V SA/Wa 248/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Beata Blankiewicz-Wóltańska, Sędzia WSA - Krystyna Madalińska-Urbaniak (spr.), Sędzia WSA - Tomasz Zawiślak, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 3 października 2019 r. sprawy ze skargi [...] na decyzję Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowa umorzenia odsetek: oddala skargę. Przedmiotem skargi D. SP. z o.o. z siedzibą w K. (dalej jako: "Spółka" lub "Skarżąca") jest decyzja Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] uchylająca decyzję własną tego organu z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] i orzekająca o odmowie umorzenia odsetek określonych decyzją tego organu z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...]. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym: Decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r. Prezes Zarządu PFRON nakazał Spółce zwrot nienależnie pobranych środków PFRON za okresy sprawozdawcze: lipiec, wrzesień-grudzień 2008 r., styczeń-październik 2009 oraz styczeń-grudzień 2011 r. wraz z odsetkami liczonymi jak od zaległości podatkowych. Pismem z dnia [...] maja 2015 r. Spółka wystąpiła z wnioskiem o umorzenie odsetek od ww. należności. Tego samego dnia Spółka dokonała zwrotu na rachunek bankowy PFRON kwoty głównej nienależnie pobranych środków w wysokości 69.064,92 zł. Następnie decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] Prezes Zarządu PFRON odmówił umorzenia odsetek od kwoty 64.229,58 zł stanowiącej nienależnie pobrane dofinansowanie do wynagrodzeń pracownika niepełnosprawnego za okresy sprawozdawcze od stycznia do października 2009 r. oraz od stycznia 2010 r. do grudnia 2011 r. Decyzja ta została uchylona decyzją Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...]. Powodem uchylenia był brak odniesienia się przez organ I instancji do dokumentów przedstawionych przez Spółkę dotyczących jej szczególnej sytuacji, co zostało zakwalifikowane przez Ministra za naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2018 r. Prezes Zarządu PFRON umorzył w całości jako bezprzedmiotowe postępowanie wszczęte wnioskiem Spółki z dnia [...] maja 2015 r. w sprawie umorzenia odsetek od kwoty 64.229,58 zł stanowiącej nienależnie pobrane dofinansowanie do wynagrodzeń pracownika niepełnosprawnego za okresy sprawozdawcze: styczeń-październik 2009 r. i styczeń 2010 r. – grudzień 2011 r. W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, że w dniu [...] lutego 2018 r. podczas postępowania egzekucyjnego kwota odsetek została uregulowana. W związku z tym postępowanie wszczęte ww. wnioskiem Spółki stało się bezprzedmiotowe. Spółka uznała, że umorzenie postępowania było bezpodstawne i złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W jej ocenie że nie można mówić o bezprzedmiotowości wniosku o umorzenie należności w sytuacji, kiedy należność ta została wyegzekwowana w drodze postępowania egzekucyjnego. Decyzją z dnia [...] listopada 2018 r. Prezes Zarządu PFRON uchylił własną decyzję z dnia [...] sierpnia 2018 r. i odmówił Spółce umorzenia odsetek określonych swoją decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r. W ocenie organu wnioskując o umorzenie odsetek Spółka nie powołała się na szczególne okoliczności przemawiające za przyznaniem ulgi – nie wykazała, że spłata należności odsetkowych może spowodować zbyt ciężkie dla niej skutki. W piśmie z dnia [...] maja 2015 r. wskazała co prawda, że nie tylko ona popełniła błąd błędnie wyliczając wskaźnik i składając deklarację, ale także organ, który zawinił w ten sposób, ze przed każdą wpłatą powinien sprawdzić deklarację, pod względem formalnym i merytorycznym. Zdaniem Prezesa Zarządu PFRON wyjątkowe uprawnienie w postaci możliwości uzyskania dofinansowań do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych obligowało jednak Spółkę do dołożenia szczególnej staranności w spełnianiu warunków do otrzymania środków. Tym samym argument, iż nie była ona świadoma zaistniałych nieprawidłowości nie stanowi dla organu przesłanki do umorzenia należności. Przesłanki takiej nie stanowi także nieznajomość prawa i brak informacji na temat powszechnie obowiązujących przepisów, które są ogólnie dostępne. W skardze na powyższą decyzję Skarżąca wniosła o jej uchylenie ponosząc zarzuty naruszenia: przepisów postępowania, tj. art. 139 k.p.a., poprzez wydanie w II instancji decyzji, która jest dla strony odwołującej się decyzją pogarszającą jej sytuację prawną w porównaniu z decyzją wydaną w I instancji, naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 15 k.p.a. poprzez pozbawienie strony skarżącej możliwości dochodzenia swych racji w postępowaniu dwuinstancyjnym, gdyż wydana przez organ decyzja w I instancji ma inną podstawę prawną niż wydana przezeń decyzja w II instancji, naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 107 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez powołanie w podstawie prawnej decyzji art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., który to przepis jest podstawą prawną decyzji utrzymującej w mocy zaskarżoną decyzję, podczas gdy decyzja organu w II instancji takiego charakteru nie ma, gdyż organ decyzję pierwszo instancyjną uchylił w całości, naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 49f ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz.U. z 2018 r. poz. 511 ze zm.) poprzez bezpodstawną odmowę umorzenia odsetek od kwoty 64.229,58 zł stanowiącej nienależnie pobranie dofinansowanie do wynagrodzeń pracownika niepełnosprawnego za okresy sprawozdawcze - od stycznia do października 2009 r., od stycznia 2010 r. do grudnia 2011 r. W odpowiedzi na skargę Prezes Zarządu PFRON wniósł o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej: p.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżone orzeczenie odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jego wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi wyeliminowanie tego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego (ewentualnie stwierdzenia jego wydania z naruszeniem prawa - art. 145 § 1 p.p.s.a.`). Sąd nie jest przy tym związany zarzutami skargi. Rozstrzyga na podstawie akt sprawy, na podstawie całości przedstawionego materiału. Rozważając argumenty przedstawione w skardze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że nie są one trafne, a w konsekwencji skarga nie jest zasadna, co skutkowało jej oddaleniem. Zgodnie z art. 49f ust. 1 ustawy o rehabilitacji na wniosek dłużnika lub strony umowy, której przedmiot obejmuje dokonanie wydatków ze środków Funduszu, organy i podmioty powołane do zawierania takich umów mogą: 1) umorzyć w części lub w całości należności pieniężne mające charakter cywilnoprawny, w drodze decyzji, z zastrzeżeniem ust. 2 i 3, lub 2) rozłożyć na raty spłatę tych należności lub odroczyć termin ich płatności, w drodze umowy - w przypadku uzasadnionym ważnym interesem dłużnika, interesem publicznym, względami gospodarczymi lub społecznymi, lub innymi przyczynami zasługującymi na uwzględnienie, w szczególności w razie całkowitej nieściągalności w rozumieniu art. 49 ust. 5b. W myśl art. 49f ust. 2 ustawy o rehabilitacji w przypadku umarzania należności wynikających z umów określonych w ust. 1, do których zawierania został powołany Fundusz decyzję w sprawie umorzenia wydaje Prezes Zarządu Funduszu. Przepisy art. 67b i art. 67d § 1 i 2 Ordynacji podatkowej stosuje się odpowiednio (art. 49f ust. 4 ustawy o rehabilitacji). Zgodnie z art. 49 ust. 5b ustawy o rehabilitacji do którego odwołuje się art. 49f ust. 1 ww. ustawy całkowita nieściągalność, zachodzi, gdy: 1) dłużnik zmarł, nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia, i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie, w rozumieniu przepisów Ordynacji podatkowej; 2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 oraz w art. 361 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe i naprawcze (Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1361 z późn.); 3) nastąpiło trwałe zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów Ordynacji podatkowej; 4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym; 5) wysokość zaległej wpłaty nie przekracza pięciokrotnej kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym; 6) stwierdzono brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję; 7) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. W myśl art. 67d § 1 Ordynacji podatkowej do którego odpowiedniego stosowania odsyła art. 49f ust. 4 ustawy o rehabilitacji organ podatkowy może z urzędu udzielać ulg w spłacie zobowiązań podatkowych, o których mowa w art. 67a § 1 pkt 3, jeżeli: 1) zachodzi uzasadnione przypuszczenie, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwoty przewyższającej wydatki egzekucyjne; 2) kwota zaległości podatkowej nie przekracza pięciokrotnej wartości kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym; 3) kwota zaległości podatkowej nie została zaspokojona w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym lub upadłościowym; 4) podatnik zmarł, nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty 5000 zł, i jednocześnie brak jest spadkobierców innych niż Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego oraz nie ma możliwości orzeczenia odpowiedzialności podatkowej osoby trzeciej. Brzmienie wskazanych przepisów wskazuje, że rozstrzygnięcie co do umorzenia ma charakter uznaniowy. Oznacza to, że nawet zaistnienie przewidzianych w cytowanych przepisach przesłanek nie zobowiązuje organu do zastosowania wnioskowanej ulgi i daje jedynie potencjalną możliwość umorzenia należności. Prawo wyboru rozstrzygnięcia przysługuje organowi, który może, ale nie musi umorzyć należności. Trzeba dodać przy tym, że ulga taka jest przywilejem, który może być wnioskodawcy przyznany decyzją, a sądowa kontrola w takich przypadkach nie odnosi się do zasadności przyznania lub odmowy przyznania ulgi, lecz do zbadania, czy organ wydał decyzję z zachowaniem przepisów postępowania administracyjnego. Tylko bowiem prawidłowo przeprowadzone postępowanie pozwala na wyczerpujące i pełne wyjaśnienie wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności, a w konsekwencji na prawidłowe zastosowanie prawa materialnego. W szczególności Sąd bada, czy postępowanie przeprowadzono zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, obligującej do podejmowania wszelkich niezbędnych działań w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.) oraz zebrania i w sposób wyczerpujący rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.), czy dowody oceniono zgodnie z zasadą swobodnej oceny (art. 80 k.p.a.), czy zapewniony został stronie czynny udział w postępowaniu (art. 10 § 1 k.p.a.), a decyzje wydane w jego toku są prawidłowo uzasadnione (art. 107 § 3 k.p.a.). Ponieważ objęta wnioskiem o umorzenie należność z tytułu odsetek została spłacona, podstawa do umorzenia może być badana jedynie w ramach cytowanego wyżej art. 49f ust. 1 ustawy o rehabilitacji. Trzeba też wskazać - dokonując oceny zaskarżonej decyzji na podstawie art. 49f ust. 1 ustawy o rehabilitacji, że sama możliwość umorzenia należności na podstawie tego przepisów podyktowana jest także ważnym interesem dłużnika, interesem publicznym, względami gospodarczymi lub społecznymi, lub innymi przyczynami zasługującymi na uwzględnienie. Zatem w sprawie chodzi o należności PFRON, które są uzasadnione, wymagalne i ściągalne, jednak z woli ustawodawcy wyjątkowo, z uwagi na szczególną sytuację strony organ może należności te umorzyć. Jest przy tym oczywiste, że z punktu widzenia zobowiązanego zawsze jest zasadne umorzenie jego należności, zaś z punktu widzenia interesów PFRON umorzenie należności jest niekorzystne. W tym kontekście należy podkreślić, że to na stronie spoczywa ciężar dowodu wykazania okoliczności uzasadniających umorzenie składek (patrz: wyrok NSA z dnia 14 listopada 2014 r., sygn. akt II GSK 1501/13, LEX nr 1657956). Uznanie administracyjne charakteryzuje się tym, że ustawodawca określając w hipotezie normy prawnej przesłanki (okoliczności) podjęcia przez organ administracji publicznej działania, jednocześnie formułuje dyspozycję tego przepisu w sposób, który pozwala organowi na swobodę wyboru w zakresie tego, czy organ podejmie w ogóle określone działanie, lub w zakresie tego, który spośród dopuszczonych przez ustawodawcę sposobów zachowania (rozstrzygnięcia sprawy) wybierze. Uznanie administracyjne nie oznacza oczywiście dowolności organu. Innymi słowy organ ma wybór dokonanego rozstrzygnięcia. Trzeba zwrócić uwagę, że postępowanie w przedmiocie umorzenia ma charakter dwuetapowy. W pierwszym etapie organ bada, czy w sprawie występują przesłanki warunkujące umorzenie. W wypadku, gdy stwierdzi, że przesłanki nie występują to organ nie ma wyboru rozstrzygnięcia i ma obowiązek wydać rozstrzygnięcie odmawiające umorzenia należności. Natomiast w wypadku stwierdzenia istnienia przesłanek do umorzenia organ przystępuje do drugiego etapu, a więc w tym etapie ma uprawnienie, a nie obowiązek podjąć swobodnie wybrane przez siebie rozstrzygnięcie. Wybór tego rozstrzygnięcia jest wyłączną prerogatywą organu i Sąd nie może w żaden sposób w to rozstrzygnięcie ingerować. W sprawie organ stwierdził, że nie występują przesłanki umorzenia należności i dlatego też odmówił umorzenia należności, do czego miał uprawnienie, a Sąd nie ma kompetencji do zmiany tego rozstrzygnięcia, czy też nakazania zmiany tego rozstrzygnięcia. Oczywiście decyzje administracyjne oparte na uznaniu administracyjnym nie są wyłączone spod kontroli sprawowanej przez sąd administracyjny, jednakże kontrola ta jest pod pewnymi względami ograniczona. Kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sąd administracyjny opiera się wyłącznie na kryterium legalności, czyli zgodności z prawem (art. 1 § 2 p.p.s.a.). Sądowa kontrola decyzji uznaniowych obejmuje przede wszystkim to, czy organ nie wykroczył poza zakres przyznanej mu przez ustawodawcę swobody orzekania oraz to, czy organ zachował określone prawem wymogi proceduralne. Jeżeli jednak sąd stwierdzi, że działanie organu mieści się w granicach określonych konstrukcją uznania oraz że organ dochował wymogów proceduralnych, nie może objąć kontrolą prawidłowości wyboru przez organ jednej z możliwych opcji rozstrzygnięcia sprawy, jakie daje mu uznanie administracyjne. Wybór rozstrzygnięcia wymyka się bowiem kryteriom prawnym, opierając się na przesłankach odnoszących się do celowości, rzetelności, gospodarności i innych tego typu determinantach pozaprawnych. Pozaprawne kryteria wyboru rozstrzygnięcia zastosowane w sprawie administracyjnej przez organ nie mogą być przedmiotem kontroli sądu administracyjnego, sprawowanej - jak wyżej wskazano - wyłącznie pod kątem zgodności z prawem. Działając w oparciu o uznanie organ zobligowany jest przede wszystkim do zachowania wszystkich standardów proceduralnych. Ponadto swobodę wyboru rozstrzygnięcia organu ogranicza wyrażona w art. 7 k.p.a. zasada uwzględniania z urzędu interesu społecznego (publicznego) i słusznego interesu strony. Zasada ta obliguje organ do podjęcia decyzji w sprawie po dokładnym wyważeniu wchodzących w grę konkurujących ze sobą wartości ogólnospołecznych i indywidualnych. Strona powołuje się na współzawinienie PFRON w pobieraniu przez stronę nienależnie dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych. Współzawinienie miałoby polegać na nieweryfikowaniu na bieżąco składanych miesięcznych sprawozdań w systemie SODiR. Jednak, co trafnie podnosi organ w uzasadnieniu skarżonej decyzji, otrzymanie dofinansowania jest szczególnym przywilejem pracodawcy i wobec powyższego winien on dołożyć wszelkiej staranności przy kompletowaniu dokumentów niezbędnych do ubiegania się o dofinansowanie, a także posiadać znajomość obowiązujących przepisów prawa. Procedura ubiegania się o dofinansowanie oparta jest na oświadczeniu pracodawcy i nie można upatrywać zawinienia PFRON w braku weryfikacji tego oświadczenia przed wypłatą dofinansowania. W tej sytuacji należy podzielić stanowisko organu co do braku przesłanek do zastosowania instytucji uznania administracyjnego, gdyż w sprawie brak jest ważnego interesu dłużnika lub interesu publicznego. Nie znajdują także uzasadnienia zarzuty natury procesowej. Zgodnie z wyżej przytoczoną treścią art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a uchybienia natury procesowej mogą spowodować uchylenie zaskarżonej decyzji tylko, gdy uchybienie mogło mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Przytoczenie niewłaściwej podstawy prawnej w sentencji decyzji (tu art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. zamiast. art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. ) nie miało wpływu na treść rozstrzygnięcia, tym bardziej że w uzasadnieniu decyzji powołana została prawidłowa podstawa . Także za nietrafny należy uznać zarzut naruszenia zasady reformationis in peius poprzez uchylenie decyzji umarzającej postępowanie i odmowę umorzenia odsetek. Należy zauważyć, że gdyby przyjąć punkt widzenia strony to organ miał tylko jedną możliwość tj. uchylić zaskarżoną decyzję i umorzyć odsetki . Strona zwalczała – i trafnie – prawidłowość umorzenia postępowania w sytuacji, gdy wyegzekwowanie należności nastąpiło w drodze przymusowej. Żądała merytorycznego rozpoznania wniosku o umorzenie odsetek Tym samym merytoryczne rozpoznanie wniosku było zgodne z żądaniem strony. Jednocześnie strona nie bierze pod uwagę, że mamy do czynienia nie z rozpoznaniem w II instancji odwołania, ale z wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, który to ma swoją specyfikę związaną z brakiem dewolutywności. Z odesłania do odpowiedniego stosowania przepisów dotyczących odwołań od decyzji wynika, że w odniesieniu do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie będą miały zastosowania te przepisy o postępowaniu odwoławczym, które są powiązane z cechą dewolutywności odwołania, tj. art. 129 § 1, art. 132, 136 in fine, art. 138 § 2 (B. Adamiak [w:] Komentarz, 1996, s. 562). Doktryna i orzecznictwo są zgodne, że w takiej sytuacji organ nie może wydać orzeczenia wymienionego w art. 138 § 2 k.p.a. Tym samym nie znajduje także uzasadnienia zarzut naruszenia art. 15 k.p.a. Tym samym - mając na uwadze zarzuty skargi - Sąd uznał, że organ wydając zaskarżona decyzja odniosły się zarówno do zgromadzonego materiału dowodowego, jak i twierdzeń strony. Spowodowało to - zdaniem Sądu - brak podstaw do uznania, że doszło do naruszenia prawa , które mogłoby skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji. Z tych względów skarga podlega oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a