V SA/Wa 2499/10

9 maja 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - Piotr Piszczek, Sędzia WSA - Mirosława Pindelska, Sędzia WSA - Piotr Kraczowski (spr.), Protokolant: specjalista - Marcin Wacławek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 maja 2011 r. sprawy ze skargi K. B. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu kary pieniężnej oraz rozłożenia tej należności na raty uchyla zaskarżoną decyzję. Decyzją z [...] maja 2009 r. W. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nałożył na K. B. (zwanego dalej: skarżącym) karę pieniężną w wysokości [...] zł tytułem. Skarżący pismem z [...] września 2009 r. zwrócił się Wojewódzkiego Inspektoratu o odroczenie do [...] grudnia 2009 r. spłaty ww. kary pieniężnej oraz o umorzenie 50% nałożonej kary pieniężnej i rozłożenie na raty w wysokości [...] zł miesięcznej pozostałej części kary z powodu braku płynności finansowej w postaci rosnących zaległości w regulowaniu zobowiązań. W. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego decyzją z [...] października 2009 r.: odmówił odroczenia terminu spłaty kary pieniężnej; odmówił umorzenia kary pieniężnej w wysokości [...] zł.; rozłożył na raty spłatę kary pieniężnej w wysokości [...] zł na [...] rat płatnych [...] rat wysokości [...] zł i [...] ratę w wysokości [...]zł. Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z [...] lutego 2010 r. – w wyniku rozpoznania odwołania skarżącego z [...] października 2009 r. – uchylił decyzję z [...] października 2009 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Organ odwoławczy wyjaśnił, że przyczyną uchylenia było niedostateczne podjęcie postępowania dowodowego. W. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego decyzją z [...] czerwca 2010 r.: umorzył postępowanie administracyjne w zakresie odroczenia terminu spłaty kary pieniężnej oraz odmówił umorzenia kary pieniężnej w wysokości [...] zł i odmówił rozłożenia na raty spłaty kary pieniężnej w wysokości [...] zł. W uzasadnieniu wyjaśnił, że powodem umorzenia postępowania w zakresie odroczenia spłaty kary pieniężnej był upływ terminu ([...] grudnia 2009 r.) do jakiego skarżący żądał przesunięcia spłaty. Odnosząc się do wniosku w zakresie umorzenia, organ I instancji wskazał, że zgodnie z art. 42 ust. 1 ustawy z 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104 ze zm.) – należności pieniężne, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej, przypadające państwowym jednostkom budżetowym, państwowym zakładom budżetowym, państwowym gospodarstwom pomocniczym i państwowym funduszom celowym, mogą być umarzane w całości lub w części, a ich spłata odraczana lub rozkładana na raty, z zastrzeżeniem ust. 7, gdy: 1) osoba fizyczna - zmarła, nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawiła ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów, albo pozostawiła przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej wysokość 6.000 zł; 2) osoba prawna - została wykreślona z właściwego rejestru osób prawnych przy jednoczesnym braku majątku, z którego można by egzekwować należność, a odpowiedzialność z tytułu należności nie przechodzi z mocy prawa na osoby trzecie; 3) zachodzi uzasadnione przypuszczenie, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwoty wyższej od kosztów dochodzenia i egzekucji tej należności lub postępowanie egzekucyjne okazało się nieskuteczne; 4) jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej uległa likwidacji. Organ nie stwierdził żadnej z przesłanek wymienionej w powołanym wyżej przepisie. Stwierdził, że na dzień sporządzenia decyzji brak jest podstaw do powzięcia uzasadnionego przypuszczenia, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwoty wyższej od kosztów dochodzenia i egzekucji tej należności. Organ nie posiada również informacji o bezskuteczności prowadzonej przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w O. egzekucji. Organ na podstawie oświadczenia skarżącego o jego majątku, dochodach i źródłach utrzymania i jego załącznikach, ustalił, że w 2008 r. skarżący poniósł stratę w wysokości [...] zł, w 2009 r. strata wyniosła [...] zł. W styczniu 2010 r. strata wyniosła [...] zł. Zdaniem organu pomimo niewątpliwie trudnej sytuacji skarżącego, brak jest podstaw do rozłożenia spłaty na raty, gdyż nie byłoby to uzasadnione względami społecznymi i gospodarczymi, a ponadto pozostawałoby w sprzeczności z interesem Skarbu Państwa. Organ podkreślił, że w związku z toczącą się egzekucją administracyjną powstały bowiem koszty egzekucyjne, których dłużnik nie opłacił, a więc obowiązek ich zapłaty spoczywałby wówczas na wierzycielu, na wniosek którego egzekucja została wszczęta. Skarżący pismem z [...] lipca 2010 r. złożył odwołanie w którym wniósł o uchylenie decyzji z [...] czerwca 2010 r., wycofanie tytułu wykonawczego i umorzenie w całości należności pieniężnych. Skarżący zarzucił, że organ uzależnił wydanie decyzji o rozłożeniu na raty spłaty kary pieniężnej od zapłaty kosztów egzekucyjnych ([...] zł), których skarżący nie jest w stanie pokryć. Skarżący wyjaśnił, iż z informacji poborcy skarbowego wynika, że nie przedłoży informacji o bezskuteczności egzekucji prowadzonej przez Naczelnika Urzędu Skarbowego do momentu zapłaty kosztów egzekucyjnych przez wierzyciela lub dłużnika. Skarżący wskazał, że w związku z rozwiązaniem umów leasingowych nie jest w stanie ponieść kosztów rat kary pieniężnej, a nawet kosztów egzekucyjnych, dlatego wnosi o umorzenie kary pieniężnej w całości. Decyzją z [...] sierpnia 2010 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w mocy decyzję W. Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z [...] czerwca 2010 r., powołując w podstawie prawnej art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 98. poz. 1071 ze zm.; zwanej dalej: k.p.a.), art. 115 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. wprowadzającej ustawę o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1241) i art. 42 ustawy z 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104 ze zm.). Podtrzymując argumentację zawartą w rozstrzygnięciu decyzji organu I instancji, organ odwoławczy podkreślił, że z zeznania o wysokości osiągniętego dochodu (poniesionej straty) za 2008 r. wynika, iż skarżący uzyskał znaczny przychód w wysokości [...] zł. Z raportu o podatku dochodowym z rok 2009 r. wynika, że skarżący osiągnął przychód w wysokości [...] zł. Zdaniem organu odwoławczego choć powyższe dokumenty wykazują stratę w wysokości [...] zł i [...] zł, to jednak nie przesądza to o ciężkiej sytuacji materialnej skarżącego. Bowiem skarżący osiągnął z prowadzonej działalności gospodarczej wysoki przychód, a wykazana strata wiąże się w wysokimi kosztami uzyskania tego przychodu, co nie koniecznie świadczy o złej sytuacji majątkowej skarżącego. W ocenie organu odwoławczego uzyskiwanie tak wysokich przychodów daje stronie możliwość poczynienia oszczędności i jednorazowe spłacenie całej należności. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 14 września 2010 r. uzupełnioną pismem procesowym z 15 listopada 2010 r. skarżący wniósł: 1. o uchylenie w całości decyzji z [...] sierpnia 2010 r.; 2. możliwe największą część umorzenia kary pieniężnej i ewentualnie pozostałą część o rozłożenie na możliwie najniższe raty; 3. wycofanie tytułu wykonawczego z [...] lipca 2009 r. W uzasadnieniu skargi skarżący powtórzył argumentację z odwołania. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumenty wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: skarga jest zasadna. Na wstępie zaznaczyć trzeba, że zaskarżona decyzja wydana została m.in. w oparciu o treść art. 42 ust. 1 i 3 ustawy o finansach publicznych, w myśl którego – należności pieniężne, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej, przypadające państwowym jednostkom budżetowym, państwowym zakładom budżetowym, państwowym gospodarstwom pomocniczym i państwowym funduszom celowym, mogą być umarzane w całości lub w części, a ich spłata odraczana lub rozkładana na raty, z zastrzeżeniem ust. 7, gdy: 1) osoba fizyczna - zmarła, nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawiła ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów, albo pozostawiła przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej wysokość 6.000 zł; 2) osoba prawna - została wykreślona z właściwego rejestru osób prawnych przy jednoczesnym braku majątku, z którego można by egzekwować należność, a odpowiedzialność z tytułu należności nie przechodzi z mocy prawa na osoby trzecie; 3) zachodzi uzasadnione przypuszczenie, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwoty wyższej od kosztów dochodzenia i egzekucji tej należności lub postępowanie egzekucyjne okazało się nieskuteczne; 4) jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej uległa likwidacji. Zgodnie zaś z ust. 3 powyższego artykułu – w przypadkach uzasadnionych względami społecznymi lub gospodarczymi, w szczególności możliwościami płatniczymi dłużnika oraz uzasadnionym interesem Skarbu Państwa, na wniosek dłużnika, mogą zostać odroczone terminy spłaty całości lub części należności albo rozłożona płatność całości lub części należności na raty. Lektura powyższych przepisów prowadzi do wniosku, iż w stosunku do sytuacji skarżącego istnieje możliwość udzielania skarżącemu ulgi w postaci umorzenia zaległej kary pieniężnej jedynie w sytuacji o jakiej mowa w art. 42 ust. 1 pkt 3 ustawy o finansach publicznych. Organ badając sprawę w zakresie tej przesłanki poprzestał jedynie na stwierdzeniu, że skarżący nie udowodnił, że zachodzi uzasadnione przypuszczenie, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwoty wyższej od kosztów dochodzenia i egzekucji tej należności lub postępowanie egzekucyjne okazało się nieskuteczne. Organ nie odniósł się jednak do stwierdzenia skarżącego zawartego w odwołaniu z [...] lipca 2010 r. cyt. "(...) nie jestem w stanie pokryć kosztów egzekucyjnych w kwocie [...] zł jakie powstały w związku ze skierowaniem przez organ tytułu wykonawczego do Urzędu Skarbowego. Z informacji od poborcy skarbowego wynika, że nie przedłoży informacji o bezskuteczności egzekucji prowadzonej przez Naczelnika Urzędu Skarbowego do momentu zapłaty kosztów egzekucyjnych przez wierzyciela lub dłużnika." O ile twierdzenie skarżącego odpowiada prawdzie, należałoby przyjąć, że skarżący nie dysponuje środkami materialnymi z których można byłoby uzyskać koszty wyższe od kosztów dochodzenia i egzekucji tej należności. W tym miejscu należy zwrócić uwagę, że zgodnie z utrwalonym w orzecznictwie poglądem "w sprawie umorzenia wierzytelności pieniężnych nie jest dopuszczalne ograniczenie się przez organ do stwierdzenia braku podstaw do uznania, iż w postępowaniu egzekucyjnym prowadzonym przez Urząd Skarbowy nie uzyska się kwoty wyższej od kosztów dochodzenia i egzekucji należności. Zamierzając bowiem powołać się na okoliczność nieściągalności należności, organ winien był wykazać, że podjął wszelkie kroki zmierzające do jej stwierdzenia i wykazania. W przeciwnym razie podstawę faktyczną rozstrzygnięcia stanowi w istocie okoliczność nieustalona, a zatem przyszła i niepewna" (wyrok WSA w Warszawie z dnia 1 marca 2006 r., III SA/Wa 1068/05, Lex nr 198055). W związku z powyższym w sprawie istnieje konieczność zweryfikowania powyższego twierdzenia skarżącego i wyjaśnienia z organem egzekucyjnym, jak wygląda sprawa prowadzonego postępowania egzekucyjnego i jakie ustalenia w zakresie sytuacji majątkowej skarżącego poczyniono. Tym bardziej, że w zaskarżonej decyzji brakuje jakichkolwiek informacji dotyczących sytuacji majątkowej i rodzinnej skarżącego. Organ sytuacje majątkową skarżącego opisał jedynie poprzez przedstawienie przychodów skarżącego z działalności gospodarczej z 2008 r. i początku 2009 r. Zdaniem Sądu takie informacje są niewystarczające do ustalenia rzeczywistej sytuacji majątkowej skarżącego. Brak powyższych ustaleń organu orzekającego powoduje, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego. Przede wszystkim art. 7 k.p.a. w myśl którego organy administracji publicznej podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy i zgodnie z tą zasadą organ prowadzący postępowanie ma obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością. W szczególności jest obowiązany dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnego przypadku na podstawie analizy całego materiału dowodowego, a stanowisko wyrażone w decyzji uzasadnić w sposób wymagany przez przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Ponadto samo autorytatywne stwierdzenie organu o uznaniu braku przesłanek zawartych w art. 42 ustawy o finansach publicznych umożliwiających umorzenie w całości lub w części należności pieniężnych nie realizuje dyspozycji powołanego art. 107 k.p.a. Rolą organu odwoławczego jest dokładne zebranie i przeanalizowanie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, a nawet przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego. Reasumując, w ocenie Sądu, organ odwoławczy utrzymując w mocy decyzję organu I instancji nie wykazał w sposób wystarczający jakie okoliczności uzasadniały przyjęcie, że w prowadzonym postępowaniu egzekucyjnym z majątku skarżącego uzyska się kwoty wyższe od kosztów dochodzenia i egzekucji tej należności oraz, że postępowanie egzekucyjne okaże się skuteczne. Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy winien dokładnie wyjaśnić, posiłkując się wiadomościami od organu egzekucyjnego, czy stan majątkowy skarżącego wskazuje na to, że będzie prowadzone skuteczne postępowanie egzekucyjne. Sąd wyjaśnia ponadto, iż jakkolwiek uznaniowy charakter decyzji podejmowanych w przedmiocie umorzenia należności oznacza, że organ orzekający może, ale nie musi umorzyć należności, to jednak decyzje wydane w tym trybie nie mogą być dowolne. Wymagają bowiem uzasadnienia odpowiadającego rygorom art. 107 § 3 k.p.a. Odnosząc się natomiast do żądania skarżącego, którym było umorzenie nałożonej kary pieniężnej, ewentualne rozłożenie spłaty kary na raty i wycofanie tytułu wykonawczego, wyjaśnić należy, że o uprawnieniach i obowiązkach stron postępowania wynikających z przepisów prawa materialnego rozstrzyga właściwy organ administracji publicznej. Sąd administracyjny nie ma uprawnień do merytorycznego załatwienia sprawy administracyjnej. Tym samym nie mógł uwzględnić ww. żądań zawartych w skardze. Był natomiast uprawniony do zbadania skarżonej decyzji pod względem jej legalności, tj. zgodności z przepisami mającymi w sprawie zastosowanie. Stwierdzając zaś, iż decyzja Głównego Inspektora Transportu Drogowego jest wadliwa, orzekł o wyeliminowaniu jej z obrotu prawnego. Tym samym sprawa po zwrocie akt przez Sąd, ponownie będzie rozważana przez organ administracyjny w kontekście tego, czy możliwe jest umorzenie należności pieniężnych w całości lub w części na podstawie przepisów prawa. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) orzekł jak w sentencji.