V SA/Wa 2483/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Irena Jakubiec – Kudiura, Sędzia WSA - Barbara Mleczko – Jabłońska, Sędzia WSA - Dorota Mydłowska (spr.), Protokolant: specjalista - Marcin Wacławek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi T. F. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o przyznaniu pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania; uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w R. z dnia [...] maja 2012 r. o nr [...]; Przedmiotem skargi złożonej przez T. F. (dalej jako "skarżąca") jest decyzja Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa nr [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. utrzymująca w mocy decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w R. nr [...] z dnia [...] maja 2012 r. stwierdzającą nieważność decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. nr [...] z dnia [...] października 2010 r. w sprawie przyznania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2010. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym. Wnioskiem z [...] kwietnia 2010 r. skarżąca złożyła w BP ARiMR w P. wniosek o przyznanie płatności na rok 2010, w którym zadeklarowała działki rolne położone na pięciu działkach ewidencyjnych o numerach: 270, 336, 337, 346, 355, znajdujących się w obrębie ewidencyjnym D., na terenie gminy S., powiat [...], województwo [...]. Decyzją z [...] października 2010 r. ww. Kierownik BP ARiMR przyznał skarżącej pomoc finansową z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2010 do zadeklarowanej powierzchni działek rolnych. Zawiadomieniem z [...] kwietnia 2012 r. Dyrektor OR ARiMR poinformował skarżącą o wszczęciu z urzędu postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] października 2010 r. Następnie zaś w dniu [...] maja 2012 r. organ ten orzekł o stwierdzeniu nieważności ww. decyzji Kierownika BP ARiMR w P. uznając, iż została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 7 i art. 77 §1 k.p.a. Prezes ARiMR, w wyniku rozpatrzenia odwołania, zaskarżoną decyzją z [...] sierpnia 2012 r. utrzymał w mocy decyzję Dyrektora OR ARiMR z [...] maja 2012 r. W uzasadnieniu wskazał – na podstawie przeglądu orzecznictwa zarówno wojewódzkich sądów administracyjnych jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczącego pojęcia rażącego naruszenia prawa – że naruszenie prawa w decyzji ma charakter rażący wówczas, gdy w sposób oczywisty, bezsporny i nie stwarzający odmiennej wykładni został naruszony przepis prawny. Dodatkowo organ odwoławczy przywołał przepisy prawa jakie znalazły zastosowanie w sprawie oraz stwierdził, iż decyzja Kierownika BP ARiMR z [...] października 2010 r. rażąco narusza przepisy prawa procesowego tj. art. 21 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz.U., Nr 64, poz. 470, ze zm.), zwanej dalej "ustawą o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich", w związku z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Kierownik Biura ARiMR przyznał bowiem przedmiotowe płatności na rok 2010 nie ustalając powierzchni kwalifikowanej do ich przyznania na działce nr 270 zgodnie z wartością maksymalnego kwalifikowalnego obszaru wyznaczonego w systemie identyfikacji działek rolnych, stosownie do treści art. 28 ust. 1 lit. c rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającym szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) Nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) Nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. Urz. L 316 z 02.12.2009 r., str. 65). Organ wskazał, że o płatności do gruntów rolnych położonych na działce nr 270 oprócz skarżącej wnioskowali również inni rolnicy. Łączna powierzchnia zadeklarowanych przez nich gruntów rolnych na tej działce wynosiła 18,03 ha, podczas gdy wartość maksymalnego obszaru kwalifikowanego (PEG) wyznaczonego na tej działce wynosiła 14,44 ha. Organ podkreślił, że część działki oznaczonej numerem 270 o powierzchni 1,40 ha zadeklarowanej przez skarżącą we wniosku z dnia 16 kwietnia 2010 r. zawiera się w jednej z ww. części powierzchni kwalifikowanej do płatności na działce ewidencyjnej oznaczonej numerem 270 o powierzchni 14,44 ha. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie T. F. wystąpiła o uchylenie decyzji Prezesa ARiMR z [...] sierpnia 2012 r. zarzucając organowi uchybienia w ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Skarżąca podkreśliła, że decyzja o przyznaniu jej płatności bezpośrednich na rok 2010 była prawidłowa. Wskazała, że użytkuje sporną część działki nr 270 od 2005 r. co potwierdza umowa dzierżawy. Część działki posiadana przez skarżącą nie zawiera lasów, nieużytków czy też innych powierzchni nieuprawnionych do płatności. Skarżąca podniosła również, iż kontrola jej gospodarstwa w zakresie kwalifikowalności, przeprowadzona na zlecenie ARiMR w dniu [...] września 2009 r. nie wykryła niezgodności. W odpowiedzi na skargę Prezes ARiMR wniósł o jej oddalenie podtrzymując twierdzenia i wnioski zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na wstępie sąd wyjaśnia, iż uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m .inn. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz.1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270), dalej ,,p.p.s.a."", sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Funkcją sądownictwa administracyjnego jest więc sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej. Wymaga to oceny, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jej wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi uchylenie rozstrzygnięcia. W powyższym kontekście należy stwierdzić, że skarga jest zasadna. Zaznaczyć należy, iż kontrolowane w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia organów zapadły w ramach jednego z nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego, tj. w trybie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej. W podstawie prawnej decyzji Dyrektora Oddziału ARiMR z [...] maja 2012 r. wskazano przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a, zgodnie z którym, organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Wyjaśnić należy, iż w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej obowiązkiem organu administracji publicznej jest rozpatrywanie sprawy wyłącznie w granicach określonych przez przepis art. 156 § 1 k.p.a., co oznacza, że w tym postępowaniu organ administracji publicznej nie jest władny rozpatrywać sprawy co do jej istoty, jak to może uczynić w postępowaniu odwoławczym, działa jako organ kasacyjny i nie może rozstrzygać żadnej innej kwestii merytorycznej (por. wyrok NSA z 27 października 1995 r., sygn. akt III SA 829/95, niepublikowany, wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7 marca 1996 r., sygn. akt III ARN 70/95, OSNAP 1996/18/258). Powołany art. 156 § 1 k.p.a. stanowi zamknięty katalog przyczyn stwierdzenia nieważności decyzji. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, organy orzekające uznały, że w sprawie przyznania skarżącej płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (płatności ONW) doszło do rażącego naruszenia prawa procesowego, tj. przepisu art. 21 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich w związku z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Przyznając wnioskodawczyni te płatności na rok 2010 Kierownik BP ARiMR nie ustalił bowiem powierzchni kwalifikowanej do płatności na działce ewidencyjnej nr 270 zgodnie z wartością maksymalnego kwalifikowalnego obszaru wyznaczonego w systemie identyfikacji działek rolnych, stosownie do treści art. 28 ust. 1 lit c rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009. W szczególności organ wskazał, że w odniesieniu do działki ewidencyjnej nr 270 o płatność ubiegało się kilku rolników, a łączna powierzchnia zadeklarowanych przez nich gruntów na tej działce wynosiła 18,03 ha, natomiast maksymalny kwalifikowany obszar do płatności (PEG) wynosił 14,44 ha. Odnosząc się do tak wskazanych podstaw stwierdzenia nieważności wyjaśnić należy, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym oraz doktrynie przyjęto, iż rażące naruszenie prawa, będące przyczyną nieważności decyzji występuje wówczas, "gdy decyzja została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, wbrew wszelkim przesłankom przepisu nadano prawa albo ich odmówiono albo też wbrew tym przesłankom obarczono stronę obowiązkiem albo uchylono obowiązek" (por. Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz J. Borkowski, J. Jendrośka, R. Orzechowski, A. Zieliński, Wydawnictwo Prawnicze, Warszawa 1985 r., s. 237). Rażące naruszenie prawa zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa (zob. wyrok NSA z dnia 21 października 1992 r., V SA 86/92, ONSA 1993, nr 1, poz. 23). O tym, czy miało miejsce rażące naruszenie prawa, decyduje przede wszystkim oczywistość tego naruszenia i jego wpływ na sposób załatwienia sprawy. Rażące naruszenie prawa to oczywiste naruszenie jednoznacznego przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej (wyrok NSA z dnia 6 lutego 1995 r., II SA 1531/94, ONSA 1996, nr 1, poz. 37). W pełni akceptując powołane poglądy orzecznictwa i nauki prawa administracyjnego, Sąd uznał, iż wskazane przez organy wady decyzji Kierownika Biura ARiMR z [...] października 2010 r. będące wynikiem naruszenia przepisów postępowania, nie mogą stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności rozstrzygnięcia organu administracyjnego o przyznaniu płatności. Decyzja Kierownika BP ARiMR o przyznaniu producentowi rolnemu płatności ONW wydana została bowiem w oparciu o właściwą - mającą w sprawie zastosowanie podstawę prawną § 3 ust. 1-3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)", objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U., Nr 40 poz. 329 ze zm.), po ustaleniu powierzchni kwalifikowanej do płatności. Do ustalenia płatności przyjęto jednak, jak się później okazało nieprawidłową powierzchnię działki ewidencyjnej nr 270 różniącą się od powierzchni wynikającej z PEG. Z uwagi na powyższe uchybienie Dyrektor [...] OR ARiMR, a za nim jako organ II instancji Prezes ARiMR stwierdził, że decyzja wydana przez Kierownika BP ARiMR rażąco narusza przepisy prawa procesowego tj. art. 21 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich w związku z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Jest to stanowisko błędne. Jak bowiem wyjaśniono powyżej cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią zastosowanego przepisu, przez ich proste zestawienie ze sobą. Natomiast w rozpoznawanej sprawie dla stwierdzenia, czy decyzja o przyznaniu płatności była obciążona wadą prawną konieczne było przeprowadzenie postępowania dowodowego w zakresie określenia maksymalnej kwalifikowanej powierzchni dla każdej z działek objętych wnioskiem o przyznanie płatności. Dopiero po dokonaniu porównania powierzchni działek wskazanych we wniosku z powierzchniami działek w systemie identyfikacji działek rolnych można było ustalić, czy powierzchnie te są niezgodne (tak ustalono dla działki nr 270) i następnie sprawdzić, czy płatność przyznano do działki większej niż powierzchnia ewidencyjno – gospodarcza PEG wyznaczona dla danej działki. Jeżeli więc w sprawie doszło do naruszenia przepisów procedury w zakresie prawidłowego ustalenia wielkości działek, do których mogą być przyznane płatności bezpośrednie, to naruszenie prawa nie miało – w świetle przytoczonej wykładni – charakteru rażącego. Fakt wystąpienia ewentualnych uchybień procesowych skutkujących powstaniem rozbieżności między powierzchnią do której przyznano płatności, a powierzchnią referencyjną nie może być naprawiony poprzez zastosowanie nadzwyczajnego trybu z art. 156 k.p.a. Podsumowując Sąd podkreśla, iż wskazane przez Prezesa ARiMR przepisy procedury administracyjnej nie mogą stanowić w przypadku ich naruszenia podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji z powodu ich "rażącego naruszenia". Nie można bowiem przyjąć, wbrew twierdzeniom organu, iż treść decyzji jaką podjął Kierownik BP ARiMR o przyznaniu skarżącemu płatności ONW stoi w oczywistej, jaskrawej sprzeczności z treścią zastosowanych w sprawie przepisów prawa bądź rozstrzygnięcie organu o przyznaniu rolnikowi płatności zawiera wadę tkwiącą w samej decyzji, a tylko w takiej sytuacji zaistniałyby przesłanki do stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 156 §1 pkt 2 k.p.a. W świetle wskazanych wyżej argumentów, w ocenie Sądu brak było podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji o przyznaniu skarżącej płatności, w oparciu o przesłankę wynikającą z art. 156 §1 pkt 2 k.p.a. Z przedstawionych wyżej względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu pierwszej instancji.