na powyższe ARiMR poinformował, że białkach ewidencyjnych o nr 121, 128, 129 M.S. ujął uprawę z grupy ST tj. specjalna płatność obszarowa do powierzchni upraw roślin strączkowych i motylkowatych drobnonasiennych, co za tym idzie oświadczył, że w plonie głównym uprawia na działkach rośliny z grupy strączkowych i drobnonasiennych. W dniu 7 września 2011 r. odbyła się na przedmiotowych działkach druga kontrola. Stwierdzono, że na działkach 128 i 129, na których rosła sałata znajduje się plantacja bobu. Rośliny bobu miały wysokość ok. 40 cm. Na dolnych partiach łodyg były zawiązane już strąki a na górnych partiach były kwiaty. Zgodnie z ustaniem kontrolowanego bób na w/w działkach został posiany na zielony strąk w dniu 25.06.2011 r. i będzie nadawał się do zbioru plonu handlowego ok. 30.09.2011 r. Na działce ewidencyjnej nr 121 (powierzchnia 2,12 ha), na której rosła cukinia zgłoszona we "Wniosku o udzielenie wsparcia w sektorze owoców i warzyw z tytułu kryzysu spowodowanego szczepem bakterii EHEC" w dniu kontroli stwierdzono także plantację bobu. Rośliny bobu miały wysokość 50-60 cm. Na łodygach były zawiązane strąki. Zgodnie z ustnym oświadczeniem kontrolowanego bób na w/w działkach został)osiany na zielony strąk w dniu 20.06.2011 r. i będzie nadawał się do zbioru plonu handlowego ok. 20.09.2011 r. Ponadto na każdym polu wybrano reprezentatywne miejsca ( na polu, na którym rosła sałata 12, na polu cukinii 6 ) i przekopano glebę na głębokość ok. 40 cm, nie stwierdzono jednak resztek sałaty i cukinii. Decyzją z [...] września 2011r. Dyrektor Oddziału Terenowego Agencji Rynku Rolnego we W. odmówił M. S. udzielenia wsparcia w sektorze owoców i warzyw z tytułu kryzysu spowodowanego szczepem bakterii EHEC. Podstawą odmowy były wyniki drugiej kontroli przeprowadzonej na działkach, na których miały znajdować się sałata i cukinia objęte "niezbieraniem". Od powyższej decyzji skarżący złożył odwołanie, w którym potwierdził, że powyższy zabieg "niezbierania" czyli talerzowania i worania wykonał 28 maja i 30 maja , co spowodowało, że do 7 września nastąpił całkowity rozkład resztek roślin w glebie. Decyzją Nr [...] z [...] października 2011 r. Prezes ARR utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazał, że skarżący składając wniosek o udzielenie wsparcia w sektorze owoców i warzyw z tytułu kryzysu spowodowanego szczepem bakterii EHEC oświadczył, że zobowiązuje się do przestrzegania Warunków udzielania wsparcia, a zatem znane mu były w/w warunki. Przedmiotowe warunki, jak również art. 6 ust. 2 akapit drugi rozporządzenia wykonawczego Komisji nr 585/2011 wprost wskazują, że działania dotyczące niezbierania i zielony podlegają 100 % kontroli fizycznej. Zatem wnioskodawca powinien dochować wszelkiej staranności, aby udowodnić zgodność danych zawartych we wniosku ze stanem faktycznym stwierdzonym podczas czynności kontrolnych. Zdaniem organu skarżący nie uprawdopodobnił w trakcie czynności kontrolnych, że jego żądanie zawarte w przedmiotowym wniosku jest zgodne z przepisami prawa. Wyniki z kontroli przeprowadzonej zarówno w dniu 13.07.2011r. jak i w dniu 7.09.2011r. nie potwierdziły zaistnienia warunków do udzielenia wsparcia, gdyż nie potwierdziły dokonania czynności "niezbierania". Jednocześnie organ II instancji podkreślił, że dużą wątpliwość budzi sens domniemanego przeprowadzenia przez stronę działania "niezbierania" cukinii w okresie 28.05.2011 r. – 30.05.2011 r., skoro cukinię, wg kalendarza agrotechnicznego, wysiewa się wprost do gruntu ok. 15 maja, a zbiory cukinii rozpoczyna się na przełomie czerwca i lipca, i kończy się w II połowie września. Wcześniejsze wysianie cukinii, tj. przed dniem 15 maja jest nielogiczne, gdyż roślina ta jest nieodporna na przymrozki. Zdaniem organu powyższe może świadczyć o fakcie, że producent warzyw gdyby faktycznie przeprowadził działanie "niezbierania" w zakresie w/w cukinii naruszyłby treść art. 3 ust. 1 lit. b) rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 543/2011 z dnia 7 czerwca 2011 r. ustanawiającego szczegółowe nasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do sektora owoców i warzyw oraz sektora przetworzonych owoców i warzyw zgodnie, z którą "niezbieranie oznacza sytuację, w której z danego obszaru nie pozyskuje się produkcji w celach handlowych w trakcie normalnego cyklu produkcyjnego. Zniszczenie produktów w wyniku niekorzystnych zjawisk klimatycznych lub chorób nie jest jednak uważane za niezbieranie". Zatem producent warzyw nie mógłby dopełnić w/w obowiązku, ponieważ cukinia nie osiągnęłaby odpowiedniej dojrzałości, zatem nie mógłby pozyskać cukinii w celach handlowych w trakcie normalnego cyklu produkcyjnego. Ponadto Prezes ARR nie uznał za dowód na istnienie plantacji przedstawionych podczas pierwszej kontroli dwóch worków nasion sałaty dwóch odmian oraz pustych opakowań po nasionach cukinii. Dla organu II instancji w/w dowody nie uprawdopodobniły, że skarżący posiadał uprawy objęte wnioskiem o wsparcie. Organ wskazał, że skarżący nadal uprawia cukinię, więc puste opakowanie po cukinii nie przesądza o faktycznym posiadaniu przez wnioskodawcę uprawy, której dotyczy przedmiotowy wniosek. Dwa worki nasion sałaty, których posiadaczem jest skarżący, również nie potwierdzaną przedmiotowej kwestii. Mając na uwadze zgromadzone dowody w sprawie, w szczególności wyniki kontroli organ II instancji nie dał wiary oświadczeniu świadków, co do dokonania przez producenta warzyw "niezbierania" sałaty i cukinii w okresie 28.05.2011r. - 30.05.2011 r. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie M. S. podniósł, że dokonał wszelkich wymogów, aby otrzymać wsparcie tj. złożył wniosek na formularzu ARR, wykonał zabieg "niezbierania" w dniach 28 – 30.05.2011 r. poprzez talerzowanie i woranie cukinii i sałaty oraz złożył oświadczenie na druku ARR w nieprzekraczalnym terminie do 11.07.2011r. Ponadto podniósł, iż na dowód istnienia plantacji cukinii i sałaty przedstawił zeznania dwóch świadków. Wskazał, że nie znalezienie w czasie drugiej kontroli resztek sałaty i cukinii w glebie jest oczywiste, gdyż kontrola odbyła się po upływie ponad 90 dni od daty wykonania zabiegu "niezbierania" Skarżący nie zgodził się także z twierdzeniami organu , że do 28 maja cukinia nie mogła osiągnąć odpowiedniej dojrzałości handlowej. Wskazał, że wyprodukował rozsadę cukinii w tunelach foliowych i wysadził do gruntu już w końcu kwietnia. Wyjaśnił też, że stosuje przyspieszoną technologię uprawy, dysponuje 10 tunelami foliowymi, wysadza rozsadę z tunelu na pole i przykrywa folią perforowana i włókniną w celu zabezpieczenia przed sporadycznymi mrozami w kwietniu i w maju i przyspiesza wzrost roślin. Skarżący wyjaśnił także, że nie miał obowiązku umieszczania międzyplonów we wniosku o dopłaty , ma jedynie obowiązek wskazać plon główny, a tym były rośliny strączkowe. W odpowiedzi na skargę Prezes Agencji Rynku Rolnego wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Podniósł także, że z ekonomicznego punktu widzenia niezrozumiałym jest działanie skarżącego w zakresie rzekomego przeprowadzenia działania "niezbierania" uprawy sałaty i cukinii na łącznej powierzchni 6,5 ha, przy założeniu, że rośliny spełniały wymóg określony w art. 84 ust. 1 pkt b rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) Nr 543/2011. W dniach 28.05.2011 r. – 30.05.2011 r. nie istniały akty prawne wprowadzające program UE dotyczący wsparcia dla producentów warzyw z tytułu kryzysu spowodowanego szczepem bakterii EHEC. Co prawda, w dniu 26.05.2011 r. pojawiły się pierwsze objawy zakażenia enterokrwotocznym szczepem bakterii Eschericha coli, ale było to zagrożenie lokalne i dotyczyło tylko Niemiec. W Polsce problem z popytem w sektorze warzyw z uwagi na szczep bakterii EHEC pojawił się dużo później. Pierwsze projekty umocowania prawnego w zakresie przedmiotowego wsparcia Komisja Europejska opracowała dopiero około 17 czerwca 2011 r. Wobec tego , zdaniem Prezesa ARR, nasuwa się pytanie, jaki był sens działania producenta w zakresie zniszczenia zbioru sałaty i cukinii już w dniach 28 – 30 maja 2011 r., pozyskanej w celach handlowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2). Sąd nie przejmuje sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia, lecz ma jedynie ocenić działalność organu orzekającego. Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla decyzję w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach - stwierdza nieważność decyzji w całości lub części. Stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach - art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - zwanej w dalszej części rozważań p.p.s.a.). W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). W niniejszej sprawie przedmiotem sporu jest, czy skarżący spełnił warunki niezbędne do udzielenia wsparcia, o które zwrócił się w związku z kryzysem jaki w sektorze owoców i warzyw spowodował szczep bakterii EHEC. Wsparcie, to przewidziane zostało w rozporządzeniu wykonawczym Komisji (UE) nr 585/2011 z dnia 17 czerwca 2011 r. ustanawiającym tymczasowe nadzwyczajne środki wspierania sektora owoców i warzyw (Dz.U.UE L 2011.169.71), zwanego dalej: rozporządzeniem nr 585/2011. Nałożone powyższym rozporządzeniem zadania i obowiązki związane z udzielaniem wsparcia realizuje, na podstawie § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 czerwca 2011 r. w sprawie realizacji przez Agencję Rynku Rolnego zadań związanych z ustanowieniem tymczasowych środków wspierania rynków owoców i warzyw (Dz.U. nr 130, poz. 750), zwanego dalej: rozporządzeniem z dnia 21 czerwca 2011 r., Agencja Rynku Rolnego. Powyższe rozporządzenie określa również zasady i warunki udzielania wsparcia, które obejmuje działania wymienione w § 4 ust. 1 pkt 2 lit. a i b rozporządzenia z dnia 21 czerwca 2011 r., tj. “zielone zbiory" oraz “niezbieranie". Jednocześnie w myśl § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 czerwca 2011 r. Agencja przeprowadza kontrole, o których mowa w art. 6 rozporządzenia nr 585/2011. Zgodnie z treścią art. 6 ust. 2 rozporządzenia nr 585/2011 działania dotyczące zielonych zbiorów podlegają kontrolom i warunkom określonym w art. 112 rozporządzenia (WE) nr 1580/2007 i art. 110 rozporządzenia wykonawczego (UE) nr 543/2011, a kontrole te obejmują 100 % obszarów produkcji. Z treści podobnie brzmiących art. 112 rozporządzenia (WE) nr 1580/2007 i art. 110 rozporządzenia wykonawczego (UE) nr 543/2011 wynika, że po przeprowadzeniu operacji niezbierania (art. 110 - zielonych zbiorów) państwa członkowskie sprawdzają, czy zostały one całkowicie zebrane z danego obszaru (art. 110 - w pełni przeprowadzone na danym obszarze), a zebrany produkt został poddany denaturacji. W przedmiotowej sprawie skarżący złożył wniosek o udzielenie wsparcia w związku z przeprowadzonym działaniem "niezbierania" deklarując, że działania te dotyczyły uprawy cukinii z powierzchni 2,00 ha oraz sałaty z pow. 4,50 ha. Wobec powyższego Agencja Rynku Rolnego przeprowadziła stosowne kontrole. W ocenie Sądu wyniki tej kontroli uzasadniają stwierdzenie orzekających w sprawie organów, że wnioskodawca nie przeprowadził działania "niezbierania", a tym samym nie zostały spełnione warunki niezbędne do udzielenia wsparcia w sektorze owoców i warzyw z tytułu kryzysu spowodowanego szczepem bakterii EHEC. Z treści znajdujących się w aktach administracyjnych niniejszej sprawy protokołów kontroli wynika bowiem, że zarówno w czasie pierwszej jak i drugiej kontroli nie stwierdzono dowodów na istnienie zadeklarowanych upraw i przeprowadzenia działania "niezbierania". Zgodnie natomiast z § 4 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia z dnia 21 czerwca 2011 r., wsparcie jest udzielane jeżeli w przypadku realizacji działania dotyczącego "niezbierania" przeprowadzono na uprawie objętej tym działaniem zabieg uprawowy polegający na wprowadzeniu produktów pochodzących z tej uprawy do gleby. W ocenie Sądu brak jest podstaw do kwestionowania wyników kontroli, które nie znalazły na gruntach żadnych śladów deklarowanej uprawy . W trakcie drugiej dokonano przekopania gleby na głębokość ok. 40 cm. Skarżący zarzuca, że dokonano tego po upływie ponad 3 miesięcy od wykonania zabiegu "niezbierania" i po takim czasie wszystkie części roślin woranych w glebę uległy całkowitemu rozkładowi. Zdaniem Sądu twierdzenie to, zwłaszcza w stosunku do owoców cukinii nie jest prawdziwe i nawet po upływie 3 miesięcy części roślin winny być widoczne w glebie. Skarżący zarzuca także, że kontrolerzy nie posiadali stosownej wiedzy i sprzętu do wykonania badań gleby pod kątem obecności resztek roślin. Należy jednak zauważyć, że był on obecny w czasie kontroli i mógł wskazać na nieprawidłowości lub okazać kontrolującym resztki roślin zgłoszonych do wsparcia . Podkreślić także należy, iż zgodnie z art. 7 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o Agencji Rynku Rolnego i organizacji niektórych rynków rolnych (Dz.U. z 2007 r. nr 231, poz. 1702, z późn. zm.) do postępowań w sprawach indywidualnych, rozstrzyganych w drodze decyzji przez dyrektorów oddziałów terenowych oraz Prezesa Agencji art. 7, art. 9 oraz art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego są wyłączone. Zasadniczo przepis ten w znacznym stopniu ogranicza lub nawet wyłącza stosowanie naczelnych zasad postępowania administracyjnego, tj. zasady legalizmu, prawdy obiektywnej, wyważania interesu społecznego i słusznego obywateli (art. 7), zasady informowania stron (art. 9), zasady czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10) oraz zasady dopuszczenia jako dowodu wszystkiego, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem, w szczególności dokumentów, zeznań świadków, opinii biegłych oraz oględzin (art. 75 § 1), zasady wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 77 § 1), prawa strony do wypowiadania się co do dowodów (art. 81). U podstaw powyższej regulacji leżała potrzeba stworzenia sprawnego systemu wydawania decyzji. Proces przyznawania przez Agencję Rynku Rolnego różnego rodzaju płatności i wsparcia jest wyjątkowo złożonym i trudnym procesem ze względu na dużą liczbę beneficjentów oraz konieczność corocznego przyjmowania i rozpatrywania wniosków w ramach różnych mechanizmów krajowych i unijnych. Ustawa o Agencji Rynku Rolnego cały ciężar dowodu nakłada na stronę, przy czym nie jest ona nawet informowana, jakimi dowodami powinna wykazać zasadność swojego żądania. Organy administracji publicznej przy takim uregulowaniu nie mają obowiązku działania z urzędu w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Niezależnie od powyższych wyłączeń, w ocenie Sądu organ rozpatrując sprawę dołożył wszelkiej staranności i podjął rozstrzygnięcie w oparciu o całość dokumentacji zgromadzonej w sprawie, a fakty, które wziął pod uwagę rozstrzygając sprawę, wskazał w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Należy także podkreślić, że organ wskazał na inne aspekty , które dodatkowo uzasadniają zakwestionowanie zabiegu "niezbierania" wykonanego z przyczyn określonych w rozporządzeniu nr 585/2011. Pierwszy powód do odmowy wiarygodności twierdzeń strony to niemożność osiągnięcia dojrzałości handlowej cukinii uprawianej na gruncie bez osłon w końcu maja. Drugi to fakt, że w chwili, gdy zabieg niezbierania miał mieć miejsce w Polsce nie wystąpiło jeszcze zjawisko załamania popytu na warzywa spowodowane bakterią EHEC. Sąd podziela w tym zakresie stanowisko organu uznając za niewiarygodną argumentację skarżącego co do stosowania przyspieszonych procedur produkcji cukinii – takich , które umożliwiają wyhodowanie dojrzałej cukinii pod koniec maja. Dodać też należy, że na obszarach Dolnego Śląska w początkach maja 2011 r. nastąpiło zjawisko załamania pogody, wystąpiły obfite opady śniegu. Te niekorzystne zjawiska atmosferyczne spowodowały b. duże zniszczenia w uprawach na gruncie. Dlatego też organ miał pełne podstawy do odmowy wiarygodności wyjaśnieniom zarówno skarżącego jak i świadków, których podpisy widnieją pod wnioskiem o udzielenie wsparcia, a w rezultacie też do stwierdzenia, że skarżący nie przeprowadził "niezbierania", a zatem nie spełnił przesłanek warunkujących udzielenie wnioskowanego wsparcia. Z tych względów, w oparciu o art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę.