V SA/Wa 2493/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA - Mirosława Pindelska, Sędzia WSA - Marek Krawczak, Sędzia WSA - Jadwiga Smołucha (spr.), Protokolant - st. spec. Mariusz Dzierzęcki, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 września 2017 r. sprawy ze skargi J.R. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w P. z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne; uchyla zaskarżoną decyzję. Przedmiotem skargi J. R. (dalej jako: "skarżący" lub "strona") jest decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: "ZUS", "organ") z [...] lipca 2016 r. nr [...], którą organ utrzymał w mocy decyzję własną z [...] maja 2016 r. nr [...], w sprawie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne za okres 10/2006 – 03/2013 w łącznej kwocie [...] zł, w tym z tytułu: składek [...] zł, odsetek liczonych na dzień 8.03.2016 r. – [...] zł. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym. 8 marca 2016 r. skarżący złożył w Zakładzie Ubezpieczeń Społecznych Oddział w P. Inspektorat w P. wniosek o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne należnych z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że działalność gospodarcza nigdy nie została zrealizowana gdyby miała przynosić dochody, ponieważ z uwagi na niesprawność fizyczną był niezdolny do pracy. Skarżący wskazał, że prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe i nie stać go na spłacenie zaległości. Skarżący podał, że: pobiera emeryturę w wysokości [...] zł brutto ([...] zł netto), ponosi miesięcznie opłaty eksploatacyjne (energia, woda, gaz, węgiel itp.) w wysokości [...] zł oraz wydatki na leki w wysokości ok. 100 zł, a z majątku posiada jedynie samochód [...] rok produkcji 1997. Decyzją z [...] maja 2016 r. organ odmówił umorzenia należności. Po rozpatrzeniu wniosku skarżącego z 23 maja 2016 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy organ decyzją z [...] lipca 2016 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z [...] maja 2016 r. W uzasadnieniu decyzji organ przestawił następujące ustalenia faktyczne. Strona w okresie od 20.10.2006 r. do 6.03.2013 r. prowadziła działalność gospodarczą w zakresie robót budowlanych. Z dniem [...] grudnia 2015 r. strona dokonała wykreślenia działalności gospodarczej. W trakcie działalności skarżący nie zatrudniał pracowników. Pismem z 18 stycznia 2016 r. Inspektorat ZUS w C. poinformował stronę o konieczności dokonania zgłoszenia do obowiązkowego ubezpieczenia zdrowotnego z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej w okresie od 20.10.2006 r. do 5.03.2013 r. w wyniku wpływu drogą elektroniczną informacji CEiIDG o likwidacji działalności. Od 1 października 2014 r. strona pobiera świadczenie emerytalne, aktualnie w wysokości [...] zł brutto, [...] zł netto. Od 16 maja 2016 r. została wdrożona egzekucja z emerytury i z tego tytułu od czerwca 2016 r. dokonywane są potrącenia miesięczne w kwocie 298,82 zł. Z informacji Naczelnika US w P. wynika, że w okresie od 20.10.2006 r. do 6.03.2015 r. strona prowadziła działalność gospodarczą na zasadach ogólnych i w okresie od 20.10.2006 r. do 31.12.2013 r. nie wykazywała dochodów z pozarolniczej działalności gospodarczej. Strona oświadczyła, że jest wdowcem i prowadzi samodzielnie gospodarstwo domowe. Strona wykazuje wydatki stałe związane z utrzymaniem w wysokości 450 zł, w tym: z tytułu opłat eksploatacyjnych – 350 zł, kosztów związanych z leczeniem 100 zł. Na potwierdzenie ponoszonych wydatków strona przedstawiła: fakturę za energię elektryczną na kwotę 230 zł, potwierdzenie zapłaty kwoty 17,54 zł na rzecz Zakładu Usług Wodnych dla Potrzeb Rolnictwa w M., potwierdzenie zapłaty kwoty 50,73 zł na rzecz T-Mobile, pokwitowanie opłaty za odpady komunalne w kwocie 40,00 zł, fakturę za węgiel na kwotę 1 656,40 zł. Z oświadczenia strony wynika, że nie posiada ona innych zobowiązań pieniężnych. W dniu 22 stycznia 2015 r. strona zawarła z bankiem umowę pożyczki gotówkowej na kwotę 1 200 zł i zakończyła spłatę tego zobowiązania 20 stycznia 2016 r. Z przedstawionego rocznego obliczenia podatku przez organ rentowy wynika, że za rok podatkowy 2013 r. przychód (dochód) z emerytury – renty wyniósł [...] zł, za 2014 r. – [...] zł, za 2015 r. – [...] zł. Strona ma problemy zdrowotne i orzeczeniem z [...].07.2006 r. została uznana za trwale całkowicie niezdolną do pracy w gospodarstwie rolnym od 1997 r. W uzasadnieniu orzeczenia wskazano, że dysfunkcja organizmu spowodowana schorzeniami i wtórnymi zmianami uniemożliwia pracę fizyczną w gospodarstwie rolnym, i stan zdrowia nie rokuje poprawy. Prawomocnym postanowieniem Sądu Rejonowego w P. z [...] lutego 2016 r. spadek po zmarłej [...] października 2015 r. małżonce strony nabyła w całości córka. Strona nie jest właścicielem nieruchomości, oświadczyła, że jest posiadaczem pojazdu [...] z 1997 r. Według stanu na 4 maja 2016 r. strona figuruje w Centralnej Ewidencji Pojazdów i Kierowców jako właściciel samochodu [...] z 2002 r., przyczepy lekkiej marki [...] z 2004 r. oraz samochodu [...]. Na podstawie umowy darowizny z 15 lutego 2016 r. samochód [...] z 2002 r. o wartości 8 000 zł stał się własnością córki strony. Strona oświadczyła, że samochód [...] jest skorodowany i niezdatny do użytku. W uzasadnieniu prawnym organ powołał się na przesłanki umorzenia należności określone w art. 24 ust. 2, art. 28 ust. 1, 2, 3 i 3a ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (dalej: "s.u.s." oraz § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (dalej: "rozporządzenie"). W konkluzji organ uznał, że zgromadzony w sprawie materiał wskazuje, że w sytuacji strony nie zaistniały przesłanki określone w powołanych przepisach. Organ stwierdził, że strona znajduje się w trudnej sytuacji materialnej gdyż uzyskuje świadczenie emerytalne nieznacznie poniżej minimum socjalnego ustalonego przez Instytut Pracy i Spraw Socjalnych dla 1 - osobowego gospodarstwa emeryckiego, a sytuacja zdrowotna oraz wiek nie dają podstaw do uznania, że warunki materialne ulegną poprawie. Jednak w ocenie organu decyzja o całkowitej rezygnacji z dalszego dochodzenia należności byłaby działaniem przedwczesnym gdyż strona dysponuje majątkiem w postaci świadczenia emerytalnego, z którego mogą zostać pokryte te należności, a ich realizacja nie pozbawi strony możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Strona nie ma zaległości w bieżących opłatach ani innych zobowiązań finansowych i otrzymuje stałe świadczenie emerytalne, z którego jest prowadzona skuteczna egzekucja. Na rozstrzygnięcie ZUS z [...] lipca 2016 r. strona złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnosząc o uchylenie tej decyzji. Strona zarzuciła, że organ dokonał nieprawidłowej oceny jej sytuacji i bezzasadnie uznał, iż nie zostały spełnione przesłanki umorzenia należności wskazane w § 3 pkt. 1 i 3 rozporządzenia. W uzupełnieniu skargi pełnomocnik strony, ustanowiony dla skarżącego przez sąd w toku postępowania sądowego, zarzucił ponadto, że w rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy nie skontrolował prawidłowo, czy w sprawie zaistniał ważny interes publiczny przemawiający za odmową uwzględnienia umotywowanego wniosku skarżącego o umorzenie należności składkowych. Odpowiadając na skargę ZUS wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów lub czynności wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Z kolei, przepis art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a - c p.p.s.a.), a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte są wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Należy nadto wskazać, iż w myśl art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, jakkolwiek nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zobowiązany jest natomiast do wzięcia z urzędu pod uwagę wszelkich naruszeń prawa, w tym także tych nie podnoszonych w skardze, które są związane z materią zaskarżonych decyzji. Przenosząc określone w przepisach p.p.s.a kryteria oceny zaskarżonego aktu administracyjnego na grunt przedmiotowej sprawy, sąd uznał, iż zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa, w stopniu dającym podstawę do jej uchylenia. Na podstawie art. 28 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (dalej: u.s.u.s.), Zakład Ubezpieczeń Społecznych może umarzać w całości lub w części należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. Umorzenie może nastąpić wyłącznie w sytuacjach przewidzianych w ustawie, czyli w przypadku całkowitej nieściągalności (art. 28 ust. 2 u.s.u.s.) lub w innych uzasadnionych przypadkach, pomimo braku całkowitej nieściągalności (art. 28 ust. 3a u.s.u.s.). Przypadki całkowitej nieściągalności określa art. 28 ust. 3 u.s.u.s., wskazując enumeratywnie następujące sytuacje: 1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie; 2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe (Dz. U. z 2015 r. poz. 233, 978, 1166, 1259 i 1844 oraz z 2016 r. poz. 615); 3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa; 4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym; 4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym; 4b) nie nastąpiło zaspokojenie należności w umorzonym postępowaniu upadłościowym; 5) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję; 6) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. W niniejszej sprawie w odniesieniu do skarżącego nie zaistniała żadna z przesłanek wymienionych w art. 28 ust. 3 u.s.u.s. Umorzenie należności z tytułu składek w uzasadnionych przypadkach, innych niż całkowita ich nieściągalność, możliwe jest w sytuacji, którą reguluje art. 28 ust. 3a u.s.u.s. Pojęcie uzasadnionych przypadków, do których odwołuje się ten przepis jest niedookreślone. Na podstawie art. 28 ust. 3b u.s.u.s. minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego został zobowiązany do określenia, w drodze rozporządzenia, szczegółowych zasady umarzania, o którym mowa w ust. 3a, z uwzględnieniem przesłanek uzasadniających umorzenie, biorąc pod uwagę ważny interes osoby zobowiązanej do opłacenia należności z tytułu składek oraz stan finansów ubezpieczeń społecznych. Na podstawie tej delegacji ustawowej Minister Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej wydał rozporządzenie z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365) (dalej: "rozpotrządzenie"). Zgodnie z § 3 ust. 1 powołanego rozporządzenia ZUS może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku: 1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; 2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności; 3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. W ocenie sądu okoliczność, iż skarżący poza dochodami z tytułu emerytury nie ma innego majątku, z którego ZUS mógłby wyegzekwować zaległe należności, a wysokość uzyskiwanego przez skarżącego świadczenia emerytalnego jest niższa od minimum socjalnego, ustalonego przez Instytut Pracy i Spraw Socjalnych dla jednoosobowego gospodarstwa emeryckiego, pozwala na stwierdzenie, że w sytuacji skarżącego zaistniał przypadek uzasadnionych okoliczności, o których mowa w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. i w § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia. Egzekwowanie zadłużenia pogłębi bowiem u skarżącego brak zabezpieczenia minimum socjalnego, pozwalającego na zaspokajanie podstawowych potrzeb życiowych. Użycie w art. 28 ust. 1 u.s.u.s. zwrotu "mogą być umarzane", wskazuje na to, że decyzja ZUS w tym przedmiocie ma charakter uznaniowy. Zatem nawet w przypadku gdy zaistnieje któraś z sytuacji określonych w art. 28 ust. 3 lub 3b u.s.u.s. ZUS nie ma obowiązku wydania decyzji o umorzeniu należności. Nie oznacza to jednak, że decyzja ZUS w sprawie umorzenia należności z tytułu składek może być dowolna. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok z dnia 21 listopada 2012 r. II GSK 1625/11; wyrok z 10 maja 2017 r. II GSK 5381/16) ugruntował się pogląd, że w sytuacji wykazania przez stronę ustawowej przesłanki umorzenia wnioskowanej należności składkowej, uznaniowy charakter decyzji ZUS mógłby tylko wówczas prowadzić do odmowy uwzględnienia wniosku, gdyby żądaniu strony organ przeciwstawił i należycie umotywował zaistnienie ważnego interesu społecznego, który przemawia za odmową uwzględnienia wniosku strony, mimo wykazania przez nią ustawowej przesłanki dla umorzenia wnioskowanej należności. Bez wykazania przez organ ważnego interesu, który przemawiałby za odmową uwzględnienia należycie umotywowanego wniosku strony o umorzenie należności składkowej, obarczone dowolnością jest powoływanie się przez ZUS jedynie na uznaniowy charakter omawianej decyzji, jako podstawę odmowy uwzględnienia wniosku strony o umorzenie należności składkowych. Ponadto NSA w wyroku z dnia 20 marca 2007 r., II GSK 345/06, CBOSA, zwrócił uwagę, że interes publiczny należy sprowadzić do interesu jednego z działów finansów publicznych, określanego jako stan finansów ubezpieczeń społecznych, który z zasady sprzeczny jest z interesem prywatnym, tj. ważnym interesem osoby zobowiązanej. Sytuacja, w której zapłata zaległości powoduje konieczność sięgania przez zobowiązanego, pozbawionego możliwości zaspokojenia swoich niezbędnych potrzeb materialnych, do środków pomocy państwa, nie jest bowiem zgodna z interesem tego obywatela, jednocześnie nie jest również zgodna z interesem publicznym. W niniejszej sprawie usprawiedliwiony jest zarzut skarżącego, że w rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy nie zbadał, czy w sprawie zaistniał ważny interes publiczny przemawiający za odmową uwzględnienia umotywowanego wniosku skarżącego o umorzenie należności składkowych. ZUS stwierdził, że miesięczne dochody skarżącego są niższe od poziomu minimum socjalnego i skarżący nie posiada innego majątku nadającego się do egzekucji, co wskazuje na spełnienie wymogów określonych w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. i w § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia. Jednocześnie ZUS nie wskazał i nie umotywował ważnego interesu publicznego, który przeważyłby nad powinnością zabezpieczenia skarżącemu minimum egzystencji i usprawiedliwiał odmowę uwzględnienia wniosku. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ odwoławczy weźmie pod uwagę wyżej poczynione wywody. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku