V SA/Wa 2495/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Arkadiusz Tomczak, Sędzia WSA - Krystyna Madalińska-Urbaniak (spr.), Sędzia WSA - Mirosława Pindelska, Protokolant - ref. staż. Justyna Gadzialska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 marca 2015 r. sprawy ze skargi A. B. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w W. z dnia [...] sierpnia 2014 r., nr [...] w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. Skarżący A. B.i w dniu [...] marca 2013 r. złożył w Biurze Powiatowym ARiMR w M. wniosek o przyznanie płatności na rok 2013 na podstawie art. 18 ust. 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2008 r., Nr 170, poz. 1051 ze zm., dalej "ustawa") wraz z załącznikami graficznymi. Do przyznania jednolitej płatności obszarowej (JPO) w ramach systemów wsparcia bezpośredniego wnioskodawca zadeklarował następujące działki rolne: działka rolna A o powierzchni 0,12 ha na działce ewidencyjnej nr [...]; działka rolna B o powierzchni 0,31 ha na działkach ewidencyjnych nr [...], [...], [...], [...]; działka rolna D o powierzchni 0,32 ha na działce ewidencyjnej nr [...]; działka rolna E o powierzchni 1,05 ha na działkach ewidencyjnych nr [...], [...], [...], [...]. W dniu [...] maja 2013 r. w gospodarstwie A.B. zostały przeprowadzone czynności kontrolne w zakresie kwalifikowalności powierzchni. Został sporządzony raport o numerze [...]. Kopię raportu przekazano Stronie przesyłką pocztową o nr [...] w dniu [...].05.2013 r. Doręczono w dniu[...].05.2013 r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w W., w postępowaniu odwoławczym dotyczącym złożonego wniosku o przyznanie płatności na rok 2011, w związku z wątpliwościami dotyczącymi ustaleń stanu faktycznego, postanowił o przeprowadzeniu powyższej kontroli na miejscu mając na uwadze zarzuty Strony podnoszone w odwołaniu. Wyniki powyższej kontroli przeprowadzonej w dniu [...].05.2013 r. wykazały jednak nieprawidłowości. Podczas tej kontroli powierzchnia stwierdzona działki rolnej B wyniosła 0,28 ha, zaś powierzchnia działki rolnej E wyniosła 0,89 ha. Z uwag inspektorów terenowych wynika, że działka podzielona jest na 2 części - na jednej części powierzchnia kwalifikowana wynosi 0,28 ha, zaś na drugiej jedynie 0,02 ha, na której stwierdzono 22 szt. porzeczek kilkunasto-kilkudziesięcioletnich, 2 szt. agrestu i 3 śliwy. Części działki przedzielone pasem drzew ozdobnych. Na działce rolnej E stwierdzono wyłączenie - oczko wodne o powierzchni 0,03 ha. (działka ewidencyjna nr [...]). Po otrzymaniu raportu z czynności kontrolnych A.B. złożył zastrzeżenia do protokołu i zakwestionował wyniki kontroli dotyczące działki rolnej B oraz działki rolnej E. Wskazał, że dane te nie są zgodne z rzeczywistością. Rzekomy pasek drzewek ozdobnych w ilości 3 sztuk ukazany na fot. 5, zdaniem Strony, to resztki po samosiejkach wyrosłych wzdłuż granicy z działką sąsiada, które zostały już usunięte w ramach tegorocznych porządków, drzewka zostały ostatecznie wykarczowane w ciągu 3 dni po wizycie komisji. Wskazał, że fotografie wskazują wyłącznie drzewka owocowe, a więc uprawy sadownicze na działce ewidencyjnej [...] stanowią część sadu działki rolnej B. Zastrzeżenia składał również w stosunku do działki rolnej E, gdyż jego zdaniem pominięto obszar, na którym znajdują się ubiegłoroczne samosiejki, jeszcze nie usunięte przed wizytą komisji. W dniu[...].06.2013 r. rolnik otrzymał odpowiedź na zastrzeżenia do raportu z kontroli na miejscu, w którym to podtrzymano wyniki kontroli zawarte w raporcie. Powyższe wyniki kontroli na miejscu zostały uwzględnione w ramach złożonego wniosku o przyznanie płatności na rok 2013. W dniu[...].04.2014 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR decyzją o [...] przyznał A. B. jednolitą płatność obszarową w wysokości 1 021,27 zł, po potrąceniu kwoty w wysokości 315,51 zł ze względu na stwierdzone nieprawidłowości, do powierzchni 1,61 ha. W wyniku rozpoznania odwołania, organ II instancji decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r. uznał słuszność zaskarżonej decyzji pod względem faktycznym i prawnym i utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wskazano, że zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2012 r., poz. 1 164 ze zm.) rolnikowi przysługuje jednolita płatność obszarowa do będącej w jego posiadaniu w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, powierzchni gruntów rolnych wchodzących w skład gospodarstwa rolnego, kwalifikujących się do objęcia tą płatnością zgodnie z art. 124 ust. 2 akapit pierwszy rozporządzenia nr 73/2009, jeżeli m.in. posiada w tym dniu działki rolne o łącznej powierzchni nie mniejsze; niż określona dla Rzeczypospolitej Polskiej w załączniku nr VII do rozporządzenia nr 1121/2009, tj. 1,00 ha; wszystkie grunty rolne są utrzymywane zgodnie z normami przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności; 2a) przestrzega wymogów przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności; został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowvm systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności. Podkreślono, że powyższe dane podlegają weryfikacji za pomocą kontroli administracyjnych oraz kontroli na miejscu przeprowadzanych przez właściwe władze. Według art. 26 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 kontrole administracyjne i kontrole na miejscu przeprowadza się tak, aby skutecznie zweryfikować zgodność z warunkami, pa jakich przyznawana jest pomoc, oraz przestrzeganie wymogów i norm istotnych dla wzajemnej zgodności. Zgodnie zaś z art. 7 ust. la ustawy jednolita płatność obszarowa przysługuje do powierzchni gruntów rolnych nie większej niż maksymalny kwalifikowalny obszar, o którym mowa w art. 6 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia nr 1122/2009, określony w systemie identyfikacji działek rolnych, o którym mowa w przepisach o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności. Wskazano także, iż maksymalny obszar kwalifikowany, czyli powierzchnia uprawniona do przyznania płatności, o którym mowa w art. 6 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia nr 1122/2009, powinna być ustalona w oparciu o system informacji geograficznej, o którym mowa w art. 17 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniającego rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz. Urz. WE L 30 z 31.01.2009 r., str. 16). Organ odwoławczy wyjaśnił , iż w przedmiotowej sprawie swoje rozstrzygnięcie oparł na dowodzie, jakim jest raport z czynności kontrolnych przeprowadzonych w ramach programu rolnośrodowiskowego. Podczas tejże kontroli ustalono faktyczne powierzchnie działek rolnych, zgodnie z rzeczywistością. Wskazano, iż producent rolny zadeklarował we wniosku o przyznanie płatności na rok 2013 powierzchnie działek rolnych B i E. których faktyczna powierzchnia stwierdzona w czasie kontroli na miejscu wyniosła mniej - na działce rolnej B o powierzchnię 0,03 ha, zaś na działce rolnej E o powierzchnię 0,16 ha. Ustalenia te zostały dokonane po kilku weryfikacjach protokołu w ramach postępowania odwoławczego oraz po złożonych zastrzeżeniach do protokołów - postępowanie administracyino-odwoławcze toczyło się w ramach złożonego wniosku o przyznanie płatności na rok 2011. Ze sporządzonego raportu z czynności kontrolnych oraz z dołączonego szkicu wykonanego przez inspektorów terenowych, a także z całości dokumentacji sporządzonej przez Biuro Kontroli na Miejscu Mazowieckiego Oddziału Regionalnego ARiMR wynika, że na działce rolnej E w dniu kontroli znajdowały się liczne wieloletnie zadrzewienia, skupiska drzew oraz zaniedbania. Zdaniem organu do pomiaru działki rolnej E został wliczony wszelki teren spełniający wymagane normy i kryteria, a pomiar został wykonany przy pomocy odbiornika GPS. Stan faktyczny został zobrazowany na zdjęciach o nr: 12-18. Na fot. nr 12 widoczne w oddali skupiska drzew, które zostały wyłączone z pomiaru. Również ns fot 14 i 15 widać wieloletnie zadrzewienia na działce nr [...] i [...], które Strona zadeklarowała jako użytkowane rolniczo. Podobny stan odzwierciedlają zdjęcia nr 16-18. Te elementy zostały wykluczone z płatności. Z raportu z czynności kontrolnych przeprowadzonych w dniu [...].05.2013r. wynika, że na działce rolnej E znajduje się również wyłączenie (oczko wodne) o powierzchni 0.03 ha. Powierzchnia zmierzona uprawniona do płatności wyniosła 0,89 ha, co miało wpiyw na wysokość płatności. Odnosząc się do zarzutów producenta rolnego co do działki rolnej B Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR zauważył, iż pomiar działki został wykonany na działkach ewidencyjnych nr [...], [...] oraz [...], lecz nie wliczono do pomiaru działki ewidencyjnej nr [...], gdyż na tej działce stwierdzono powierzchnię upraw wynoszącą jedynie 0,02 ha. - stwierdzono na tej części 22 szt. porzeczek, 2 szt. agrestu oraz 3 śliwy. Organ podkreślił, że na zdjęciu nr 8 widoczny jest drewniany plot, za którym nie widać śladów żadnej uprawy, zaś na zdjęciach 4 i 5 widoczne są również drzewa ozdobne. Działka ta nie spełnia podstawowego warunku, tj. działka powinna stanowić zwarty obszar gruntu, na którym jeden rolnik prowadzi jedną grupę upraw o powierzchni nie mniejszej niż 0,10 ha (art. 2 ust. 1 rozporządzenia Komisji nr 1122/2009). W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji. Zarzucił naruszenie § 4 pkt 4 oraz § 4a rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 marca 2007 r. w sprawie minimalnych norm (Dz. U. nr 46, poz. 306 ze zm.) oraz brak należytej staranności przy wydawaniu decyzji (art. 7 i 8 k.p.a.) i błędne ustalenie faktów będących podstawą wydania zaskarżonej decyzji. Skarżący zarzucił także nieuwzględnienie planu działalności rolnośrodowiskowej na lata 2010-2015 przy dokonywaniu pomiarów i kwalifikowaniu powierzchni, na których znajdowały się skupiska drzew, oczka wodne oraz wieloletnie zadrzewienia a nawet tereny, które zgodnie z planem, celowo zostawione były bez koszenia. Organ nie wyjaśnił, na jakiej podstawie pominięte zostały tereny wskazane w planie działalności rolnośrodowiskowej jako ostoja dzikiej przyrody. Nie wyjaśnił także, dlaczego teren pozostawiony bez koszenia (zgodnie z planem) uznano za "dwuletnie zaniedbanie nie kwalifikujące się do pomiaru". Wątpliwości skarżącego wzbudziła także kwestia utrzymywania drewnianych ogrodzeń na gruncie rolnym oraz zadrzewień śródpolnych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Spór w niniejszej sprawie sprowadza się do zasadności dokonanych przez organ zmniejszeń powierzchni działek rolnych B i E, w stosunku do tych zadeklarowanych przez rolnika do płatności. Na wstępie rozważań Sąd wyjaśnia, iż wymogi stawiane rolnikowi ubiegającemu się o przyznanie jednolitej płatności obszarowej wynikają z przepisów art. 7 ust.1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2007 r. nr 35 poz. 217, z późn. zm.), zwanej dalej "ustawą" oraz art. 124 ust. 2 Rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniające rozporządzenie (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylające rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz. U. UE L z 2009 r. Nr 30, poz.16). Rolnikowi, który w danym roku spełnia warunki do przyznania jednolitej płatności obszarowej, przysługują płatności uzupełniające, w przypadku spełnienia warunków przewidzianych dla tej uzupełniającej płatności. Zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy rolnikowi przysługuje jednolita płatność obszarowa do będącej w jego posiadaniu w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, powierzchni gruntów rolnych wchodzących w skład gospodarstwa rolnego, kwalifikujących się do objęcia tą płatnością zgodnie z art. 124 ust. 2 akapit pierwszy rozporządzenia nr 73/2009, jeżeli m.in. posiada w tym dniu działki rolne o łącznej powierzchni nie mniejszej niż określona dla Rzeczypospolitej Polskiej w załączniku nr VII do rozporządzenia nr 1121/2009, tj. 1,00 ha; wszystkie grunty rolne są utrzymywane zgodnie z normami przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności; 2a) przestrzega wymogów przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności; został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności. Jednolita płatność obszarowa przysługuje do powierzchni gruntów rolnych nie większej niż maksymalny kwalifikowalny obszar, o którym mowa w art. 6 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia nr 1122/2009, określony w systemie identyfikacji działek rolnych, o którym mowa w przepisach o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (art. 7 ust. 1a ustawy). W zakresie spełnienia przez rolnika warunków przyznania płatności, na podstawie art. 30 ust.1 pkt 1 ustawy Agencja przeprowadza kontrole administracyjne i kontrole na miejscu, określone w przepisach Unii Europejskiej, o których mowa w art. 1 pkt 1 tej ustawy, w tym kontrole w ramach wzajemnej zgodności wymogów lub norm, z zastrzeżeniem art. 31a i 32. Zgodnie z art. 30 ust. 2 ustawy, Prezes Agencji może powierzyć przeprowadzanie kontroli, o których mowa w ust.1, jednostkom organizacyjnym dysponującym odpowiednimi warunkami organizacyjnymi, kadrowymi i technicznymi, określonymi na podstawie art. 34 ust. 1 pkt 1. W myśl art. 31 ustawy, czynności kontrolne w ramach kontroli na miejscu określonej w przepisach Unii Europejskiej, o których mowa w art. 1 pkt 1, przeprowadzanej przez Agencję, są wykonywane przez osoby posiadające imienne upoważnienie wydane przez Prezesa Agencji (ust. 1). Upoważnienie, o którym mowa w ust. 1, zawiera wskazanie osoby upoważnionej do wykonywania czynności kontrolnych, miejsce i zakres oraz podstawę prawną do ich wykonywania (ust. 2). Osoby dokonujące kontroli posiadają odpowiednie wykształcenie i wyposażone są w odpowiedni do wykonywania pomiarów sprzęt geodezyjny (rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 8 grudnia 2010 r. w sprawie warunków, jakie powinny spełniać jednostki organizacyjne, którym można powierzyć przeprowadzanie kontroli dotyczących płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego; Dz. U. z 2010 r. Nr 240, poz.1605). Przed przystąpieniem do czynności kontrolnych osoba upoważniona do ich wykonywania jest obowiązana okazać imienne upoważnienie rolnikowi, jeżeli jest on obecny podczas kontroli (ust. 3). Z czynności kontrolnych sporządza się raport zgodnie z art. 32 i 54 ust. 1 i 3 rozporządzenia nr 1122/2009, który w przypadku stwierdzenia drobnej niezgodności, o której mowa w art. 24 ust. 2 akapit drugi rozporządzenia nr 73/2009, zawiera również informację, o której mowa w art. 54 ust. 2 akapit drugi rozporządzenia nr 1122/2009, oraz termin, o którym mowa w art. 71 ust. 3 rozporządzenia nr 1122/2009 (art. 31 ust. 6 ustawy). W przypadku gdy rolnik nie zgadza się z ustaleniami zawartymi w raporcie, może zgłosić umotywowane zastrzeżenia na piśmie, co do ustaleń w nim zawartych, dyrektorowi oddziału regionalnego Agencji, w terminie 14 dni od dnia doręczenia raportu, chyba że bezpośrednio po zakończeniu kontroli rolnik, który był obecny podczas kontroli, zgłosił umotywowane zastrzeżenia, co do ustaleń zawartych w raporcie osobie, która go sporządziła (art. 31 ust. 7 ustawy). W rozpoznawanej sprawie kontrola na miejscu została przeprowadzona z zachowaniem reguł określonych w cytowanych powyżej przepisach: została przeprowadzona przez osoby do tego upoważnione, do pomiaru powierzchni działek rolnych został użyty odbiornik GPS typu T., skarżący został pouczony o przysługujących mu uprawnieniach, otrzymał kopię raportu i wniósł do niego zastrzeżenia. A zatem zarzuty w skardze co do prawidłowości w zakresie wymogów formalnych przeprowadzonej kontroli nie można uznać za zasadne. Podkreślić jednak należy, że już same ustalenia i dokonane zmniejszenia zadeklarowanych powierzchni działek rolnych B i E budzą wątpliwości. A brak uzasadnienia oraz brak odniesienia się organu do umotywowanych zastrzeżeń wnioskodawcy co do wyników kontroli stanowi istotne uchybienie, z powodu którego zaskarżona decyzja nie mogła się ostać. Organ ograniczył się do arbitralnego stwierdzenia o prawidłowości przeprowadzonej kontroli i dokonanych pomiarów. Podkreślił, iż swoje rozstrzygnięcie oparł w całości na dowodzie, jakim jest raport z czynności kontrolnych. Tymczasem skarżący nie zgodził się ze stwierdzonymi powierzchniami działki rolnej B i E, w sposób obszerny to motywując. Skarżący wyjaśnił, iż na działce rolnej B znajduje się sad wielogatunkowy położony na kilku działkach ewidencyjnych ([...], [...], [...] i [...]), które przylegają do siebie (brak naturalnej granicy) i stanowią łącznie zwarty obszar gruntu o powierzchni 0,32 ha. Na działce nr [...] uprawiana jest głównie porzeczka (wieloletnia, jak na pozostałym obszarze sadu) i jest to część działki B. Rolnik twierdzi, iż część ta nie musi posiadać co najmniej 0,10 ha, podobnie jak działka [...], ponieważ jest częścią działki rolnej B. Między działkami nie ma żadnych naturalnych granic, nie są również przedzielone żadnym obszarem innych upraw. Odnosząc się również do działki rolnej E (łąka) wskazał, iż powierzchnia zmierzona działki jest niezgodna ze stanem faktycznym, że na działce E nie ma żadnych "dwuletnich zaniedbań nie kwalifikujących się do pomiaru". Są natomiast oczko wodne i lokalne zadrzewienia w pobliżu tego oczka. Z uwag inspektorów terenowych z raportu wynika, że działkę rolną B zmierzono w dwóch częściach - I część o powierzchni 0,28 ha (B1), zaś II część o pow. 0,02 ha (B2). Część B2 znajduje się na działce ewidencyjnej nr [...] i na tej części stwierdzono 22 szt. porzeczek kilkunasto-kilkudziesięcioletnich, 2 szt. agrestu i 3 śliwy. Obie te części działki rolnej B przedzielone są pasem drzew ozdobnych. Kontrolujący uznali to za trwałą granicę, kwestionując tym samym spójność działki rolnej B. Powyższe ustalenia przyjął organ wydając zaskarżoną decyzję. W ocenie Sądu, rację należy przyznać skarżącemu. Potwierdza to zebrany w sprawie materiał dowodowy. Organ przyjął ustalenia kontrolne w kwestii podziału działki rolnej B, co jest działaniem nieprawidłowym. Zdaniem Sądu, nie ma podstaw do kwestionowania spójności działki rolnej B. Przemawia za tym okoliczność, iż cała działka porośnięta jest jednolitą roślinnością (sad), to wskazuje na jej spójność. Skarżący podkreślał jednolitość działki rolnej B już od samego początku postępowania w sprawie płatności. Co więcej, wbrew twierdzeniom organu, nie ma trwałej granicy wskazującej na rozdzielność działek. Działka ewidencyjna [...] stanowi część działki rolnej B i jej powierzchnia powinna zostać uwzględniona przy dokonywaniu pomiarów. Odnośnie działki rolnej E organ winien uwzględnić zastrzeżenia oraz zarzuty skarżącego związane z nieuwzględnieniem planu działalności rolnośrodowiskowej zawierającego podstawowe wytyczne dla rolnika, które rolnik musi przestrzegać, a które - zdaniem skarżącego – są sprzeczne z ustaleniami kontrolujących. Organ orzekający, kierując się regułami postępowania wskazanymi w art. 3 ust. 2 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego i art. 80 k.p.a., ma obowiązek rozpatrzyć i ocenić całokształt zebranego materiału dowodowego, zwłaszcza w kontekście okoliczności, na które powołuje się skarżący. Możliwość zastosowania przepisów prawa materialnego wymaga dokładnego, niespornego ustalenia stanu faktycznego w sprawie. Tego, zdaniem Sądu orzekającego, w niniejszej sprawie zabrakło. Słusznie zatem skarżący podniósł zarzuty niestaranności organów przy wydawaniu decyzji oraz naruszenia zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 k.p.a.). Biorąc zatem pod uwagę przedstawione powyżej rozważania, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.