V SA/Wa 2492/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Arkadiusz Tomczak, Sędzia WSA - Krystyna Madalińska-Urbaniak (spr.), Sędzia WSA - Barbara Mleczko-Jabłońska, Protokolant ref.staż. - Magdalena Walkowiak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 listopada 2015 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. w [...] na postanowienie Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARIMR w [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego: uchyla zaskarżone postanowienie i utrzymane nim w mocy postanowienie Kierownika Biura Powiatowego ARiMR [...] z siedzibą w [...] z [...] lutego 2015 r. Przedmiotem skargi z dnia 27 kwietnia 2015 r. (data nadania) wniesionej przez [...] sp. z o.o. (dalej jako: "skarżąca") jest postanowienie Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...], wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym: W dniu 15 maja 2012 r. Spółka [...] Sp. z o.o. złożyła wniosek o przyznanie płatności na rok 2012, zgodnie z art. 18 ust. 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2008 r., Nr 170, poz. 1051 z późn. zm. Na wniosek Spółki Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] postanowieniem z [...] sierpnia 2013 r. zawiesił postępowania w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2012. W dniu 18 czerwca 2014 r. [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] jako następca prawny [...] Sp. z o.o. złożyła wniosek o przyznanie jednolitej płatności obszarowej lub specjalnej płatności obszarowej do powierzchni upraw roślin strączkowych i motylkowatych drobnonasiennych w przypadku przekazania gospodarstwa rolnego przez [...] Sp. z o.o. na rok 2012. Do wniosku dołączono kopię odpisu postanowienia Sądu Rejonowego dla [...] w [...] z dnia [...] marca 2014 r., sygn. sprawy [...]. W związku z wykrytymi brakami formalnymi wniosku Skarżącej, w dniu 13 stycznia 2015 r. organ administracji wystosował wezwanie do usunięcia braków formalnych, w odpowiedzi na które Strona skarżąca 26 stycznia 2015 r. złożyła korektę do wniosku, w której doprecyzowała, że wnioskuje o przyznanie jednolitej płatności obszarowej w przypadku następstwa prawnego na rok 2012 i dołączyła potwierdzoną za zgodność z oryginałem przez pracownika Agencji kopię odpisu postanowienia Sądu Rejestrowego dla [...] w [...] z dnia [...] stycznia 2014 r., z którego wynika , że nastąpiło przejęcie [...] przez [...] Spółkę z o.o. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] postanowieniem z dnia [...] lutego 2014 r. Nr [...], na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 i art. 123 § 1 k.p.a. zawiesił z urzędu postępowanie z wniosku na rok 2012 o przyznanie jednolitej płatności obszarowej w przypadku następstwa prawnego. W uzasadnieniu postanowienia Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa jako okoliczność uzasadniającą zawieszenia przedmiotowego postępowania wskazał fakt zawieszenia na wniosek spółki [...] Sp. z o.o. postępowania o przyznanie płatności obszarowych na rok 2012. Postępowanie z wniosku o przejęcie płatności na rok 2012 przez następcę prawnego [...] Sp. z o.o. związane było z uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego poprzez ustalenie czy [...] Sp. z o.o. była uprawniona do przyznania płatności na rok 2012. Organ zaznaczył, że nie można wykluczyć, że spółka nie wznowi postępowania w okresie trzech lat od daty zawieszenia, co do prowadzi do umorzenia postępowania z wniosku o płatności za 2012 rok oraz bezprzedmiotowości wniosku o przejęcie przez [...] płatności z wniosku [...] na rok 2012. Pismem z dnia 14 lutego 2015 r. [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] wniosła zażalenie na postanowienie Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] z dnia [...] lutego 2014 r., wnosząc o jego uchylenie na podstawie art. 132 w zw. z art. 144 K.p.a. Zdaniem spółki sam fakt złożenia wniosku transferowego stanowił wniosek o podjęcie zawieszonego postanowieniem z dnia 28 sierpnia 2013 r. postępowania. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w [...] (nazywany dalej: "Dyrektorem") postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 K.p.a. utrzymał w mocy postanowienie Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] z dnia 5 lutego 2014 r. W uzasadnieniu postanowienia Dyrektor wyjaśnił, że tryb składania wniosków o przyznanie płatności oraz warunki uzyskania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego reguluje ustawa z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2007 r. Nr 35 poz. 217 z późn. zm.), w tym art. 7 ust. 1 cyt. ustawy, art. 22a ust. 1, ust. 3, ust. 5 i ust. 6. Następnie Dyrektor wyjaśnił, że zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a organ administracji publicznej zawiesza postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Pod pojęciem "zagadnienia wstępnego" rozumie się sytuacje, w których wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego. Oznacza to, że bez rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd wydanie decyzji w danej sprawie jest niemożliwe. A zatem, musi więc istnieć związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym. Dyrektor, analizując dokumentację zgromadzoną w sprawie stwierdził istnienie okoliczności przejściowej uniemożliwiającej rozstrzygnięcie sprawy w postaci zawieszenia sprawy z wniosku o przyznanie płatności dla [...] sp. z o.o. na rok 2012 na jej wniosek. P. M., działający w imieniu [...] Sp. z o.o. w piśmie z dnia 23 sierpnia 2013 r. wskazał na okoliczność prowadzonego postępowania dotyczącego przyznania płatności na rok 2011. Wskazał, że trwająca procedura odwoławcza od decyzji za rok 2011, której tezy mogą wpływać również na rozstrzygnięcia w kolejnych latach, dotyczy kwestii posiadania działek rolnych, a zatem ustalenia stanu faktycznego. W związku z tym Strona wniosła o zawieszenie postępowań w sprawach płatności za rok 2012 do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez organ odwoławczy, tj. oceny legalności stanowiska Kierownika Biura Powiatowego wyrażonego w decyzji za 2011 r. W prowadzonym postępowaniu za rok 2012 organ prowadził czynności mające na celu ustalenie faktycznego posiadacza działek rolnych. Jednakże w związku ze złożonym wnioskiem Strony o zawieszenie - organ uwzględnił żądnie wnioskodawcy i zawiesił postępowanie postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2013 r., pouczając jednocześnie, że jeżeli w okresie trzech lat od daty zwieszenia postępowania żadna ze stron nie zwróci się o podjęcie postępowania, żądanie wszczęcia postępowania zostanie uznane za wycofane. Biorąc powyższe pod uwagę Dyrektor uznał, że postępowanie z wniosku o przyznanie płatności w przypadku wystąpienia następstwa prawnego na rok 2012 złożonego przez [...] Sp. z o.o. związane jest z uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego, tj. ustalenia czy podmiot [...] Sp. z o.o. był uprawniony do przyznania płatności na rok 2012. W sprawie nie było zatem możliwe rozstrzygnięcie wniosku Strony o wstąpienie do toczącego się postępowania w miejsce dotychczasowego beneficjenta bez uprzedniego ustalenia spełnienia przez niego warunków do przyznania płatności. W odpowiedzi na zarzut strony zawarty w zażaleniu, Dyrektor wyjaśnił, że w świetle art. 98 § 1 i 2 K.p.a. niedopuszczalne jest podjęcie zawieszonego postępowania tylko i wyłącznie ze względu na okoliczność złożenia przez Stronę tzw. wniosku transferowego. Podjęcie zawieszonego postępowania może nastąpić tylko i wyłącznie na wyraźne żądanie Strony. Organ nie może domniemywać, czy Strona składając do akt sprawy jakiekolwiek dokumenty, żąda podjęcia zawieszonego postępowania. Przepisy regulujące przesłanki podjęcia zawieszonego postępowania nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej. W skardze z dnia 21 kwietnia 2015 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie Dyrektora z dnia [...] kwietnia 2015 r. spółka [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...], zarzucając mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz poprzedzającego go postanowienia organu pierwszej instancji w całości W uzasadnieniu skargi Spółka podała, że zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 ust. 4 K.p.a. może być rozstrzygnięcie innego organu lub sądu, które determinuje możliwość rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji w sprawie głównej, która to sytuacja w sprawie nie zachodziła. Nie istniały przeszkody, aby rozstrzygnięcie dotyczące przyznania płatności zostało wydane w oparciu o stan faktyczny i prawny, który istniał w chwili wydawania skarżonego aktu. Samo złożenie wniosku transferowego stanowiło, w ocenie Spółki, wniosek o podjęcie zawieszonego postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2013 r. przez Kierownika BP ARiMR w [...] postępowania. W odpowiedzi na skargę Dyrektor wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na wstępie wyjaśnić należy, iż zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów, wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) - dalej: "p.p.s.a.", sprawowana jest przez sądy administracyjne w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, lub ewentualnie ustalenie, że decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności (art. 145 § 1 lit. a-c p.p.s.a.). Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Wykładnia powołanego przepisu wskazuje, że Sąd ma nie tylko prawo, ale i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Z drugiej jednak strony, granicą praw i obowiązków Sądu, wyznaczoną w art. 134 § 1 p.p.s.a. jest zakaz wkraczania w sprawę nową. Granice te zaś wyznaczone są dwoma aspektami, mianowicie: legalnością działań organu oraz całokształtem aspektów prawnych tego stosunku prawnego, który był objęty treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia. Rozpoznając sprawę według powyższych kryteriów należy uznać, że skarga jest zasadna. Kwestie związane z następstwem prawnym regulowane były w art. 22a ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (t.j. Dz.U. z 2008 r. Nr 170 poz. 1051 ze zm.), zgodnie z którym w przypadku rozwiązania albo przekształcenia rolnika albo wystąpienia innego zdarzenia prawnego, w wyniku których zaistniało następstwo prawne, z wyłączeniem przypadku, o którym mowa w art. 22 ust. 1, w okresie od dnia złożenia wniosku o przyznanie jednolitej płatności obszarowej, płatności uzupełniającej, o której mowa w art. 7 ust. 2 i 2a, lub wsparcia specjalnego do dnia doręczenia decyzji w sprawie przyznania tych płatności lub tego wsparcia, płatności te lub wsparcie to przysługują następcy prawnemu, jeżeli: 1) odpowiednio grunty rolne, które były objęte wnioskiem o przyznanie jednolitej płatności obszarowej, płatności uzupełniającej, o której mowa w art. 7 ust. 2 i 2a, lub specjalnej płatności obszarowej do powierzchni upraw roślin strączkowych i motylkowatych drobnonasiennych, lub zwierzęta, które były objęte wnioskiem o przyznanie płatności do krów i owiec, były w dniu 31 maja roku, w którym został złożony ten wniosek, w posiadaniu rolnika lub następcy prawnego; 1a) przejmuje on zobowiązania wynikające z umowy na uprawę tytoniu lub umowy kontraktacji - w przypadku płatności do tytoniu; 2) spełnia on warunki do przyznania danej płatności lub wsparcia, z tym że w przypadku płatności uzupełniającej do powierzchni uprawy chmielu niezwiązanej z produkcją i płatności uzupełniającej do powierzchni upraw roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych, płatności te przysługują, o ile rolnik spełniał lub następca prawny spełnia warunki do przyznania jednolitej płatności obszarowej i złożył wniosek o wstąpienie odpowiednio do postępowania w sprawie przyznania jednolitej płatności obszarowej, płatności uzupełniającej lub wsparcia specjalnego. Zgodnie z art. 22a ust. 3 w przypadku, o którym mowa w ust. 1, następca prawny wstępuje do toczącego się postępowania na miejsce rolnika na wniosek złożony w terminie 3 miesięcy od dnia wystąpienia zdarzenia prawnego, w wyniku którego zaistniało następstwo prawne. Następca prawny podaje we wniosku, o którym mowa w ust. 3, numer identyfikacyjny, nadany w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, albo dołącza do tego wniosku kopię wniosku o przyznanie takiego numeru. Do wniosku, o którym mowa w ust. 3, następca prawny dołącza dokument potwierdzający zaistnienie następstwa prawnego albo kopię tego dokumentu potwierdzoną za zgodność z oryginałem przez notariusza albo upoważnionego pracownika Agencji. Wniosek, o którym mowa w ust. 3, następca prawny składa do kierownika biura powiatowego Agencji, do którego rolnik złożył wniosek o przyznanie płatności lub wsparcia, o których mowa w ust. 1. Termin, o którym mowa w ust. 3, nie podlega przywróceniu (art. 22a ust. 4,5, 6 i 7). Z treści zacytowanych przepisów nie wynika, aby w przypadku wstąpienia następcy prawnego istniała konieczność prowadzenia postępowania tzw. wpadkowego i wydania postanowienia w przedmiocie wstąpienia następcy. Postępowanie w przedmiocie przyznania płatności jest z chwilą złożenia wniosku, o którym mowa w art. 22a ust. 3, prowadzone z udziałem następcy i o skuteczności wstąpienia tegoż organ zdecyduje decyzją w przedmiocie przyznania (lub odmowy przyznania) płatności. Sam pełnomocnik organu w wystąpieniu na rozprawie przyznał, że gdyby postępowanie nie było zawieszone, wstąpienie następcy prawnego nie łączyłoby się z koniecznością przeprowadzenia dodatkowego postępowania lub wydania postanowienia potwierdzającego fakt zaistnienia następstwa prawnego. Czynności organu w niniejszym postępowaniu tłumaczył faktem, iż postępowanie do którego zgłosił się następca prawny było zawieszone, a zgodnie z art. 22a ust. 3 ustawy o płatnościach następca wstępuje do toczącego się postępowania. Powoływał się także na treść art. 102 k.p.a., zgodnie z którym w czasie zawieszenia postępowania organ administracji publicznej może podejmować czynności niezbędne w celu zapobieżenia niebezpieczeństwa dla życia lub zdrowia ludzkiego lub poważnym szkodom dla interesu społecznego. Nie jest to stanowisko trafne. Termin "toczące się postępowanie" użyte w cytowanym art. 22a ust. 3 oznacza każde postępowanie wszczęte złożeniem wniosku o płatność i niezakończone w rozumieniu art. 22a ust. 1 ustawy. Fakt, iż postępowanie jest zawieszone nie zmienia przecież obowiązku dochowania trzymiesięcznego terminu do złożenia wniosku transferowego. Skutek związany ze wszczęciem postępowania o przyznanie płatności niweczy dopiero upływ terminu określonego w art. 98 § 2 k.p.a. Z tych też względów brak było podstawy prawnej do zawieszenia postępowania o przyznanie płatności jednolitej za rok 2012 w przypadku następstwa prawnego. Postępowanie było bowiem w momencie wydania tegoż postanowienia zawieszone postanowieniem Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w [...], a wniosek o podjęcie zawieszonego postępowania nie został złożony. Jak wspomniano wyżej, wniosek transferowy nie wszczął żadnego postępowania tzw. wpadkowego, zaś zawieszonego postępowania w przedmiocie przyznania płatności nie można zawiesić po raz drugi. Sąd nie podziela stanowiska strony co do faktu, iż złożenie wniosku transferowego należy uznać też za złożenie wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania. Kwestia podjęcia zawieszonego fakultatywnie uregulowany został w przepisie art. 98 § 2 k.p.a. Organ administracji publicznej podejmuje zawieszone na żądanie strony postępowanie, jeżeli zwróci się o to strona. Z przepisu art. 98 § 2 wynika, że z żądaniem podjęcia zawieszonego postępowania może zwrócić się każda ze stron, a nie tylko ta, na której żądanie postępowanie zostało zawieszone. Druga przesłanka, której spełnienie jest niezbędne do podjęcia postępowania związana jest z terminem. W razie gdy w okresie trzech lat od daty zawieszenia postępowania żadna ze stron nie zwróci się o podjęcie postępowania, żądanie wszczęcia postępowania uważa się za wycofane. Kodeks wymaga, aby nastąpiło to w okresie do 3 lat od daty zawieszenia postępowania, bowiem po upływie tego terminu żądanie wszczęcia postępowania uważa się za wycofane (umarza się postępowanie). Z treści art. 98 § 2 k.p.a. wynika, że podjęcie zawieszonego fakultatywnie postępowania oparte jest na zasadzie dyspozycyjności. Zwrócenie się o podjęcie postępowania jest postacią czynności procesowej strony postępowania. Dla podjęcia postępowania dokonanie tej czynności ma wymiar bezwzględny. Wyraźne żądanie strony podjęcia postępowania nie może być zastąpione innymi czynnościami lub uzależnione od określonych zdarzeń. (zob. G. Łaszczyca, Koment. do art. 98 K.p.a.). W przedmiotowej sprawie Sąd podziela i uznaje za prawidłowe stanowisko organu II instancji, że nie jest dopuszczalne podjęcie zawieszonego postępowania tylko wyłącznie ze względu na okoliczność złożenia przez Stronę tzw. wniosku transferowego. Podjęcie zawieszonego postępowania, może zaistnieć tylko i wyłącznie na wyraźne żądanie Strony. Organ nie ma obowiązku domniemywać, czy Strona składając do akt sprawy jakiekolwiek dokumenty, żąda podjęcia zawieszonego postępowania. Przepisy regulujące przesłanki podjęcia zawieszonego postępowania nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej. Z tych względów Sąd, w oparciu o art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a orzekł jak w wyroku. .