V SA/Wa 2483/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Piotr Kraczowski, Sędzia WSA - Jolanta Bożek (spr.), Sędzia WSA - Dorota Mydłowska, Protokolant starszy specjalista - Sylwia Wojtkowska-Just, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 sierpnia 2011 r. sprawy ze skargi K. Ś. "[...]" na decyzję Dyrektora Izby Celnej w [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej w przedmiocie uznania zgłoszenia celnego za nieprawidłowe; oddala skargę Zaskarżoną do Sądu decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez K. Ś. "[...]", zwana dalej: "skarżącą", Dyrektor Izby Celnej w [...], zwany dalej "organem", utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] maja 2010 r. Nr [...] odmawiającą uchylenia ostatecznej decyzji Dyrektora Izby Celnej w [...] z dnia [...] lutego 2006 r. Nr [...] oraz poprzedzającej ją decyzję Naczelnika Urzędu [...] Celnego w [...] z dnia [...] maja 2004 r. nr [...]. Decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym. W dniu [...] czerwca 2001 r. na podstawie dokumentu SAD nr [...] skarżąca zgłosiła do procedury dopuszczenia do obrotu na polskim obszarze celnym towar w postaci odzieży dziecięcej, ze stawką celną konwencyjną. Do zgłoszenia celnego załączono m.in. chińskie świadectwo pochodzenia [...]. W ramach kontroli postimportowej organ celny powziął wątpliwości co do prawidłowości przedłożonego do odprawy celnej certyfikatu. W związku z powstałymi wątpliwościami organ zwrócił się do władz celnych [...] z wnioskiem o dokonanie weryfikacji świadectwa pochodzenia. W odpowiedzi [...] władze celne poinformowały o negatywnym wyniku weryfikacji (fałszerstwo). Biorąc pod uwagę wyniki weryfikacji dokumentu pochodzenia towaru, Naczelnik Urzędu Celnego [...] w [...] wszczął z urzędu postępowanie w sprawie ustalenia kraju pochodzenia, stawki celnej, obliczenia kwoty długu celnego oraz określenia wysokości podatku od towarów i usług względem towaru objętego zgłoszeniem celnym SAD nr [...], a następnie decyzją z [...] maja 2004 r. nr [...] uznał to zgłoszenie za nieprawidłowe w zakresie ustalenia kraju pochodzenia towaru, zastosowanej stawki celnej oraz określił kwotę cła oraz podatku od towarów i usług. Kwotę wynikającą z długu celnego określił z zastosowaniem stawki celnej autonomicznej podwyższonej o 100%. Stronę obciążono również odsetkami wyrównawczymi. W wyniku rozpatrzenia odwołania, decyzją z dnia [...]1 lutego 2006 r. Nr 440000[...], Dyrektor Izby Celnej w [...] utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Na powyższą decyzję skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnosząc o jej uchylenie. Postanowieniem z 15 września 2006 r. sygn. akt V SA/Wa 710/06 Sąd odrzucił wniesioną skargę, a postanowienie to stało się prawomocne. Pismem z 4 października 2006 r. skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Urzędu [...] Celnego w [...] z dnia z dnia [...] maja 2004 r. nr [...]. Dyrektor Izby Celnej w [...] decyzją z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności z dnia [...] maja 2004 r. Od powyższej decyzji odwalała się skarżąca. Dyrektor Izby Celnej w [...] decyzją z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] marca 2007 r. Następnie pismem z dnia 9 grudnia 2008 r. skarżąca złożyła wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Dyrektora Izby Celnej w [...] z dnia [...] lutego 2006 r. Nr [...]. Dyrektor Izby Celnej w v decyzją z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności z dnia [...] lutego 2006 r. Powyższa decyzja z dnia [...] maja 2009 r. została utrzymana w mocy decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...]. Pismem z dnia 19 sierpnia 2009 r. skarżąca wniosła o uchylenie ostatecznej decyzji Dyrektora Izby Celnej w [...] z dnia 21 lutego 2006 r. Nr [...] oraz poprzedzającej ją decyzję Naczelnika Urzędu [...] Celnego w [...] z dnia [...] maja 2004 r. nr [...]. Decyzją z dnia [...] maja 2010 r. Nr [...] Dyrektor Izby Celnej w [...] odmówił uchylenia własnej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji wydanej w pierwszej instancji. Skarżąca odwołała się od powyższego rozstrzygnięcia wnosząc o uchylenie decyzji w całości. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...], Dyrektor Izby Celnej w [...] utrzymał w mocy decyzję z [...] maja 2010 r. W dniu 15 września 2010 r. (data nadania w urzędzie pocztowym) wpłynęła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę skarżącej na powyższą decyzję. Skarżąca wniosła o uchylenie decyzji wydanych zarówno w pierwszej jak i w drugiej instancji oraz obciążenie organu kosztami postępowania. Skarżąca nie zgodziła się z prezentowanym przez organ stanowiskiem, że w toku postępowania w sprawie wzruszenia decyzji ostatecznej nie wykazała dostatecznie własnego słusznego interesu w usunięciu z obrotu prawnego decyzji objętej wnioskiem. W jej ocenie funkcjonująca w obrocie prawnym wadliwa decyzja wymiarowa spowodowała upadek firmy, dlatego skarżąca posiada słuszny interes aby tę decyzję uchylić. Ponadto wzruszenie decyzji wymiarowej, jest uzasadnione, ponieważ decyzja ta nie została poddana kontroli Sądu. Przesłanką uzasadniającą pozytywne rozpatrzenie wniosku o uchylenie decyzji ostatecznej jest również ilość prowadzonych z udziałem skarżącej postępowań celnych i podatkowych. Interpretując treść przepisu art. 2651 Kodeksu celnego skarżąca wskazała, że ten przepis nie może być traktowany jedynie jako możliwość uznaniowego działania organów administracji w interesie publicznym reprezentowanym przez te organy, ponieważ pozwala on zająć się ponownie sprawą również w interesie strony. W jej ocenie organ celny w zaskarżonej decyzji przeciwstawił interes Skarbu Państwa - słusznemu interesowi strony. Skarżąca dodała, że organy celne wadliwie przeprowadziły postępowanie wymiarowe oraz nie wykazały dostatecznie, że to skarżąca dokonała kwestionowanego zgłoszenia celnego. Wskazane wadliwości, podobnie jak nie przeprowadzenie postępowania w zakresie prawidłowości umocowania pełnomocnika w postępowaniu celnym, nie zostały poddane kontroli sądu administracyjnego. Nieprawidłowe działanie organów w toku prowadzonego postępowania celnego doprowadziło do niewspółmiernego obciążenia skarżącej zobowiązaniami wobec Skarbu Państwa, co spowodowało naruszenie finansowego "fundamentu" jej firmy i zaprzestanie prowadzenia działalności, a to wskazuje na ważny interes strony w uchyleniu decyzji ostatecznej. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Celnej wniósł o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. W piśmie procesowym z 26 lipca 2011 r. stanowiącym odpowiedź na odpowiedź organu na skargę, skarżąca wskazała, że poza sporem pozostaje fakt, że postępowanie jest postępowaniem nadzwyczajnym dotyczącym usunięcia z obrotu prawnego decyzji ostatecznej. W ocenie skarżącej wykluczenie merytorycznego aspektu sporu, jako uzupełnienia przesłanek stanowiących podstawę do uchylenia decyzji w trybie art. 2651 Kodeksu celnego zniweczy pełne uzasadnienie dla słusznego interesu strony w kwestii zasadności uchylenia decyzji. Ciążące na skarżącej zobowiązania powstałe w następstwie prowadzonych postępowań celnych powodują skutki o charakterze społecznym (konieczność zwolnienia pracowników). Bezspornym jest, że w następstwie sporów toczonych z organami celnymi skarżąca zaniechała prowadzenia działalności gospodarczej, nie osiąga dochodów, a jej sytuacja finansowa i życiowa uległy dramatycznemu pogorszeniu. Skarżąca została pozbawiona środków produkcji, zdolności finansowej, a więc nie może uzyskać kredytu w celu odbudowy kondycji finansowej firmy i wznowienia działalności gospodarczej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna. Przede wszystkim należy podkreślić, że postępowanie przed Sądem w sprawie niniejszej wszczęte na podstawie wniosku skarżącej z dnia 10 lipca 2009 r., dotyczy decyzji wydanej na podstawie przepisu art. 2651 Kodeksu celnego z 9 stycznia 1997 r. (Dz.U. 2001r., Nr 75, poz. 802 ze zm.), który ma zastosowanie w sprawie w związku z treścią art. 26 ustawy z 19 marca 2004 r. – Przepisy wprowadzające ustawę Prawo celne (Dz.U. Nr 68, poz. 623). Prawidłowość zastosowania przepisów Kodeksu celnego w postępowaniach nadzwyczajnych dotyczących spraw w zakresie długu celnego, który powstał przed 1 maja 2004 r. była już przedmiotem rozważań np. w sprawie V SA/Wa 58/06 – na którą powoływał się m.in. organ celny. Stosownie do tego przepisu Kodeksu celnego decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być na jej wniosek lub za jej zgodą uchylona lub zmieniona przez organ celny, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes publiczny lub ważny interes strony. Wynika więc z tego, że aby w ogóle można było rozpatrywać możliwość wzruszenia w tym trybie decyzji, muszą zostać spełnione – łącznie – następujące przesłanki: decyzja musi być ostateczna, na jej mocy strona nabyła prawo, za wzruszeniem decyzji ostatecznej przemawia interes publiczny lub ważny interes strony, a przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji. Ponieważ postępowanie w przedmiocie uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej w trybie wskazanym w art. 2651 Kodeksu celnego jest jednym z postępowań szczególnych regulujących wzruszenie decyzji ostatecznej (trybem nadzwyczajnym) przedmiotem oceny w takim postępowaniu jest wyłącznie zaistnienie przesłanek wskazanych w przepisie stanowiącym podstawę do prowadzenia takiego postępowania, a nie kwestia merytorycznego badania słuszności lub prawidłowości decyzji ostatecznej i powstałej w wyniku jej wydania sytuacji prawnej. Tym samym Sąd nie podziela poglądu skarżącej, iż zarzuty, które dotyczą decyzji wymiarowej stanowią uzupełnienie dla zarzutów przeciwko decyzji wydanej w trybie nadzwyczajnym, odmawiającej wzruszenia decyzji ostatecznej. Zarzuty przeciwko decyzji wydanej w związku z toczącym się postępowaniem celnym skarżąca powinna podnosić w tym właśnie postępowaniu i w tym również postępowaniu podlegały one rozpoznaniu przez organy administracji. Również powoływana przez skarżącą okoliczność, że ostateczna decyzja wymiarowa nie była poddana kontroli sądu administracyjnego, nie stanowi przesłanki uzasadniającej wzruszenie decyzji ostatecznej oraz nie uzasadnia rozpoznawania zarzutów przeciwko tej decyzji oraz poprzedzającemu jej wydanie postępowaniu. Skarżąca zaskarżyła decyzję wymiarową do Sądu, ale jej skarga została odrzucona z przyczyn formalnych. Skarżąca zrezygnowała natomiast z kontroli instancyjnej wydanego przez Sąd postanowienia odrzucającego skargę. W niniejszej sprawie sporne pomiędzy stronami jest, czy skarżąca wykazała, że za wzruszeniem decyzji ostatecznej przemawia interes publiczny lub ważny interes strony. W tym zakresie Sąd podziela ocenę organów administracji i stwierdza, że skarżąca nie wykazała, że ważny interes strony lub ważny interes publiczny uzasadniają uchylenie ostatecznej decyzji wymiarowej. Skarżąca utożsamia własny ważny interes w uchyleniu decyzji ostatecznej z odwróceniem finansowych skutków niewspółmiernego obciążenia jej firmy zobowiązaniami wobec Skarbu Państwa, co spowodowało naruszenie finansowego "fundamentu" firmy, zaprzestanie prowadzenia działalności, jak również dramatyczne pogorszenie jej sytuacji finansowej i życiowej. W jej ocenie decyzja ostateczna powinna zostać uchylona z uwagi na ważny interes strony, ponieważ decyzja ostateczna nie została poddana kontroli Sądu i funkcjonuje w obrocie prawnym, pomimo że została wydana wbrew obowiązującym przepisom prawa i na skutek wadliwie przeprowadzonego postępowania administracyjnego. Jako ważny interes publiczny uzasadniający uchylenie decyzji ostatecznej skarżąca wskazuje konieczność zwolnienia pracowników powstałą w następstwie prowadzonych postępowań celnych i wydania decyzji wymiarowych nakładających na skarżącą zobowiązania finansowe. W tym miejscu omówienia wymagają podstawowe przesłanki uchylenia decyzji w trybie art. 2651 Kodeksu celnego, tj. "ważny interes strony" lub "interes publiczny". Przesłanka "ważnego interesu strony", podobnie jak przesłanka "interesu publicznego" nie zostały prawnie zdefiniowane. Biorąc pod uwagę, że w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym kontroli sądu została poddana decyzja wydana w trybie nadzwyczajnym, a w tym trybie organ nie rozstrzyga ponownie sprawy merytorycznie, należy przyjąć, że badanie przesłanki "ważnego interesu strony", jak i "interesu publicznego" nie może polegać na ocenie prawidłowości zastosowania przepisów prawa przez organ przy wydawaniu decyzji ostatecznej. Celem trybu nadzwyczajnego nie jest bowiem kolejna instancyjna kontrola prawidłowości decyzji wydanej w toku postępowania administracyjnego. Ponieważ tryb ten stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji ostatecznej, należy przyjąć, że wskazany jako przesłanka wzruszenia decyzji ostatecznej "ważny interes strony" musi być rzeczywiście na tyle ważny, aby "równoważył" i usprawiedliwiał odstępstwo od podstawowych zasad postępowania administracyjnego. Oceniając wniosek w tym kontekście należy uznać, że skarżąca tego "ważnego interesu" nie wykazała. Samo bowiem przeświadczenie strony, że brak było podstaw do uznania zgłoszenia celnego za nieprawidłowe w zakresie długu celnego oraz podatku od towarów i usług – nie dowodzi istnienia takiego interesu. Za ważny interes strony nie można uznać również finansowych skutków niekorzystnego i nieuzasadnionego w ocenie skarżącej obciążenia firmy w związku z uznaniem zgłoszenia celnego za nieprawidłowe. Sam fakt, że na skutek prowadzonych postępowań celnych i wydanych po ich zakończeniu decyzji wymiarowych sytuacja finansowa skarżącej uległa dramatycznemu pogorszeniu, a jej firma na skutek problemów finansowych zaprzestała prowadzenia działalności nie może w niniejszej sprawie zadecydować o uchyleniu decyzji ostatecznej, aczkolwiek okoliczności te powinny być przedmiotem rozważań organów administracji. Prowadzenie działalności gospodarczej jest obarczone ryzykiem niepowodzenia, którego źródło może tkwić w czynnikach rynkowych jak i pozarynkowych. Trudności finansowe, które dotknęły działalność gospodarczą prowadzoną przez skarżącą mogą mieć związek z sankcjami nałożonymi decyzjami wymiarowymi, ale celu prowadzenia postępowań celnych nie można unicestwić poprzez wzruszanie wymiarowych decyzji ostatecznych, tym bardziej, że strona postępowania administracyjnego mogła poddać kontroli sądu działalność organu administracji prowadzącego takie postępowanie. W niniejszej sprawie działalność organu nie została poddana merytorycznej kontroli Sądu, ponieważ wniesiona skarga została przez Sąd odrzucona z przyczyn formalnych, a skarżąca nie poddała wydanego postanowienia instancyjnej kontroli. Uchylenie ostatecznej decyzji w konsekwencji uznania za ważny interes strony jej trudności finansowych oznaczałoby niczym nie uzasadnione przysporzenie ze strony Skarbu Państwa na rzecz osoby prowadzącej przedmiotową działalność gospodarczą, co godziłoby w konstytucyjną zasadę równości wobec prawa. Oczywiste jest, że zobowiązanie strony do zwrotu środków finansowych stanowi dla strony obciążenie i może oznaczać dla niej problemy finansowe. W ocenie Sądu nie jest to jednak okoliczność wypełniająca przesłankę ważnego interesu strony, który by uzasadniał wzruszenie decyzji ostatecznej. Odnosząc się do kwestii "interesu publicznego", tj. alternatywnej do "ważnego interesu strony" przesłanki "pozytywnej", umożliwiającej wzruszenie decyzji ostatecznej w trybie art. 2651 Kodeksu celnego należy zauważyć, iż interes publiczny w uchyleniu decyzji skarżąca utożsamia z koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji, która została jej zdaniem wydana wbrew obowiązującym przepisom prawa. Skarżąca wskazuje również na aspekt społeczny zaprzestania prowadzenia działalności, polegający na zwolnieniu pracowników firmy. Pojęcie "interesu publicznego" jest pojęciem wielowymiarowym i obejmuje kwestie z szeroko rozumianej sfery funkcjonowania instytucji publicznych, w tym instytucji państwa. Niewątpliwie w interesie publicznym leży dążenie do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji wadliwej, ale też w interesie publicznym leży interes państwa, pewność obrotu prawnego i gospodarczego oraz stabilność stosunków w sferze finansów, w tym finansów publicznych. O takim rozumieniu pojęcia interesu publicznego świadczy cały szereg uregulowań zawartych tak w Ordynacji podatkowej, jak i w Kodeksie celnym, ściśle reglamentujących lub zgoła wykluczających po upływie określonego okresu możliwość wzruszenia decyzji ostatecznej – nawet wadliwej (por. np. art. 241 § 2, art. 247 § 2, art. 249 § 1, art. 256 § 1 Ordynacji podatkowej, art. 2652 Kodeksu celnego). Za ważny interes publiczny uzasadniający wzruszenie decyzji ostatecznej nie może zostać uznany powołany przez skarżącą czynnik społeczny, polegający na konieczności zwolnienia pracowników w związku z zaprzestaniem prowadzenia działalności gospodarczej. Oczywiście utrata pracy stanowi znaczną dolegliwość i godzi w poczucie bezpieczeństwa osób, których dotyczy, ale też państwo nie pozostawia tych osób bez jakiejkolwiek pomocy. Pamiętać też należy, że równie ważne jest gwarantowanie pewności obrotu, czy realizacja zasady trwałości decyzji administracyjnych. W związku z powyższym należy uznać, że w toku postępowania administracyjnego strona nie wykazała na tyle interesu publicznego ani swojego "ważnego interesu", który uzasadniałby wzruszenie ostatecznej decyzji. W tym stanie rzeczy, wobec braku podstawowej przesłanki z art. 2651 § 1 Kodeksu celnego, wniosek strony skarżącej o zmianę lub uchylenie tej decyzji w tym trybie już tylko z tego powodu nie mógł być uwzględniony przez żaden z organów. Kolejną okolicznością, mającą również istotne znaczenie w sprawie niniejszej, jest fakt, że decyzja wydawana na podstawie art. 2651 Kodeksu celnego jest decyzją o charakterze uznaniowym, albowiem w tym przepisie ustawodawca stwierdza, że przy spełnieniu określonych w tych przepisach przesłanek decyzja ostateczna "może" być uchylona lub zmieniona. Z uwagi na uznaniowy charakter takiej decyzji, tak w judykaturze, jak i w doktrynie przyjmuje się, że nawet w sytuacji, gdy przemawia za tym interes publiczny lub ważny interes strony, organ może – ale nie musi – wzruszyć decyzję ostateczną. Na tle analogicznych uregulowań dotyczących wzruszenia decyzji ostatecznej zawartych w Ordynacji podatkowej, której przepisy stosuje się odpowiednio w sprawach celnych (art. 262 Kodeksu celnego), wyprowadza się stąd wniosek, że "tak szeroko zakreślona sfera możności postępowania organu sprawia, że sądowa kontrola wspomnianej decyzji jest ograniczona i sprowadza się do oceny, czy w sprawie orzekał organ właściwy, czy zastosowano odpowiednie przepisy prawa oraz czy nie miały miejsca tego rodzaju naruszenia przepisów o postępowaniu, które mogły istotnie wpłynąć na treść rozstrzygnięcia. Naruszenie przepisów postępowania ma miejsce m.in. wówczas, gdy organ podatkowy nie ustalił faktów na które powoływała się strona, albo, gdy wyprowadził z nich błędne, nielogiczne wnioski" – (B. Gruszczyński w: Ordynacja podatkowa. Komentarz, S. Babiarz, B. Dauter, B. Gruszczyński, R. Hauser, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Wydawnictwo Prawnicze Lexis Nexis, Warszawa 2004, t. 8, s.647). Takich uchybień w zaskarżonej decyzji jednakże nie stwierdzono, a zatem i z tej przyczyny skarga strony nie mogła zostać uwzględniona. Biorąc pod uwagę, iż poddane kontroli Sądu decyzje mają charakter decyzji uznaniowych należy uznać, że w przedmiotowej sprawie Dyrektor Izby Celnej w Warszawie prawidłowo dokonał oceny przedmiotowego wniosku. Z tych względów, na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało oddalić skargę jako niezasadną.