V SA/Wa 2501/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - Piotr Piszczek, Sędzia WSA - Izabella Janson, Sędzia WSA - Krystyna Madalińska-Urbaniak (spr.), Protokolant specjalista - Anna Wiśniewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 kwietnia 2011 r. sprawy ze skargi J.G. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w W. z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] znak [...] w przedmiocie przyznania płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania oddala skargę J.G. złożył w dniu [...] maja 2009 r. w Biurze Powiatowym ARiMR w O. wniosek o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego i o przyznanie płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania. We wniosku zadeklarował grunty rolne o łącznej powierzchni użytków rolnych 4,18 ha, w tym do płatności z tytułu ONW nizinne strefa II także 4,18 ha. Decyzją z [...].10.2009 r. Nr [...] Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O. przyznał Skarżącemu płatność ONW na rok 2009 w łącznej wysokości [...] zł tj. za 4,14 ha. W uzasadnieniu wskazał, że w toku kontroli administracyjnej ustalono, że powierzchnia działki rolnej [...] wynosi 0,12 ha, a nie jak zadeklarowano we wniosku 0,13 ha; powierzchnia działki rolnej [...] wynosi 0,22 ha, a nie jak zadeklarowano we wniosku 0,23 ha oraz powierzchnia działki rolnej [...] wynosi 1,65 ha, a nie jak zadeklarowano we wniosku 1,67 ha. Ustalenia powyższych nieprawidłowości dokonano w oparciu o pomiary powierzchni ewidencyjno-gospodarczej (PEG) odpowiadającej powierzchni użytkowanej rolniczo w ramach danej działki ewidencyjnej, wykonane na dostępnych w systemie informatycznym ARiMR zdjęciach obszarów zajmowanych przez działki rolne ujęte we wniosku producenta. Powierzchnia stwierdzona została ustalona w oparciu o system informacji geograficznej, którym mowa w art. 17 rozporządzeniu Rady(WE) Nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników zamieniającego rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz. Urz. WE L 30 z 31.01.2009 r., str. 16). Wyliczona procentowa różnica miedzy powierzchnią działek położonych na obszarze ONW strefa nizinna zadeklarowanych we wniosku a powierzchnią stwierdzoną w czasie kontroli administracyjnej wynosi 0,97%. Na podstawie art. 50 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniach Rady(WE) nr 1782/2003 i (WE) nr 73/2009, oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 479/2008 (Dz. Urz. UE L 141 z 30.04.2004, str. 18, ze zm.) w związku z art. 16 ust. 1, 4 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1975/2006 z dnia 7 grudnia 2006r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/20005 w zakresie wprowadzenia procedur kontroli, jak również wzajemnej zgodności w odniesieniu do środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE L 368, z 23.12.2006, str. 74 ze zm.), jeśli dla danej grupy upraw obszar zadeklarowany we wniosku przekracza obszar stwierdzony, który spełnia wszystkie warunki określone w zasadach przyznawania pomocy dla płatności ONW oraz gdy różnica między powierzchnią zadeklarowana, a powierzchnia stwierdzoną wynosi nie więcej niż 3%, płatność przysługuje do powierzchni stwierdzonej. Od powyższej decyzji J.G. wniósł odwołanie, w którym nie zgadzał się na zmniejszenie powierzchni, od których została przyznana płatność. Wskazał, że powierzchnie , które zadeklarował we wniosku są prawidłowe, bowiem wynikają z aktów notarialnych. Decyzją Nr [...] z [...].08.2010 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w W. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy uznał stanowisko organu I instancji za prawidłowe. Także powołał się na treść art. 17 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 i stwierdził, że powierzchnia do dopłat została ustalona w oparciu o system informacji geograficznej. Ortofotomapy wskazują na powierzchnie mniejsze niż zadeklarowane we wniosku. Organ wyjaśnił także, że nie uwzględnił wyników kontroli na miejscu przeprowadzonej w gospodarstwie strony w 2007 r. ze względu na fakt, że wyniki kontroli na miejscu, w tym w szczególności w zakresie wymogów i norm brane są pod uwagę tylko w odniesieniu do roku, którym zostały przeprowadzone, a co więcej, przy pomiarach w trakcie kontroli na miejscu prawnie dopuszczalne jest zastosowanie tolerancji dla poszczególnych pomiarów działek rolnych. Natomiast powierzchnia ewidencyjno – gospodarcza dla każdej działki ustalana jest w sposób sztywny i stanowi maksymalną dopuszczalną powierzchnię użytków rolnych w ramach danej działki ewidencyjnej. Dyrektor ARiMR wyjaśnił także, że istotna dla przyznania płatności z tytułu ONW – zarówno w regulacjach prawa krajowego jak i wspólnotowego – jest powierzchnia działki rolnej, nie zaś działki ewidencyjnej. W rozumieniu art. 2 pkt 1a) rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 "działka rolna" oznacza zwarty obszar gruntu, na której jeden rolnik prowadzi jedną grupę upraw; jednak w przypadku, gdy w kontekście tegoż rozporządzenia wymagane jest oddzielne zgłoszenie użytkowania pewnego obszaru w ramach gruntów objętych grupą upraw, działka rolna jest ograniczona na podstawie tego konkretnego użytkowania. O zakresie uprawnień do płatności nie decyduje więc powierzchnia działek ewidencyjnych, lecz działek rolnych, bowiem to do tych terenów przysługuje pomoc z tytułu ONW. W żadnym razie nie można pojęcia działki rolnej utożsamiać z pojęciem działki ewidencyjnej. Z definicji tego ostatniego pojęcia zawartej w § 9 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38 poz. 454) wynika, że działkę ewidencyjną stanowi ciągły obszar gruntu, położony w granicach jednego obrębu, jednorodny pod względem prawnym, wydzielony z otoczenia za pomocą linii granicznych. Sama zaś ewidencja obejmuje dane liczbowe i opisowe dotyczące gruntów i budynków oraz lokali, a także dane dotyczące właścicieli nieruchomości (§ 10 ust. 1), z uzupełnieniem o dane wymienione w § 11, w którym jednak nie wskazuje się, jako podlegających ujawnieniu w ewidencji, stanu faktycznego użytkowania. Zatem w tym przypadku jednym z kryteriów jest stan prawny (jednorodność pod względem prawnym, ujawnienie właścicieli nieruchomości), podczas gdy w sprawie takiej jak przedmiotowa o uprawnieniu producenta rolnego do płatności decyduje stan faktycznego użytkowania. Organ powołał się także na treść § 3 ust. 1 powyższego rozporządzenia i wskazał, że dane z ewidencji nie służą do celów przyznawania płatności ONW. Od powyższego rozstrzygnięcia J.G. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Dyrektorowi [...] Oddziału Regionalnego ARiMR oraz zasądzenia na jego rzecz kosztów postępowania. Zarzucił organowi naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7,77 i 107 k.p.a., które miało wpływ na treść decyzji. W jego ocenie organ nie wyjaśnił dlaczego oparł się na ortofotomapie z 2009 r., a zakwestionował te z lat poprzednich, które były podstawą do przyznania płatności w latach poprzednich. Nadto wskazał, że zawarte w bazie LPIS/GIS dane stanowią podstawę dookreślenia powierzchni kwalifikującej się do przyznania płatności ONW, jednakże nie oznacza to, że nie podlegają one weryfikacji przez organ prowadzący postępowanie - wręcz przeciwnie, jak każdy dowód w sprawie powinny być oceniane przez organ, a sytuacji gdy nie odpowiadają stanowi faktycznemu powinny zostać odpowiednio zmodyfikowane. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji, wnosząc o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy bądź przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo też przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.). Uwzględnienie skargi następuje również w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Oceniając zarówno decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, jak i utrzymaną nią w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O. stwierdzić należy, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd nie dopatrzył się bowiem ani naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, ani innych naruszeń przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W rozpoznawanej sprawie J.G. wystąpił do właściwego organu administracji z wnioskiem o przyznanie na rok 2009 pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania do ośmiu działek rolnych o łącznej powierzchni ha. Organ administracji do przyznania wnioskowanej płatności przyjął natomiast powierzchnię działek nie w wartości zadeklarowanej przez skarżącego, lecz w wielkości stwierdzonej w wyniku kontroli administracyjnej wniosku (tj. 4,14 ha), tj. po pomniejszeniu powierzchni trzech działek: [...] o 0,01 ha, [...] o 0,01 ha, [...] o 0,02ha. Podstawę prawną kontroli administracyjnej wniosków o przyznanie płatności ONW w oparciu o bazę referencyjną systemu LPIS stanowią przepisy prawa wspólnotowego, a w szczególności art. 17 rozporządzenia nr 73/2009, w myśl którego system identyfikacji działek rolnych ustanawiany jest na podstawie map lub ewidencji gruntów z wykorzystaniem technik skomputeryzowanego systemu informacji geograficznych (GIS) – ortoobrazów lotniczych lub zdjęć satelitarnych (tzw. system LPIS), przy zastosowaniu jednolitego standardu gwarantującego dokładność co najmniej równą dokładności kartografii w skali 1:10.000. Z art. 24 ust. 1 rozporządzenia nr 796/2004 wynika zaś, że kontrole administracyjne pozwalają na wykrycie nieprawidłowości - w szczególności na ich automatyczne wykrycie za pomocą narzędzi informatycznych - a według art. 24 ust. 1 lit. c) dotyczą one zgodności między działkami rolnymi zadeklarowanymi we wniosku a działkami referencyjnymi w systemie LPIS oraz weryfikują kwalifikacje do pomocy. Kontrole administracyjne, jak i postępowanie wyjaśniające przeprowadza się przy wykorzystaniu Zintegrowanego Systemu Zarządzania i Kontroli (ZSZiK) utworzonego na potrzeby obsługi systemu dopłat do działalności prowadzonej na obszarach wiejskich, do którego zaimplementowane są warstwy wektorowe i rastrowe, uznawane (według rozporządzenia nr 73/2009, 796/2004) za dane referencyjne. ARiMR, jako podmiot realizujący płatności w ramach Planu Rozwoju Obszarów Wiejskich, zobowiązana do weryfikacji warunków kwalifikowalności wniosków o płatność za pomocą zintegrowanego systemu administrowania i kontroli, w skład którego wchodzi m.in. system identyfikacji działek rolnych (art. 14, art. 17 rozporządzenia nr 73/2009), dysponuje zaś oprogramowaniem informatycznym umożliwiającym przestrzenną obserwację zdjęć lotniczych, z możliwością określania wysokość wszystkich obiektów z dokładnością do 0,3 m i pomiaru powierzchni z dokładnością do 0,15 m. W sprawie nie ulega wątpliwości, że powierzchnia działek zadeklarowanych przez Skarżącego we wniosku pomocowym została zweryfikowana przez organy obu instancji w ramach kontroli administracyjnej, przy wykorzystaniu ustanowionego, jak to podkreślały organy, w zgodzie z prawem wspólnotowym i krajowym, systemu identyfikacji działek rolnych (LPIS), stanowiącego element zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli. Natomiast Strona wskazywała na niezgodność danych przyjętych przez organy Agencji (powierzchnie działek) ze stanem rzeczywistym i danymi z ewidencji gruntów oraz aktów notarialnych. Twierdzeniom Skarżącego nie sposób jednak przyznać racji. Analiza akt sprawy prowadzi bowiem do wniosku, że kontrola administracyjna została przeprowadzona prawidłowo i brak jest jakichkolwiek podstaw do kwestionowania pomiarów wykonanych wskazaną powyżej metodą na spornych działkach. Podkreślić należy, że stosownie do art. 12 ust. 3 rozporządzenia nr 796/2004, w celu identyfikacji wszystkich działek rolnych w gospodarstwie, Skarżącemu przekazano formularz zawierający informację na temat maksymalnego obszaru kwalifikowalnego przypadającego na działkę referencyjną do celów systemu płatności przyznania płatności oraz materiał graficzny wskazujący granice działek referencyjnych oraz ich unikalną identyfikację. Na podstawie tych materiałów informacyjnych, Skarżący samodzielnie dokonał wskazania położenia każdej działki rolnej, którą zadeklarował we wniosku pomocowym. Zarówno w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, jak i przed organem odwoławczym, uwzględniono informacje naniesione przez Skarżącego na załącznikach graficznych, a odzwierciedlające obszary zagospodarowane pod konkretne działki rolne. Organy, analizując materiał graficzny złożony przez stronę w zestawieniu z ortofotopmapami, stwierdziły jednak, że w przypadku trzech działek powierzchnia zadeklarowana różni się od wykorzystanej rolniczo. Podobnież za bezzasadny należy uznać zarzut skargi odnośnie pomniejszenia przez organ powierzchni uznanej do płatności w poprzednich latach. Redukcji tych powierzchni dokonano bowiem w roku 2009, zgodnie z przywołanym powyżej art. 17 rozporządzenia nr 73/2009, po rozpoznaniu wniosku na ten właśnie rok, wobec czego decyzje dotyczące lat ubiegłych nie mają znaczenia dla oceny rozstrzygnięcia o dopłatach na 2009 r. Odnosząc się zaś do zarzutów skargi w kwestii naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 7, 77 § 1 i 107 § 1 k.p.a., stwierdzić należy, że nie mają one uzasadnionych podstaw. Postępowanie w zakresie przyznania płatności jest szczególnym postępowaniem administracyjnym. Zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. Nr 64, poz. 427 ze zm.; dalej: ustawa), z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach Unii Europejskiej, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. W myśl art. 21 ust. 2 ustawy, w postępowaniu w sprawach dotyczących płatności bezpośredniej, płatności uzupełniającej oraz płatności cukrowej organ administracji publicznej: 1) stoi na straży praworządności; 2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy; 3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń, co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania; 4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania; przepisu art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się. Stosownie zaś do art. 21 ust. 3 ustawy, strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Jak wynika z powyższych regulacji, zasada określona w art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy stanowi odejście od zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w części 2 art. 7 K.p.a., nakazującej organom administracji publicznej podjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Konsekwencją odejścia od zasady prawdy obiektywnej jest również rezygnacja z zasady postępowania dowodowego, wyrażonej w art. 77 K.p.a. Stosownie do powyższego przepisu K.p.a., na organ administracji publicznej nałożony został obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, przy czym obowiązek ten należy rozumieć w ten sposób, że organ albo czyni to z własnej inicjatywy, jeżeli uważa za konieczne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, albo gromadzi w aktach sprawy dowody wskazane lub dostarczone przez strony, jeżeli mają one znaczenie dla sprawy. W art. 21 ust. 2 pkt 2 obowiązek ten został ograniczony jedynie do rozpatrzenia materiału dowodowego (całego), wskazanego we wniosku oraz innych dokumentach dołączonych przez wnioskodawcę i innych uczestników postępowania. Na ARiMR nie ciąży natomiast obowiązek aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie uprawnienia wnioskodawcy do otrzymania płatności. Z kolei w myśl art. 21 ust. 3 ustawy, na wnioskodawcę został nałożony obowiązek aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie uprawnienia wnioskodawcy do otrzymania płatności. Wobec powyższych regulacji, uznać należy, że zawarty w skardze zarzut dotyczący naruszenia przez organ art. 7 i art. 77 k.p.a. jest niezasadny. Organy rozpatrzyły cały materiał dowodowy oraz zweryfikowały stawiane zarzuty. Podkreślenia przy tym wymaga, że Skarżący nie przedłożył jakiegokolwiek dowodu na potwierdzenie stawianych przez siebie tez. W szczególności strona nie przedstawiła żadnego dowodu świadczącego o tym, że przed złożeniem wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich na rok 2009 dokonała pomiaru swoich działek, a który to miałby potwierdzać prawidłowość złożonej deklaracji. Na uwzględnienie nie zasługuje także zarzut naruszenia art. 107 k.p.a. , gdyż decyzja zawiera wszelkie elementy wymienione w art. 107 § 1 k.p.a., a uzasadnienie w pełni odpowiada wymaganiom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. W tym stanie rzeczy, nie znajdując podstaw do uznania skargi za uzasadnioną i uchylenia zaskarżonej decyzji, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzeczono o oddaleniu skargi.