V SA/Wa 2499/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - Piotr Piszczek, Sędzia WSA - Izabella Janson, Asesor WSA - Piotr Kraczowski (spr.), Protokolant - Marcin Wacławek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 marca 2009 r. sprawy ze skargi S. Spółka Jawna w J. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARIMR w W. z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania jednolitej płatności obszarowej i nałożenia sankcji; - oddala skargę - "S." Spółka jawna z siedzibą w J. (zwana dalej: "Skarżącą") [...] maja 2007 r. złożyła w Biurze Powiatowym Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (AR i MR) w P., wniosek o przyznanie płatności na rok 2007 do gruntów rolnych. Skarżąca ubiegała się o przyznanie jednolitej płatności obszarowej (JPO) do powierzchni 16,03 ha położonej na działce oznaczonej literą "A", zadeklarowanej na działce ewidencyjnej nr [...] (województwo [...], powiat [...], gmina S.). Kierownik Biura Powiatowego AR i MR w P. decyzją z [...] kwietnia 2008 r. nr [...] odmówił Skarżącej spółce przyznania jednolitej płatności obszarowej i nałożył sankcję w wysokości 4.149,19 zł., która będzie potrącana z płatności, do której rolnik jest uprawniony z tytułu wniosków składanych w ciągu 3 lat kalendarzowych następujących po roku kalendarzowym, w którym stwierdzono niezgodności. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że [...] sierpnia 2007 r. na działkach rolnych zadeklarowanych we wniosku obszarowym na rok 2007, przeprowadzona została kontrola na miejscu. Na podstawie protokołu z czynności kontrolnych nr [...] przy weryfikacji wniosku obszarowego po kontroli na miejscu, ustalono rozbieżności w stosunku do deklaracji Skarżącej wpływające na wielkość płatności - na działce rolnej "A" stwierdzono na powierzchnii - 2,27 ([...]), na pozostałej powierzchnii brak prowadzenia działalności rolniczej w dniu kontroli, co skutkowało wyłączeniem działki rolnej z płatności i odmową przyznania płatności. Od powyższej decyzji Skarżąca [...] maja 2008 r. odwołała się. Wskazała, że zgodnie z § 1 ust. 1 pkt 1 oraz § 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 marca 2007 r. w sprawie minimalnych norm (Dz. U. Nr 46, poz. 306) - grunty orne są utrzymywane zgodnie z normami, jeżeli grunt ten podlegał przynajmniej raz w roku, w terminie do 31 lipca koszeniu lub innym zabiegom uprawowym zapobiegającym występowaniu i rozprzestrzenianiu się chwastów. W związku z czym wyjaśniła, iż przedmiotowa działka rolna została wiosną 2007 uporządkowana (wycinka miejscowo nalotu [...] i [...] oraz zeskładowanie ich na nieużytkach) oraz po odbiciu nalotu została poddana opryskowi herbicydem nieselektywnym w terminie do 31 lipca 2007 r. Ze względu na bardzo duże opady, przyrost nalotu był bardzo duży, a skuteczność oprysku była obniżona, pomimo zastosowania dawki 6 l. na 1 ha. Ponadto we wrześniu 2007 r., kiedy gleba nie była już tak bardzo wysycona wodą, zostały rozdrobnione resztki nalotu i traw, a następnie została wykonana orka. Zadrzewienia, o których mowa w raporcie występują jedynie na licznych na powyższej działce nieużytkach, które zostały wyłączone z płatności. Powołując się na wykonanie powyższych prac, Skarżąca wyraziła przekonanie, że spełniła warunki konieczne dla przyznania płatności bezpośrednich na 2007 r. Ponadto zarzuciła, iż organ nie poinformował jej o kontroli na miejscu, co uniemożliwiło przedstawicielowi spółki uczestniczenie w kontroli oraz ewentualne zgłoszenie uwag i wyjaśnień. Decyzją z [...] czerwca 2008 r. nr [...] Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego AR i MR w W., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; zwanej dalej: "k.p.a.") utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego AR i MR w P. z [...] kwietnia 2008 r. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 138 ust. 1 Rozporządzenia Komisji z dnia 29 października 2004 r. ustanawiające szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 w odniesieniu do systemów wsparcia przewidzianych w tytułach IV i IVa tego rozporządzenia oraz wykorzystania odłogowanych gruntów do produkcji surowców (Dz. UrzUEL.2004.345.1) - z wyjątkiem przypadków siły wyższej bądź okoliczności nadzwyczajnych zgodnie z definicją zawartą w art. 72 rozporządzenia (WE) nr 796/2004, jeżeli w wyniku kontroli administracyjnej bądź kontroli na miejscu wykryte zostanie, iż ustalona różnica między zadeklarowanym a stwierdzonym obszarem przekracza 50% płatność zostaje odmówiona, na rolnika nakłada się sankcję w wysokości przypadającej na różnicę między powierzchnią zadeklarowaną we wniosku a powierzchnią stwierdzoną, która będzie potrącana w kolejnych trzech latach kalendarzowych następujących po roku wykrycia nieprawidłowości. Na tej podstawie decyzją z [...] kwietnia 2008 r. odmówiono przyznania płatności obszarowej oraz naliczono sankcje w wysokości 4.149,19 zł. W odniesieniu do zarzutów odwołania (uporządkowanie przedmiotowej działki przez wycinkę [...] i [...], a następnie poddanie jej opryskiem herbicydem nieselektywnym w terminie do 31 lipca 2007 r.), organ II instancji wyjaśnił, że przeprowadzenie odpowiednich zabiegów uprawowych polegających na co najmniej jednokrotnym koszeniu lub innych zabiegach zapobiegających występowaniu i rozprzestrzenianiu się chwastów, powinno przynieść odpowiedni skutek, a nie jest działaniem samym w sobie. Oznacza to, że jeżeli wymaga tego stan gruntu, między innymi ze względu na warunki pogodowe, konieczne jest podjęcie tyle razy zabiegów pielęgnacyjnych, ile wymaga tego utrzymanie ugorowanego gruntu w stanie właściwym. Jeżeli natomiast zabiegi jednego rodzaju skutku takiego nie przynoszą, rolnik ma możliwość zastosowania innych zabiegów uprawowych (np. koszenie, zabiegi agromechaniczne), które odniosłyby pożądany skutek, tj. zlikwidowanie oraz ograniczenie rozprzestrzeniania się chwastów w terminie do 31 lipca 2007 r. Organ podkreślił, że podczas kontroli na miejscu stwierdzono, iż na działce ewidencyjnej nr [...] znajduje się uprawa [...] uprawniona do otrzymania płatności UPO o powierzchni 2,27 ha, co potwierdza Skarżąca w odwołaniu. Pozostałą część powierzchni działki ewidencyjnej stanowi obszar nieużytkowany zgodnie z normami, nieuprawniony do otrzymania płatności obszarowej, co zostało udokumentowane 29 sierpnia 2007 r. zdjęciami cyfrowymi, które jednoznacznie potwierdzają, iż działka rolna "A" nie była utrzymywana zgodnie z normami. Organ wyjaśnił, że kontrolna na miejscu przeprowadzona [...] sierpnia 2007 r. była przeprowadzona zgodnie z wnioskiem z [...] maja 2007 r. (działka rolna "A" o powierzchni 16,03 ha, zadeklarowana na działce ewidencyjnej nr [...]), jednakże zmiana do wniosku złożona [...] maja 2007 r. (działka rolna "A" o powierzchni 13,23 ha, zadeklarowana na działce ewidencyjnej nr [...], działka rolna "B" o powierzchni 2,80 ha zadeklarowana na działce ewidencyjnej nr [...]) nie wnosi faktycznych zmian do wniosku. Powierzchnia zadeklarowanych do przyznania płatności JPO, na działce ewidencyjnej nr [...], działek rolnych wynosi w obu przypadkach 16,03 ha. Zatem organ uznał, iż wyniki kontroli na miejscu, która zostałaby przeprowadzona w oparciu o dane ze zmiany wniosku z [...] maja 2007 r. byłyby takie same i nie miały wpływu na stan faktyczny, w oparciu o który wydano decyzję w sprawie i dlatego brak było podstaw do uznania przeprowadzonej kontroli za nieprawidłową. Odnosząc się do zarzutu Skarżącej, iż nie została powiadomiona o kontroli, organ II instancji wyjaśnił, że zgodnie z art. 25 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającym szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników - kontrole na miejscu przeprowadzane są bez uprzedzenia. Organ II instancji dodał, że w przedmiotowej sprawie nie wystąpiły przesłanki umożliwiające na podstawie art. 40 pkt 4 Rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 z dnia 29 września 2003 r. ustanawiające wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników oraz zmieniające rozporządzenie (EWG) nr 2019/93 (...) i (WE) nr 2529/2001 (Dz. U. WE nr L 270 z 21.10.2003 r.) - uznanie, iż w związku z ciągłymi opadami deszczu w gospodarstwie rolnika wystąpiło działanie siły wyższej lub nadzwyczajne okoliczności. Organ II instancji wyjaśnił także, że zabiegi wykonane we wrześniu 2007 r. tj. orka, wykonane zostały po 31 lipca 2007 r., co nie pozwala na zakwalifikowanie gruntów, jako utrzymywanych zgodnie z normami. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, na powyższą decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego AR i MR w W., Skarżąca wniosła o jej uchylenie i skierowanie sprawy do ponownego rozpatrzenia zgodnie ze stanem faktycznym na 31 lipca 2007 r. W motywach skargi Skarżąca powtórzyła argumenty zawarte w odwołaniu. Dodatkowo wskazała, że herbicyd nieselektywany jest środkiem dolistnym i zgodnie ze sztuką wskazane jest, szczególnie w przypadku występowania chwastów wieloletnich, umożliwienie pełnej absorpcji środka przez pozostawienie roślin po wykonaniu oprysku w stanie nienaruszonym. Zbyt szybkie wykonanie innych zabiegów agrotechnicznych, takich jak koszenie, w pełni zniweczyłoby sens wykonania oprysku i odniosło skutek odwrotny od zamierzonego, gdyż wyeliminowanie chwastów wieloletnich w drodze zabiegów mechanicznych jest niemal niemożliwe. W odpowiedzi na skargę Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego AR i MR w W. podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. W piśmie procesowym z 5 marca 2009 r. Skarżąca dodatkowo zarzuciła, iż przeprowadzona przez organ kontrola była nierzetelna. Raport z kontroli Skarżąca otrzymała dopiero w lutym 2008 r., czyli 6 miesięcy po jej przeprowadzeniu. W przesłanym raporcie nie znalazło się pouczenie o możliwości odwołania się od sporządzonego raportu. Skarżąca podkreśliła także, że decyzja w sprawie płatności została wydana dopiero [...] kwietnia 2008 r., czyli 8 miesięcy od przeprowadzenia kontroli na miejscu. Ponadto zdaniem Skarżącej zaskarżona decyzja, jak i decyzja organu I instancji, nie zostały wydane w oparciu o stan faktyczny w momencie wydania decyzji, lecz uznany przez organy AR i MR, jako faktyczny na dzień przeprowadzenia kontroli. Stało się tak pomimo podniesienia przez Skarżącą w odwołaniu, iż poza wymaganym przez prawo zabiegiem jednokrotnego oprysku, grunty rolne zostały jeszcze w 2007 r. poddane rozdrobnieniu, a następnie została wykonana orka. Wojewódzki Sąd Administracyjny Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest niezasadna, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa w sposób i w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie jej z obrotu prawnego w oparciu o którąkolwiek z podstaw prawnych wskazanych w art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; zwanej dalej: "p.p.s.a."). W rozpoznawanej sprawie zastosowanie mają przepisy ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej (Dz. U. Nr 35, poz. 217), rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 marca 2007 r. w sprawie minimalnych norm (Dz. U. Nr 46, poz. 306), rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 z dnia 29 września 2003 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników (Dz.Urz.UE.L.03.270.1), oraz rozporządzenie Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiające szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu nr 1782/2003 (...) (Dz.U.UE.L.04.141.18). Zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej - rolnikowi przysługuje płatność bezpośrednia na będące w jego posiadaniu grunty rolne, wchodzące w skład gospodarstwa rolnego, kwalifikujące się do objęcia płatnościami bezpośrednimi zgodnie z art. 143b ust. 4 zdanie drugie rozporządzenia nr 1782/2003, jeżeli: 1) posiada działki rolne o łącznej powierzchni nie mniejszej niż określona dla Rzeczypospolitej Polskiej w załączniku XX do rozporządzenia nr 1973/2004; 2) utrzymuje wszystkie grunty rolne zgodnie z normami; 3) został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi - uwzględniając art. 5 rozporządzenia nr 1782/2003 oraz załącznik IV do tego rozporządzenia (dotyczący zasad dobrej kultury rolnej zgodnej z ochroną środowiska) - wydał rozporządzenie z dnia 12 marca 2007 r. w sprawie minimalnych norm (Dz. U. Nr 46, poz. 306). Zgodnie z § 1 ust. 1 pkt 1 ww. rozporządzenia - grunty rolne są utrzymywane zgodnie z normami, jeżeli: w przypadku gruntów ornych - jest na nich prowadzona uprawa roślin lub ugorowanie. W myśl § 2 ww. rozporządzenia - uznaje się, że grunt orny był ugorowany, jeżeli grunt ten podlegał co najmniej raz w roku, w terminie do dnia 31 lipca koszeniu lub innym zabiegom uprawowym zapobiegającym występowaniu i rozprzestrzenianiu się chwastów. Powyższe oznacza, że za działania przeciwdziałające zachwaszczeniu gruntów rolnych ugorowanych, ustawodawca uznał koszenie lub inne zabiegi uprawowe zapobiegające występowaniu i rozprzestrzenianiu się chwastów, które podejmowane są co najmniej raz w roku w terminie do 31 lipca. Zdaniem Sądu stwierdzenie "co najmniej raz w roku" nie oznacza jednorazowego wykonania zabiegu (np. koszenia czy spryskania ugorowanego gruntu) i automatycznie nie przesądza o spełnieniu wymogów rozporządzenia, tak jak to interpretuje Skarżąca, a raczej wskazuje na konieczność regularnego podejmowania skutecznych działań zapobiegających zachwaszczeniu tego gruntu. Gdyby ustawodawca przyjął, że wystarczy raz w terminie do 31 lipca wykonać określony zabieg, by uznano grunt orny za ugorowany, w rozporządzeniu nie byłoby zapisu "co najmniej". Celem wskazanego aktu jest bowiem zapewnienie utrzymywania gruntów rolnych we właściwym stanie, a nie wyznaczanie liczby zabiegów dla jego osiągnięcia. Jest rzeczą oczywistą, że w niektórych przypadkach będzie wystarczał tylko jeden zabieg, by ugorowany grunt uznać za utrzymywany zgodnie z normami, lecz jego przeprowadzenie powinno dać odpowiedni i widoczny efekt. W związku z powyższym za prawidłową Sąd uznał argumentacje organu przedstawioną w zaskarżonej decyzji, iż przeprowadzenie odpowiednich zabiegów uprawowych polegających na co najmniej jednokrotnym koszeniu lub innych zabiegach zapobiegających występowaniu i rozprzestrzenianiu się chwastów, powinno przynieść odpowiedni skutek, a nie jest działaniem samym w sobie, co oznacza, że jeżeli wymaga tego stan gruntu, między innymi ze względu na warunki pogodowe, konieczne jest podjęcie tyle razy zabiegów pielęgnacyjnych, ile wymaga tego utrzymanie ugorowanego gruntu w stanie właściwym. W przedmiotowej sprawie, przeprowadzone przez Skarżącą spółkę na działce zabiegi w postaci wycinki [...] i [...] oraz opryskanie herbicydem nieselektywnym, należało uznać za niewystarczające, ponieważ - jak wynika z protokołu przeprowadzonej kontroli z [...] sierpnia 2007 r. - na działce stwierdzono chwasty wieloletnie, siewki drzew oraz kilkuletnie zadrzewienia, co potwierdza materiał zdjęciowy znajdujący się aktach administracyjnych sprawy i na płycie CD. Natomiast podnoszony przez Skarżącą argument, iż na przedmiotowej działce zostały wykonane zabiegi rozdrobnienia, a następnie orki we wrześniu 2007 r. pozostają bez wpływu na ocenę wypełnienia warunków do płatności, ponieważ zostały wykonane po 31 lipca 2007 r. Za chybiony Sąd uznał zarzut Skarżącej o nieprawidłowym ustaleniu stanu faktycznego na dzień przeprowadzenia kontroli. Bowiem organy prawidłowo przyjęły, iż dokonanie kontroli [...] sierpnia 2007 r., a więc w odstępie niespełna miesiąca od 31 lipca 2007 r., umożliwia rzetelne ustalenie, czy grunty wnioskodawcy były utrzymywane zgodnie z normami i czy ewentualne zastosowanie na nich zabiegów (np. oprysków) przyniosły odpowiednie skutki. Odnosząc się do kolejnych zarzutów Skarżącej - iż spółka nie została powiadomiona o kontroli przeprowadzonej [...] sierpnia 2007 r., przez co nie mogła w niej uczestniczyć, że raport z kontroli został jej przesłany po 6 miesiącach po jej przeprowadzeniu i nie znalazło się w nim pouczenie o możliwości odwołania się, Sąd stwierdza, iż wymienione zarzuty są chybione. Po pierwsze, zgodnie z art. 30 ust. 1 ustawy o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej - Agencja, z zastrzeżeniem art. 32, przeprowadza kontrole administracyjne i kontrole na miejscu określone w przepisach Unii Europejskiej, o których mowa w art. 1 pkt 1. W myśl art. 31 ust. 4 ww. ustawy - czynności kontrolne mogą być wykonywane podczas nieobecności rolnika, także wówczas, gdy rolnik został zawiadomiony o kontroli zgodnie z art. 25 ust. 1 rozporządzenia nr 796/2004. Wskazane przepisy ustawy zawierają w istocie odesłanie w zakresie w niej nieuregulowanym do przepisów rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003, nr 796/2004 i nr 1973 /2004, co do zasad przeprowadzenia kontroli. Zgodnie z art. 25 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796 /2004 (obowiązującym do 24 grudnia 2007 r.) - kontrole na miejscu przeprowadzane są bez uprzedzenia. Jeżeli jednak nie zagrażałoby to celowi kontroli można zawiadomić o niej z wyprzedzeniem ściśle ograniczonym do koniecznego minimum. Okres wyprzedzenia nie może przekraczać 48 godzin z wyjątkiem uzasadnionych przypadków. Stosownie zaś do przepisu art. 23a tegoż rozporządzenia kontrole na miejscu mogą być zapowiadane, jeżeli nie zagraża to celowi kontroli. W świetle tych przepisów, mających zastosowanie w sprawie zważywszy na datę kontroli ([...] sierpnia 2007 r.), zasadą pozostawało, iż kontrole na miejscu były niezapowiadane, co oznacza, że odbywały się bez uprzedzenia (zawiadomienia) producenta rolnego. Oznacza to, iż brak jest podstaw do zakwestionowania legalności kontroli przeprowadzonej [...] sierpnia 2007 r., jak też uzyskanych w jej toku wyników jedynie ze względu na fakt niezawiadomienia Skarżącej spółki o jej terminie. Po drugie, wskazać należy, iż w sytuacji, gdy niezapowiedziana kontrola ujawniła nieprawidłowości rolnik otrzymuje kopie raportu z takiej kontroli (art. 28 ust. 2 rozporządzenia nr 796/2004). Stosownie zaś do jego art. 48 ust. 2 rolnicy otrzymują informację o stwierdzonych nieprawidłowościach w terminie 3 miesięcy od dnia przeprowadzenia kontroli na miejscu. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy oznacza to, iż informacja o stwierdzonych w toku kontroli nieprawidłowościach powinna być do Skarżącej wysłana w terminie do 25 listopada 2007 r. Dopełnienie tego obowiązku przez organ dopiero w lutym 2008 r. stanowi uchybienie wskazanemu przepisowi. W okolicznościach sprawy to uchybienie organu nie miało jednak istotnego wpływu na treść rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Po trzecie, zgodnie z art. 31 ust. 7 ustawy o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej - w przypadku gdy rolnik nie zgadza się z ustaleniami zawartymi w raporcie, może zgłosić umotywowane zastrzeżenia, co do ustaleń w nim zawartych, dyrektorowi oddziału regionalnego Agencji, w terminie 14 dni od dnia doręczenia raportu (...). Doręczony Skarżącej protokół raportu z kontroli z [...] sierpnia 2007 r. zawierał (na stronie 4) pouczenie o możliwości zgłoszenia umotywowanych zastrzeżeń, o jakiej mowa w powyższym art. 31 ust. 7, czego przedstawiciele Skarżącej spółki nie dostrzegli, co przyznali na rozprawie sądowej. W tym miejscu Sąd zwraca uwagę, iż na okoliczność ustalenia czy rolnicy spełniają warunki do przyznania wnioskowanej płatności ustawodawca przewidział właśnie kontrole, stanowiąc jednocześnie, że z czynności kontrolnych osoba je przeprowadzająca sporządza protokół. Wskazać należy, iż w wyroku z 4 kwietnia 2008 r. sygn. akt II GSK 492/07 (nie pub.), Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił znaczenie dowodowe protokołu kontroli w sprawach dotyczących wniosku producenta o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych. Wskazał, iż o wadze dowodu z protokołu kontroli świadczy fakt, że kontrole przeprowadzane mogą być tylko przez określone podmioty. Dowodom tym, właśnie z racji przeprowadzania kontroli przez podmioty wyspecjalizowane (dysponujące odpowiednimi warunkami organizacyjnymi, kadrowymi i technicznymi, patrz. art. 34 ustawy o płatnościach) i bezstronne, co do zasady przypisać należy przymiot wiarygodności. Tym bardziej, iż w przedmiotowej sprawie Skarżąca nie kwestionowała otrzymanego raportu z kontroli. Dodatkowo Sąd wskazuje, iż na etapie postępowania administracyjnego Skarżąca spółka nie przejawiała inicjatywy dowodowej, a jest to szczególnie istotne, gdy się weźmie pod uwagę normy wynikające z art. 3 ust. 2 pkt 2 i 4 i ust. 3 ustawy o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej. Zgodnie z powołanym przepisem - w postępowaniu w sprawach dotyczących płatności bezpośredniej, płatności uzupełniającej oraz płatności cukrowej organ administracji publicznej: jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy; zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania; przepisu art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się. Strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia, co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Powyższe oznacza, iż organy Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa zostały zobowiązane do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego, w miejsce wynikającego z k.p.a. obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego (art. 77 k.p.a.). Jeżeli więc strona przedstawi stosowane dowody, to organ będzie zobowiązany do ich rozpatrzenia, w zakresie zaś zbierania dowodów obowiązek organów Agencji został ograniczony. Zatem to na stronę postępowania został nałożony obowiązek przedstawiania materiału dowodowego, a organ ma obowiązek do tak przedstawionego materiału się odnieść (por. E. Kremer "Szczególne zasady postępowania administracyjnego w sprawach prowadzonych przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa"; Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego, rok IV nr 5 (20)/2008, str. 36). W przedmiotowej Skarżąca spółka, oprócz złożenia odwołania od decyzji I instancji (do którego nie załączyła jakichkolwiek dokumentów), w całym postępowaniu administracyjnym nie przejawiała inicjatywy dowodowej. Skarżąca dopiero po wniesieniu skargi, na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie poczęła przejawiać inicjatywę dowodową, co należało uznać za działanie spóźnione. Bowiem sąd administracyjny - zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. - orzeka na podstawie akt sprawy, co oznacza, że sąd dokonując kontroli legalności decyzji opiera się na materiale dowodowym zgromadzonym w postępowaniu przed organem administracyjnym wydającym zaskarżoną decyzję i nie rozstrzyga sprawy administracyjnej merytorycznie. Dokonuje wyłącznie kontroli zgodności z prawem jej rozstrzygnięcia przez organ administracji publicznej. Kontroli takiej można dokonać wyłącznie na podstawie stanu faktycznego ustalonego w czasie wydawania kontrolowanego aktu lub dokonywania czynności (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lutego 2006 r. sygn. akt II FSK 659/06; pub. ONSA i WSA 2007/2/35). Konkludując, Sąd stwierdza, iż zaskarżona decyzja jest zasadna w zaistniałym w sprawie stanie faktycznym i obowiązującym stanie prawnym. Postępowanie administracyjne, zakończone wydaniem zaskarżonej decyzji, zostało przeprowadzone zgodnie z przepisami k.p.a., z różnicami wynikającymi ze specyfiki przedmiotu niniejszej sprawy. Aby udowodnić swoje racje Skarżąca spółka winna była na etapie postępowania administracyjnego przedkładać dowody, składać wnioski dowodowe, czy weryfikowalne wyjaśnienia w celu skutecznego zakwestionowania wyników kontroli. Tego jednak nie uczyniła. Z tego względu - zdaniem Sądu - organy administracyjne prawidłowo zastosowały sankcje polegające na odmowie przyznania wnioskowanej płatności i nałożenia sankcji. Z tych też względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.