V SA/Wa 2485/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Joanna Zabłocka, Sędzia NSA - Piotr Piszczek (spr.), Sędzia WSA - Tomasz Zawiślak, Protokolant specjalista - Monika Włochińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 marca 2013 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu pomocy "Ułatwienie startu młodym rolnikom". 1. uchyla zaskarżoną decyzję a także poprzedzającą ją decyzję tego organu z dnia [...] lipca 2012 r.; 2. zasądza od Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz M. S. kwotę 400 zł (czterysta złotych) tytułem zwrotów kosztów postępowania sądowego; 3. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. 1. Decyzją z dnia [...].12.2010 r. – nr [...] Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w T. przyznał M. S. [...] zł. pomocy finansowej z tytułu "Ułatwianie startu młodym rolnikom" z zastrzeżeniem dopełnienia warunków. Jednym z nich było przedłożenie w Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa zaświadczenia z KRUS o okresach podlegania ubezpieczeniu społecznemu rolników z mocy ustawy i w pełnym zakresie jako rolnik – w terminie 60 dni id dnia upływu 3 lat od dnia wypłaty pomocy. 2. Pismem z dnia [...].11.2011 r. Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa poinformowała rolnika, że 03.10.2011 r. weszły w życie przepisy Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 27.09.2011 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom" objętego programem Rozwoju Obszarów Wiejskich za lata 2007 – 2013 (Dz. U. Nr 209, poz. 1247), zgodnie z którymi okres obowiązkowego podlegania ubezpieczeniu społecznemu rolników z mocy ustawy i w pełnym zakresie jako rolnik został skrócony do jednego roku. W związku z tym stosowne zaświadczenie KRiUS należy złożyć w terminie 60 dni od dnia upływu 12 miesięcy od dnia wypłaty pomocy. 3. Ponieważ M. S. stosowne zaświadczenie KRUS dostarczył [...].05.2012 r., a termin jego przedłożenia upłynął 08.04.2012 r., przeto Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa decyzją z dnia [...].07.2012 r. ustalił kwotę nienależnie pobranych płatności w wysokości [...] zł. W motywach wskazano, że rolnik nie dopełnił warunków określonych w § 19 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Rozwoju Wsi z dnia 17.10.2007 r. w sprawie szczegółowych warunków działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich za lata 2007-2013 (Dz. U. nr 200, poz. 1443 ze zm.), to zgodnie z § 20 ust. 4 pkt 1 tego aktu normatywnego zwrotowi podlega 15% pomocy. Wskazano też, że M. S. nie uprawdopodobnił, że wiosenne wymarznięcia uniemożliwiły złożenie zaświadczenia KRUS w odpowiednim terminie. Ponadto beneficjent nie dochował 10 -dniowego terminu "na złożenie wniosku o uwzględnienie siły wyższej lub wyjątkowych okoliczności". 4. W efekcie złożonego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa decyzja z dnia [...].09.2012 r. utrzymał w mocy zaskarżony akt administracyjny W motywach podzielono poczynione w sprawie ustalenia – z wyjątkiem daty dostarczenia Agencji zaświadczenia (ustalono, że było to [...].05.2012 r.). 5. W skardze do WSA w Warszawie – żądającej uchylenia decyzji z dnia [...].09.2012 r. oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowego – M. S. zarzucił naruszenie: a) art. 21 ust. 2 ustawy z dnia 07.03.2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. Nr 64, poz. 427) poprzez zaniechanie rozpatrzenia całego materiału dowodowego; b) art. 21 ust. 1 i 3 tej ustawy poprzez nie udzielenie stronie we właściwy sposób informacji mającej wpływ na ich prawa i obowiązki. W motywach zwrócono uwagę, że: a) pismo z dnia [...].11.2011 r. skierowane do M. S. w przedmiocie skrócenia okresu do złożenia opisanego wyżej zaświadczenia KRiUS było nieczytelne i zawiłe; b) wiosną 2012 r. gospodarstwo rolne zostało dotknięte klęską wiosennych przymrozków, w wyniku której uszkodzeniu uległ znaczny procent upraw; c) uczestnictwo w komisji klęskowej uniemożliwiło terminowe wywiązanie się z przedłożenia Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa zaświadczenia właściwego oddziału KRUS; d) w świetle zapisów art. 47 ust. 1 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 1974/2006 z dnia 15.12.2006 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania Rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFPROW) państwo może uznać okoliczność katastrofalnych przymrozków (rozumianej jako kategorii siły wyższej lub wyjątkowych okoliczności) za podstawę zaniechania dochodzenia zwrotu otrzymanej pomocy; e) bez wątpienia Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa naruszył powołany art. 21 ustawy z dnia 07.03.2007 r. nie uwzględniając wystąpienia w gospodarstwie M. S. przymrozków i konieczności wykonania działań naprawczych; f) pismo z dnia [...].11.2011 r. skierowane do rolnika nie wskazywało daty, do której należało złożyć zaświadczenie KRUS. Konkretną datę wskazano dopiero pismem z dnia [...].04.2012 r. 6) W odpowiedzi na skargę – żądając jej oddalenia – podniesiono argumenty zbieżne z motywami wydanych w sprawie rozstrzygnięć. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: I. Zgodnie z treścią art. 175 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej sądy administracyjne - podobnie jak powszechne, wojskowe i Sąd Najwyższy - zostały powołane do sprawowania wymiaru sprawiedliwości. Z art. 184 tegoż aktu normatywnego wynika, że sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności publicznej obejmującej również orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego i aktów normatywnych terenowych organów administracji rządowej. Różnica pomiędzy sprawowaniem kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne a załatwianiem sprawy wynikającej z działalności administracji publicznej przez sądy powszechne jest dość oczywista. Te ostatnie, bowiem przejmują sprawę wynikającą z działalności administracji publicznej do dalszego jej załatwienia; w przypadku zaś sądów administracyjnych sprawa, której przedmiot jest związany z działalnością organów administracji publicznej, nie przestaje być sprawą, której załatwienie należy cały czas do kontrolowanego przez Sąd organu. Sąd administracyjny, bowiem dokonuje - w ramach sprawowanych funkcji orzeczniczych - kontroli (oceny) tej działalności. Sąd ten na skutek zaskarżenia aktu (decyzji, postanowienia) lub czynności, a także bezczynności organu administracji publicznej nie przejmuje sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia; ma jedynie skontrolować i ocenić działalność tego organu. Nie może, zatem - co do zasady - zastępować organu administracji publicznej i merytorycznie rozstrzygać sprawy. II. Określając zakres kognicji zauważyć należy, że sądy administracyjne, w tym wojewódzki sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, która jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - patrz art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) Uzupełnieniem tego zapisu jest treść art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), w którym wskazano, iż owe sądy stosują środki określone w ustawie (akt ten cyt. jest dalej jako p.p.s.a.). Powyższe regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa i toczącego się przed nim postępowania. Jest nią - bez wątpienia - sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej. Nie ulega też wątpliwości, że podstawowym celem tejże kontroli jest eliminowanie z porządku prawnego aktów (zwłaszcza decyzji i postanowień), a także czynności organów administracji publicznej niezgodnych z prawem i dążenie do przywrócenia stanu, który nie będzie z nim pozostawał w sprzeczności. Ta funkcja kontroli sądowej jest istotna zarówno z punktu widzenia podmiotu skarżącego, jak i całego aparatu administracyjnego państwa, który winien być żywo zainteresowany w eliminowaniu z obrotu prawnego niezgodnych z prawem aktów i czynności swoich funkcjonariuszy. Prawidłowość podejmowanych działań, a tym samym legalność działania organów administracyjnych, stanowi bowiem istotny element efektywności i ważną przesłankę istnienia społecznej akceptacji działania aparatu administracyjnego państwa. Stopień zaś akceptacji owego działania organów administracji rządowej, jak też samorządowej, przenoszony jest na ocenę funkcjonowania całego państwa. III. W powyższym kontekście - stosownie do treści art. 145 § 1 p.p.s.a. - należy zwrócić uwagę, iż nie każdy akt administracyjny, który dotknięty jest wadliwością automatycznie zostanie przez Sąd usunięty z obrotu prawnego. Ustawodawca bowiem przyjął, iż Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie (w całości lub w części) może tak orzec, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, niezależnie od tego, czy uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy; c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd stwierdza nieważność aktu administracyjnego (w całości lub w części), jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a., lub w innych przepisach. Orzeka także wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w k.p.a., lub w innych ustawach. Reasumując należy stwierdzić, iż uchylenie aktu administracyjnego z racji naruszenia prawa materialnego uzasadnione będzie wtedy gdy - w wypadku prawidłowego zastosowania tych norm - rozstrzygnięcie byłoby inne. Zaznaczyć trzeba, że naruszenie prawa nie powoduje uchylenia aktu administracyjnego, gdy wystąpi w postaci rażącej, albowiem wówczas stwierdza się nieważność decyzji lub postanowienia. Wreszcie "inne naruszenie przepisów postępowania" skutkuje uchyleniem aktu administracyjnego, o ile uchylenie to mogło mieć (a więc wcale nie musiało mieć) wpływu na wynik sprawy. IV. In principio wskazać należy, że skarga jest uzasadniona. Przede wszystkim dostrzec należy, że decydujące znaczenie w sprawie ma zasada trwałości decyzji administracyjnej wyrażona w art. 16 kpa. Jak wynika z § 1 tego przepisu decyzja ostateczna może być uchylona lub zmieniona tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Są to: wznowienie postępowania, stwierdzenie nieważności decyzji, a także uchylenie bądź zmiana decyzji, na mocy których żadna ze stron nie nabyła prawa i decyzji na podstawie których strona nabyła prawo. Wreszcie minister (odpowiednio także wojewoda) może zmienić lub uchylić każdą decyzję ostateczną, jeżeli w inny sposób nie można usunąć stanu zagrażającemu życiu lub zdrowiu ludzkiemu albo zapobiec poważnym szkodom dla gospodarki narodowej lub dla poważnych interesów Państwa; podobnie organ administracji publicznej może uchylić lub zmienić decyzję na mocy której strona nabyła prawo, także w innych przypadkach oraz na innych zasadach niż określone w rozdziale XIII kpa, o ile przewidują to przepisy szczególne (art. 163 kpa). V. W ocenie Sądu zmiana decyzji wskazanej w punkcie 1 uzasadnienia w zakresie skrócenia okresu (z 3 lat do 1 roku) co do przedłożenia zaświadczenia KRUS – z racji na walor ostateczności – może być dokonana tylko w trybie art. 16 § 1 kpa. Nie jest dopuszczalna "automatyczna" modyfikacja istotnych warunków tego aktu administracyjnego poprzez regulacje zawarte w akcie normatywnym, zwłaszcza poprzez wskazane wyżej rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 27.09.2011 r. VI. Z punktu chociażby hierarchii norm prawnych trudno zgodzić się z praktyką aby zasada trwałości decyzji administracyjnych wyrażona w art. 16 § 1 kpa została uchylona – przez akt normatywny tak niskiego rzędu jakim jest powołane już wcześniej rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 27.09.2011 r. Z tego przepisu wyraźnie wynika, iż zasada trwałości decyzji administracyjnych może zostać uchylona tylko na drodze regulacji ustawowych VII. Tak więc aby zrealizować zapisy powołanego rozporządzenia należy z urzędu wszcząć postępowanie w odpowiednim trybie o którym to fakcie należy powiadomić stronę (art. 61 kpa) a następnie wydać decyzję modyfikującą obowiązki nałożone aktem administracyjnym z dnia [...].12.2010 r. VIII. Mając na uwadze treść art. 145 § 1 pkt 1 c, art. 152 i 200 p.p.s.a należało orzec jak w sentencji.