V SA/Wa 2506/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - Ewa Jóźków (spr.), Sędzia WSA - Dorota Mydłowska, Asesor WSA - Marian Wolanin, Protokolant - referendarz sądowy - Konrad Łukaszewicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 grudnia 2007 r. sprawy ze skargi K. Ż. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] sierpnia 2007 r. Nr [...] w przedmiocie odmowa umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy oddala skargę Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie jest decyzja Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] sierpnia 2007 r. o numerze [...], utrzymująca w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] o odmowie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy, wydana w następującym stanie faktycznym. Pismem datowanym na 27 marca 2006 r. K. Ż. wniósł o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia za okres od marca 1999 r. do grudnia 2000 r., określając łączną wysokość zadłużenia na kwotę [...] zł. Uzasadniając wniosek aplikant stwierdził, że zaległość powstała z tytułu prowadzenia działalności gospodarczej, [...]. Zaległość powstała w związku z problemami finansowymi wnioskodawcy i była wynikiem splotu okoliczności niezależnych od niego, a mianowicie złej koniunktury na rynku. Jak zaznaczono we wniosku, na utrzymaniu wnioskodawcy pozostaje bezrobotna żona, bez prawa do zasiłku oraz niepełnoletni syn. Wynagrodzenie, które aktualnie uzyskuje wnioskodawca nie wystarcza na zaspokojenie podstawowych potrzeb trzyosobowej rodziny, nie jest więc w stanie spłacić zobowiązania bez uszczerbku dla siebie i swojej najbliższej rodziny. Decyzją z [...] listopada 2006 r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych odmówił umorzenia należności z tytułu składek w łącznej kwocie [...]. Po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] lutego 2007 r. uchylił decyzję z dnia [...] listopada 2006 r. wydaną przez Prezesa Zakładu podnosząc, iż wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości. Organem właściwym do wydania decyzji był Zakład Ubezpieczeń Społecznych, tymczasem zaskarżoną decyzję wydał Prezes Zakładu. Po ponownym rozpatrzeniu wniosku o umorzenie należności z tytułu składek z dnia 27 marca 2006 r. (w sentencji decyzji błędnie wskazano 22 maja 2006 r. jako datę złożenia wniosku - prawidłowa data złożenia wniosku tj. 27 marzec 2006 r. wskazana jest w uzasadnieniu decyzji), decyzją z [...] czerwca 2006 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych (dalej jako "Zakład") odmówił umorzenia należności z tytułu składek w łącznej kwocie [...] zł. Zakład objął decyzją wszystkie zaległości wnioskodawcy od 01/1999r. do 12/2000r. i od 04/2001r. do 08/2002r. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ przedstawił ustaloną sytuację majątkową zainteresowanego oraz stwierdził, iż nie znalazł podstaw do pozytywnego rozpatrzenia jego wniosku z uwagi na osiągane stałe dochody z tytułu umowy o pracę oraz fakt, iż wnioskodawca na bieżąco reguluje wszystkie inne zobowiązania. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wnioskodawca podniósł, iż koszty utrzymania mieszkania wynoszą miesięcznie 650 zł (czynsz, gaz, energia, spłata zadłużenia za mieszkanie w kwocie 200 zł). Po dokonaniu wszystkich opłat pozostałe środki umożliwiają wyłącznie zaspokojenie minimalnych potrzeb życiowych. Podniósł, iż aktualnie otrzymuje niższe wynagrodzenie. Tak więc sytuacja majątkowa od chwili złożenia wniosku uległa znacznemu pogorszeniu. Po rozpoznaniu wniosku Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej jako "Prezes Zakładu") zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r. r. utrzymał w mocy decyzję Zakładu. Biorąc pod uwagę zgromadzony w sprawie materiał dowodowy i dokonując szczegółowej analizy zebranych dowodów i wyjaśnień wnioskodawcy Prezes Zakładu podniósł, iż w sprawie nie zachodzi żaden ze stanów wymienionych w art. 28 ust. 3 i ust. 3a u.s.u.s. Organ zwrócił uwagę, iż wnioskodawca nie przedłożył dokumentów potwierdzających szczególnie trudną sytuację materialną jego rodziny, co pozwala domniemywać, iż jest ona stabilna i nie stwarza konieczności ubiegania się o dotacje z pomocy społecznej. Analizując sytuację majątkową wnioskodawcy organ wskazał, iż jest on zatrudniony na podstawie umowy o pracę, uzyskuje stałe miesięczne wynagrodzenie w wysokości ok. 1.500 zł brutto. Organ orzekający podkreślił nieścisłości w wyjaśnieniach składanych przez wnioskodawcę odnośnie stanu zdrowia jego żony oraz odnośnie opłat ponoszonych na utrzymanie mieszkania. Z przedłożonych dokumentów wynika, iż wnioskodawca utrzymuje dwa mieszkania. Okoliczność znajdowania się w trudnej sytuacji finansowej nie może - zdaniem organu - uwalniać płatników od obowiązku opłacania wymaganych prawem składek i prowadzić do automatycznego umarzania zaległości powstałych z tego tytułu. Osoba podejmująca działalność gospodarczą winna ponosić ryzyko tej działalności i nie można przyjąć jako zasady jego przerzucania na Fundusz Ubezpieczenia Społecznego. W skardze z 7 września 2007 r. na powyższą decyzję K. Ż. wniósł o jej uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Prezesowi Zakładu. Skarżący zaprezentował swoją obecną sytuację majątkową i rodzinną podnosząc, iż jest ona bardzo trudna i nie jest w stanie podołać ciążącemu na nim zadłużeniu. W marcu 2007 r. otrzymał wypowiedzenie zmieniające warunków umowy o pracę i w konsekwencji otrzymuje niższe wynagrodzenie. Wyjaśnił, iż nie jest posiadaczem dwóch lokali mieszkalnych. Jeden z lokali, za który płaci czynsz jest miejscem zamieszkania jego matki, która jako osoba starsza i schorowana wymaga jego opieki. W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie podtrzymując motywy zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na wstępie należy podnieść, iż uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: p.p.s.a., sprowadzają się do kontroli legalności zaskarżonej decyzji pod względem jej zgodności z prawem, to znaczy ustalenia, czy organ orzekający w sprawie prawidłowo zinterpretował i zastosował przepisy prawa w odniesieniu do właściwie ustalonego stanu faktycznego. Badając w powyższym świetle zaskarżoną decyzję, tj. oceniając orzeczenie pod względem jego zgodności z przepisami procesowymi a także z normami prawa materialnego, Sąd nie dopatrzył się naruszeń prawa, które dawałyby podstawę do jej uchylenia zgodnie z żądaniem skargi. Przed przejściem do oceny kolejnych zarzutów przypomnieć należy, iż zgodnie z art. 28 ust. 1 u.s.u.s. należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład z uwzględnieniem ust. 2-4. Ustęp 2 tego artykułu jednoznacznie określa, iż należności te mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, chyba, że zachodzi sytuacja określona w art. 28 ust. 3a, który otwiera możliwość uwzględnienia innych przesłanek umorzenia jednakże wyłącznie w odniesieniu do ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia. W przypadku tym należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Używając zwrotu "mogą być umorzone" ustawodawca przesądził, że decyzja Zakładu ma charakter uznaniowy, a to oznacza, że organ ten przy ustalonym stanie faktycznym ma możliwość wyboru jednego spośród kilku wariantów rozstrzygnięć. O tym, czy składki powinny być umorzone czy też nie, rozstrzyga nie Sąd, lecz ZUS, który może - ale nie musi - je umorzyć. Zakład ma możliwość, ale nie ma obowiązku umorzenia należności nawet w razie spełnienia przesłanek określonych w art. 28 ust. 2 u.s.u.s. lub w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz. U. nr 141, poz. 365; powoływanego dalej jako rozporządzenie) - tj. w razie stwierdzenia całkowitej nieściągalności składek albo gdy zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny. Wytyczne, którymi powinien się kierować organ podejmując decyzję w tym zakresie, precyzuje powyższe rozporządzenie, którego § 3 stanowi, że zaległe składki mogą być umorzone, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku, gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych lub, że ze względu na poniesione w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia straty materialne, opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności. Przewlekła choroba zobowiązanego lub konieczność sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, która pozbawia zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności jest trzecią przesłanką wymienioną w przytoczonym rozporządzeniu. Pojęcia użyte w powołanym przepisie są nieostre, co wymaga ich szczególnie wnikliwej oceny w świetle okoliczności konkretnej sprawy. Ocena ta musi być dokonana w oparciu o obiektywne kryteria, zgodnie z powszechnie akceptowaną hierarchią wartości. Konieczne jest, aby znalazła ona należyte odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanej decyzji. Prawidłowe i zgodne z wymogami określonymi w art. 107 § 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) dalej: k.p.a., uzasadnienie jest szczególnie ważne przy decyzjach wydawanych w oparciu o uznanie administracyjne, a zwłaszcza przy decyzjach negatywnych. W takich sytuacjach uzasadnienie powinno szczegółowo wskazywać przyczyny, dla których organ nie zastosował instytucji umorzenia istniejącej zaległości. Organ powinien rozważyć szczegółowo kwestie istnienia bądź nieistnienia w konkretnej sprawie szczególnych okoliczności uzasadniających skorzystanie z omawianej instytucji oraz ewentualnie okoliczności uzasadniające zakres jej zastosowania. Organ administracji jest obowiązany podać w uzasadnieniu faktycznym decyzji m.in. dowody, na których się oparł oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Podkreślić także należy, iż w przypadku, gdy ustawodawca daje organowi możliwość rozstrzygnięcia sprawy na zasadzie uznania, sądowa kontrola jego decyzji obejmuje jedynie samo postępowanie poprzedzające jej wydanie a nie rozstrzygnięcie będące wynikiem dokonania wyboru, o którym była mowa wyżej. Sądowa kontrola legalności decyzji wydanych w ramach uznania administracyjnego jest ograniczona w tym znaczeniu, iż Sąd nie może nakazać organowi podjęcia określonego rozstrzygnięcia. Jest to bowiem wyłączna kompetencja organu administracji. Kontrola ta obejmuje zatem przede wszystkim zbadanie, czy wydanie decyzji poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem. Sąd nie ocenia natomiast wydanej decyzji z punktu widzenia jej celowości czy słuszności. Nie zwalnia to jednak Sądu z obowiązku oceny, czy spełnione zostały przesłanki umorzenia. Mimo iż pogląd ten został wyrażony przez Sąd Najwyższy na gruncie prawa podatkowego (por. wyrok z 8 listopada 1996 roku w/s III RN 24/96), to zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie pozostaje on aktualny także w odniesieniu do problematyki umarzania składek na ZUS na gruncie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Uznanie administracyjne nie oznacza jednak swobody decyzji dla organu administracji i - jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 25 czerwca 2003 roku w/s III SA 3118/01 (POP 2004/4/77) - ograniczone jest dyrektywami wyboru sformułowanymi tak w ustawie, jak i rozporządzeniu. Oceniając sprawę pod tym kątem wskazać należy, iż organy w sposób prawidłowy zebrały i oceniły niezbędny dla rozstrzygnięcia wniosku materiał dowodowy. W niniejszej sprawie, gdzie - jak słusznie zauważył Prezes Zakładu w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji - nie zaistniał żaden z przypadków stanowiących o możliwości uznania całkowitej nieściągalności należności. Jak bowiem prawidłowo ustalił organ orzekający, skarżący pobiera wynagrodzenie za pracę a postępowanie egzekucyjne nie zostało zakończone, nie można więc stwierdzić nieściągalności zadłużenia. W ocenie Sądu, Prezes Zakładu prawidłowo uznał także, iż okoliczności rozpatrywanej sprawy nie uzasadniają w sposób dostateczny zastosowania przepisów art. 28 ust. 3a u.s.u.s. oraz powołanego wyżej rozporządzenia z 31 lipca 2003 r. Dokonując takiej oceny wziął pod uwagę, jak wynika z uzasadnienia skarżonej decyzji, całość zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, tj. dokumenty złożone przez Skarżącego oraz podniesione przez niego okoliczności. Organ odwoławczy uwzględnił bowiem aktualną - obiektywnie trudną - sytuację majątkową i finansową Skarżącego, wskazując na brak posiadania nieruchomości oraz wartościowych rzeczy ruchomych oraz wysokość pobieranego wynagrodzenia w wysokości ok. 1.400,00 zł brutto miesięczne. W ocenie Sądu uprawnione jest stanowisko Prezesa Zakładu odnośnie obniżenia wynagrodzenia skarżącego. Skarżący otrzymał wypowiedzenie zmieniające na podstawie którego jego wynagrodzenie zostało obniżone do wysokości minimalnego wynagrodzenia obowiązującego w danym momencie z powodu notorycznego naruszania przez skarżącego podstawowych obowiązków pracowniczych oraz lekceważącego stosunku do pracy. Słusznie Prezes Zakładu uznał, iż zmniejszenie wynagrodzenia i pogorszenie sytuacji bytowej skarżącego jest wynikiem jego zawinionego działania i nie powinno skutkować przyznaniem ulg w spłacie zadłużeń z tytułu składek na ubezpieczenia. Organ orzekający wypunktował także rozbieżności wynikające z oświadczeń wnioskodawcy i przedłożonych dokumentów m.in. w kwestii stanu zdrowia żony. Z oświadczenia wnioskodawcy złożonego w piśmie z dnia 11 lipca 2007 r. wynikało, iż jego żona jest schorowana i niezdolna do samodzielnej egzystencji, podczas gdy z wniosku małżonki wnioskodawcy w sprawie wydania oświadczenia o niepełnosprawności złożonego z dnia 11 lutego 2006 r. wynika iż jest ona zdolna do samodzielnego funkcjonowania. W niczym nie zmienia powyższych ustaleń zakwalifikowanie małżonki wnioskodawcy do lekkiego stopnia niepełnosprawności na okres do 31 stycznia 2008 r. Słusznie Prezes Zakładu podkreślił, iż stan zdrowia żony wnioskodawcy nie uniemożliwia jej podjęcia zatrudnienia a jedynie wymaga przystosowania stanowiska pracy. Zasadnie też Prezes Zakładu powziął wątpliwości odnośnie podanych przez wnioskodawcę kosztów utrzymania mieszkania. Skarżący mieszka przy ul. L. (adres wskazany we wniosku oraz we wszystkich innych dokumentach dotyczących skarżącego) i podał, iż koszty utrzymania mieszkania wynoszą ok. 650 zł. Jednak kserokopie rachunków za gaz i energię elektryczną, które złożył do wniosku, dotyczyły innego mieszkania - przy ul. Ż. W skardze wyjaśnił, iż mieszkanie przy ul. L. należy do jego matki, która wymaga stałej opieki ze strony skarżącego. Ta okoliczność nie była podnoszona przez skarżącego na żadnym etapie postępowania, nie wyjaśniał także powodów, dla których przedkłada rachunki za mieszkanie, w którym nie jest zameldowany. W ocenie Sądu organ odwoławczy odniósł się w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia do wszystkich podniesionych przez skarżącego okoliczności i dowodów, uzasadniając przy tym swoje stanowisko w sprawie w kontekście przesłanek mających tu zastosowanie, a uregulowanych w § 3 cyt. powyżej rozporządzenia. Tym samym, w ocenie Sądu, nie jest dowolnym wniosek organu, iż w przypadku Skarżącego nie zachodzą okoliczności uzasadniające zastosowanie wnioskowanej ulgi pomimo braku całkowitej nieściągalności. W ocenie Sądu zaskarżone rozstrzygnięcie mieści się w ramach uznania administracyjnego, co oznacza, że materiał dowodowy - który był przedmiotem oceny organu - został zgromadzony w sposób prawidłowy. Tym samym Sąd nie kwestionuje przyjęcia, iż podniesione w sprawie okoliczności nie pozwoliły uznać, że spłata należności może zagrozić bytowi strony, co stanowiłoby przesłankę do zastosowania instytucji umorzenia. W tym miejscu zaznaczyć należy, iż ustawowym obowiązkiem ZUS jest wykorzystanie wszelkich dostępnych środków przymusowego dochodzenia należności. Zobowiązania z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne są uprzywilejowane i podlegają - co do zasady - zaspokojeniu przed innymi należnościami (art. 24 ust. 3 u.s.u.s.). Są ponadto objęte dziesięcioletnim terminem przedawnienia i w tym okresie mogą być dochodzone. Umorzenie należności z tytułu składek stanowi wyraz definitywnej rezygnacji uprawnionego organu z możliwości ich wyegzekwowania. Biorąc pod uwagę publicznoprawny charakter należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne oraz uwzględniając cele, na które są one przeznaczane, organy odpowiedzialne za ich pobór zobligowane są do szczególnej staranności i ostrożności w dysponowaniu nimi. Dotyczy to również, podejmowanych w warunkach uznania administracyjnego, decyzji w przedmiocie umorzenia tych należności. Podejmując rozstrzygnięcie w tym zakresie organ jest zobowiązany do konfrontowania interesu dłużnika z interesem ogólnospołecznym. Uzasadnia to również wyjątkowy charakter instytucji umorzenia należności z tytułu składek. Stąd też, jeśli organ dokonał szczegółowej oceny sytuacji materialnej wnioskodawcy i wykazał, że nie zachodzą przesłanki do umorzenia należności, to podjęte w ramach uznania administracyjnego - negatywne dla Wnioskodawcy rozstrzygnięcie - nie może być uważane za dowolne. Na marginesie już tylko wskazać należy, iż każda zmiana okoliczności faktycznych, w szczególności sytuacji majątkowej, rodzinnej lub zdrowotnej osoby zobowiązanej, może być zawsze podstawą do ponownego wystąpienia z wnioskiem o umorzenie zaległości, bowiem odmowa ich umorzenia nie stwarza sytuacji powagi rzeczy osądzonej i - jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 lutego 2000 roku w/s III SA 398-399/99 - zobowiązany do uiszczenia zaległości może występować o jej umorzenie tak długo, jak długo zaległość ta istnieje, zwłaszcza zaś jeśli jego sytuacja ulegnie pogorszeniu. Aczkolwiek pogląd ten wypowiedziano w oparciu o przepisy ustawy - Ordynacja podatkowa, to jednak jest on w pełni aktualny także na gruncie ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem i na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.