V SA/Wa 2501/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Krystyna Madalińska-Urbaniak, Sędzia WSA - Michał Sowiński (spr.), Asesor WSA - Piotr Kraczowski, Protokolant - Anna Lew-Starowicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 lutego 2008 r. sprawy ze skargi R. S. na decyzję Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z dnia [...] sierpnia 2007 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia kwoty nienależnie pobranego świadczenia 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. Decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r. nr [...] GI Prezes Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego (zwany dalej "Prezesem Kasy"), ustalił wobec R. S. nadpłatę części uzupełniającej pobieranej renty rolniczej za okres od 1.09.2005 r. do 31.10.2006 r. w kwocie 7.463,62 zł i zobowiązał go do zwrotu nadpłaty w kwocie 6.394,72 zł. Pismem z dnia 23 kwietnia 2007 r. R. S. zwrócił się do Prezesa Kasy o umorzenie kwoty nienależnie pobranego świadczenia. W uzasadnieniu wniosku wskazał, iż nadpłata nie powstała z jego winy. Zaznaczył, iż z uwagi na słaby stan zdrowia, co wiąże się z brakiem możliwości podjęcia pracy zarobkowej oraz jakiejkolwiek hodowli w gospodarstwie rolnym, nie jest w stanie zwrócić żądanej kwoty. Podkreślił, iż trudna sytuacja finansowa jest spowodowana utratą renty z dniem 1 kwietnia 2007 r. Decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...], Prezes Kasy odmówił umorzenia kwoty nienależnie pobranego świadczenia z tytułu renty rolniczej. W uzasadnieniu wskazano, iż na podstawie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego nie stwierdzono podstaw umożliwiających pozytywne rozpatrzenie wniosku o umorzenie. Podkreślono, iż skarżący posiada źródło dochodu w postaci gospodarstwa rolnego o powierzchni 9,21 ha fizycznych pozwalające spłacić należności Kasy z tytułu nienależnie pobranej części uzupełniającej renty. Pismem z dnia 24 lipca 2007 r. R. S. wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy, wskazując, iż przedmiotowa nadpłata nie została spowodowana jego działaniem, ale odpowiadają za jej powstanie pracownicy Kasy. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm., dalej: k.p.a.) oraz art. 41a ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 1998 r. Nr 7 poz. 25 z późn. zm., dalej: u.u.s.r.) Prezes Kasy utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] czerwca 2007 r. Pismem z dnia 27 sierpnia 2007 r. wnioskodawca zaskarżył powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wskazał, iż gospodarstwo rolne nie przynosi mu dochodu, ponieważ nie posiada sprzętu rolniczego i nie hoduje żadnej trzody chlewnej. Podniósł, iż zły stan zdrowia nie pozwala mu na dodatkową pracę zarobkową. W odpowiedzi na skargę Prezes Kasy wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek Sąd podejmując rozstrzygnięcie oparł się na powodach innych niż w niej wskazane. Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych; Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.). W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a – c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm./, dalej: p.p.s.a.) lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Wyjaśnić również należy, że stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Wadliwość przedmiotowej decyzji wymagała wyeliminowania jej z obrotu prawnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. Stan prawny i faktyczny mający znaczenie dla dokonania takiej właśnie oceny, oraz wnioski z niego płynące przedstawiają się następująco. Zgodnie z art. 36 ust. 1 pkt 10 u.u.s.r. Prezes Kasy, jako centralny organ administracji rządowej (art. 2 ust. 2 u.u.s.r.) wydaje decyzje w sprawach, o których mowa w art. 41a i art. 55 u.u.s.r. W myśl art. 41a ust. 1 pkt 2 u.u.s.r. Prezes Kasy lub upoważniony przez niego pracownik Kasy, w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem zainteresowanego, na jego wniosek, uwzględniając możliwości płatnicze wnioskodawcy oraz stan finansów funduszów emerytalno-rentowego i składkowego, może umorzyć należności Kasy z tytułu nienależnie pobranych świadczeń w całości lub części. Z kolei według art. 1 pkt 1 k.p.a., kodeks ten normuje postępowanie przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych. Organami administracji publicznej, jak stanowi art. 5 § 2 k.p.a., są między innymi centralne organy administracji rządowej, czyli także Prezes Kasy. W rezultacie stwierdzić należy, że do decyzji Prezesa Kasy w sprawach umarzania należności z tytułu nienależnie pobranych świadczeń, ma zastosowanie art. 127 § 3 k.p.a. Przepis ten stanowi, że od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wniosek ten różni się od odwołania tym, że nie ma on konstrukcji względnie dewolutywnej, gdyż do jego istoty należy przede wszystkim to, że jest rozpatrywany przez ten sam organ, który wydał decyzję w pierwszej instancji. Do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, o czym stanowi art. 127 § 3 in fine k.p.a. W sprawie niniejszej decyzję z dnia [...] czerwca 2007 r. podpisała z upoważnienia Prezesa Kasy Dyrektor Oddziału Regionalnego KRUS w C. O. J. Ta sama osoba (O. J. – pracownik organu) podpisała również decyzję z dnia [...] sierpnia 2007 r., wydaną po ponownym rozpatrzeniu sprawy. Zgodnie z art. 2 ust. 2 u.u.s.r. Prezes Kasy jest centralnym organem administracji rządowej, podległym ministrowi właściwemu do spraw rozwoju wsi. Zgodnie natomiast z § 2 ust. 1 statutu KRUS, stanowiącego załącznik do zarządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 26 lipca 2005 r. w sprawie nadania statutu Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego (Dz. Urz. MPS Nr 1, poz. 1), które obowiązywało w dacie orzekania przez organ, Prezes Kasy kieruje kasą przy pomocy: zastępców Prezesa Kasy; dyrektorów komórek organizacyjnych centrali; dyrektorów oddziałów regionalnych; kierowników placówek terenowych; dyrektorów zakładów rehabilitacji leczniczej. Zważywszy zatem na obowiązek zagwarantowania stronie prawa do dwukrotnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia tej samej sprawy w postępowaniu administracyjnym, a nie dokonanie autokontroli decyzji jak w art. 132 § 1 i 2 k.p.a., uznać należy, iż brak jest podstaw, ażeby w wyniku ponownego rozpoznania konkretnej sprawy, decyzję wydawał i podpisywał ten sam pracownik organu. Wskazać tutaj należy, iż przepis art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. stanowi, że pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. Zdaniem składu orzekającego, powyższa zasada znajduje zastosowanie również przy rozpatrywaniu sprawy na skutek złożenia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. Stanowisko takie - jakkolwiek w odniesieniu do Samorządowego Kolegium Odwoławczego - zajął Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale 7 sędziów z dnia 22 lutego 2007 r., sygn. akt II GPS 2/06 (ONSAiWSA 2007/3/61). W uchwale tej stwierdzono, że w przypadku postępowania wszczętego na wniosek złożony w trybie art. 127 § 3 k.p.a., zastosowanie znajduje art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Ponadto, dodać należy, iż przepisy o wyłączeniu pracownika odgrywają ważną rolę i mają na celu zapewnienie stronom obiektywizmu i bezstronności przy ponownym rozpatrzeniu sprawy przez organ odwoławczy, na co zwrócił uwagę Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 7 marca 2005 r. sygn. akt P 8/03 (OTK-A 2005/3/20). Takie gwarancje powinny być zapewnione także i stronie postępowania prowadzonego przez ten sam organ, z uwagi na zawarte w art. 127 § 3 k.p.a. odesłanie do odpowiedniego stosowania przepisów dotyczących odwołania. Wykazana wada zaskarżonej decyzji sprawia, że przedwczesnym byłoby rozpatrywanie przez Sąd zarzutów podniesionych w skardze. Uchylenie decyzji Prezesa Kasy w zaskarżonej części nie oznacza przy tym, że wniosek skarżącego o umorzenie nienależnie pobranego świadczenia uznano za zasadny. Kwestia ta stanie się przedmiotem ponownej kompleksowej oceny w postępowaniu administracyjnym, prowadzonym przez Prezesa Kasy. Jednocześnie kierując się treścią art. 141 § 4 p.p.s.a., który stanowi, że jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie wyroku powinno także zawierać wskazania co do dalszego postępowania, poza wyżej już przedstawionym stanowiskiem, Sąd zwraca uwagę na konieczność przestrzegania zasad ogólnych prowadzenia postępowania administracyjnego. Zasady te wymagają od organu między innymi ustosunkowania się do wszystkich podnoszonych przez skarżącego okoliczności dotyczących istoty sprawy. Pełne przedstawienie toku rozumowania organu wydającego decyzję powinno być zawarte w uzasadnieniu decyzji zgodnym z art. 107 § 3 k.p.a. i realizującym zasadę przekonywania wyrażoną w art. 11 k.p.a. Uchybienia w tym zakresie - zależnie od ich stopnia - mogą skutkować nawet uchyleniem decyzji obarczonej taką wadą, zwłaszcza, gdy decyzja ma charakter uznaniowy, a z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszym przypadku. Organ orzekający, kierując się regułami postępowania wskazanymi w art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., ma obowiązek rozpatrzyć i ocenić całokształt zebranego materiału dowodowego, zwłaszcza w kontekście przesłanek umorzenia z art. 41a ust. 1 pkt 2 u.u.s.r., na które powołuje się skarżący. Przed wydaniem decyzji Prezes Kasy powinien również, respektując postanowienia zawarte w art. 10 § 1 k.p.a., umożliwić stronie wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, realizując w ten sposób jej prawo do czynnego udziału w postępowaniu i dając tym samym możliwość zajęcia końcowego stanowiska w sprawie będącej przedmiotem rozstrzygnięcia. Uwzględniając przedstawiony stan faktyczny i prawny, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Zakres w jakim uchylona decyzja nie może być wykonana określono w oparciu o przepis art. 152 p.p.s.a.