V SA/Wa 2506/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - Piotr Piszczek (spr.), Sędzia WSA - Mirosława Pindelska, Sędzia WSA - Marek Krawczak, Protokolant specjalista - Justyna Macewicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 lutego 2016 r. sprawy ze skargi B.Z. na postanowienie Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie stanowiska wierzyciela wobec zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki na rzecz B.Z. kwotę 357 zł (trzysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postepowania sądowego. 1. Decyzją z dnia [...] maja 2007 r. Prezes Urzędu Regulacji Energetyki (URE) na podstawie art. 56 ust. 1 pkt 7 w zw. z art. 56 ust. 2, art. 56 ust. 3, art. 56 ust. 6 i art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. - Prawo energetyczne (Dz. U. z 2012 r., poz. 1059 z późn. zm.), wymierzył karę pieniężną przedsiębiorstwu – M. w wysokości 5000 zł; ww. decyzję administracyjną doręczono w dniu [...] maja 2007 roku i Zobowiązany nie wniósł odwołania. 2. Wobec niezapłacenia przez Zobowiązanego ww. kary pieniężnej, Prezes URE, jako Wierzyciel, wystawił Tytuł wykonawczy nr [...] z dnia [...] października 2014 r. i skierował go do wykonania do Naczelnika Drugiego Urzędu Skarbowego w K. Zobowiązany zgłosił zarzut, co do przedawnienia należności objętej tytułem wykonawczym nr [...], pismem z [...] listopada 2014 r., które zostało przekazane Prezesowi URE przez Organ egzekucyjny pismem z dnia [...] listopada 2014 roku. 3.Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2015 roku Prezes URE – stosownie do treści art. 34 § 1 w zw. z art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2014 r., poz. 1619 ze zm.), dalej u.p.e.a. w zw. z art. 124 k.p.a. – orzekł o uznaniu zarzutów za nieuzasadnione. W uzasadnieniu wskazano : "Prezes Urzędu Regulacji Energetyki uznaje zarzut za nieuzasadniony. Należy zauważyć, iż generalnie w prawie administracyjnym obowiązuje zasada, według której o przedawnieniu roszczeń, można mówić jedynie wtedy, gdy konkretny przepis wyraźnie tak stanowi. Ustawa - Prawo energetyczne nie przewiduje takiej sytuacji. Natomiast, czy w takim przypadku można stosować do kar pieniężnych, nakładanych przez Prezesa URE przepisy ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012 r., poz. 749 z późn. zm.), jest kwestią sporną. Problem dzieli zarówno doktrynę, jaki i orzecznictwo. Z jednej strony poglądy doktryny wskazują na istnienie domniemania podlegania niepodatkowych należności budżetowych przepisom Ordynacji podatkowej, z drugiej na konieczność jednoznacznego wskazania w przepisach prawa, na podstawie którego nakładana jest kara pieniężna, obowiązku stosowania przepisów Ordynacji podatkowej i jego zakresu. Rozbieżność ta znajduje także odzwierciedlenie w orzecznictwie sądów administracyjnych. Także w ustawodawstwie mamy w tym zakresie bardzo wiele rozbieżności. Cześć ustaw szczególnych, w odróżnieniu od ustawy - Prawo energetyczne wskazuje na konieczność stosowania Ordynacji podatkowej. Natomiast takiego zapisu nie ma w ustawie - Prawo energetyczne (mimo jej wielokrotnej nowelizacji) do kar pieniężnych nakładanych przez Prezesa URE. Reasumując, na gruncie prawa administracyjnego o przedawnieniu roszczenia można mówić jedynie wówczas, gdy przepis prawa wyraźnie tak stanowi. W tym konkretnym przypadku brak jest w ustawie Prawo energetyczne przepisu przewidującego przedawnienie kar pieniężnych nałożonych przez URE, jak i przepisu pozwalającego stosować w takiej sytuacji przepisy Ordynacji podatkowej. Tym samym zarzut podniesiony przez Zobowiązanego, wobec Tytułu wykonawczego nr [...] z dnia [...] października 2014 roku wystawionego przez Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki, należy uznać za nieuzasadniony’’. 4. Pismem z dnia [...] lutego 2015 r., pełnomocnik Zobowiązanego wniósł wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W motywach zwrócił uwagę na to że, że stanowisko wierzyciela : a) nie uwzględnia argumentacji zawartej w wystąpieniu Rzecznika Praw Obywatelskich z dnia [...] stycznia 2013 r., skierowanego do Ministra Administracji i Cyfryzacji, które bazuje na rekomendacji Komitetu Ministrów Rady Europy nr [...] z dnia [...] lutego 1991 r., b) narusza treść art. 6 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka (EKPC). Całość zarzutów – w formie cytatu – zostanie zawarte w punkcie VII uzasadnienia. 5. Postanowieniem z dnia [...] marca 2015 roku Prezes URE –stosownie do treści art. 138 § 1 pkt. 1 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. i art. 18 oraz art. 34 § 1 u.p.e.a. – orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonego aktu administracyjnego. W uzasadnieniu wskazano "Zobowiązany pismem z dnia [...] lutego 2015 r., (data wpływu do URE [...] luty 2015r.) na podstawie art. 127 § 3 k.p.a. wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy’’, nie charakteryzując treści wniesionego środka zaskarżenia. W dalszej części – metodą "kopiuj-wklej’’ (zachowując układ graficzny strony, podział na akapity itd.) – przekopiowano treść ujętą w cudzysłowie w punkcie 3 uzasadnienia Sądu; ani jednym zdaniem nie odniesiono się do treści uzasadnienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. 6. W skardze – postulującej uchylenie obu postanowień Prezesa URE oraz zasądzenie na rzecz Skarżącej zwrotu kosztów postępowania sądowego – zarzucono : a) błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia polegający na uznaniu, że do kar administracyjnych nakładanych przez Prezesa URE nie znajdują zastosowania przepisy Ordynacji podatkowej w zakresie przedawnienia należności podatkowych, podczas, gdy zgodnie z obowiązującym domniemaniem prawnym, do niepodatkowych należności budżetowych należy stosować przepisy Ordynacji podatkowej; b) naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez niezastosowanie w niniejszej sprawie art. 70 Ordynacji podatkowej, podczas, gdy w realiach niniejszej sprawy przepis ten powinien znaleźć zastosowanie; c) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 6, art. 7, art. 8 oraz art. 9 k.p.a. w szczególności poprzez niewyważenie przez organ postępowania interesu społecznego oraz słusznego interesu obywatela w trakcie podejmowania rozstrzygnięć w sprawie, a także poprzez nierozważenie całokształtu okoliczności faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków stron będących przedmiotem postępowania administracyjnego. d) błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia polegający na nieuwzględnieniu faktu, iż Prezes URE jest państwową osobą prawną w rozumieniu ustawy o finansach publicznych, a więc przychody tego urzędu z tytułu wymierzonych kar administracyjnych stanowią niepodatkowe należności budżetowe, które ulegają 5 -letniemu terminowi przedawnienia. W motywach przedstawiono argumenty przemawiające za uwzględnieniem skargi. 7. W odpowiedzi na skargę – żądając jej oddalenia – podniesionoo argumenty zbieżne z motywami rozstrzygnięć. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: I. Zgodnie z treścią art. 175 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 1997 r., Nr 78, poz. 483 ze zm.) sądy administracyjne - podobnie jak powszechne, wojskowe i Sąd Najwyższy – zostały powołane do sprawowania wymiaru sprawiedliwości. Z art. 184 tego aktu normatywnego wynika, że sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności publicznej obowiązującej również orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego i aktów normatywnych terenowych organów administracji rządowej. Różnica pomiędzy sprawowaniem kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne a załatwieniem sprawy wynikającej z działalności administracji publicznej przez sądy powszechne jest dość oczywista. Te ostatnie bowiem przejmują sprawę wynikającą z działalności administracji publicznej do dalszego jej załatwienia; w przypadku zaś sądów administracyjnych – co do zasady - sprawa, której przedmiot jest związany z działalnością organów administracji publicznej, nie przestaje być sprawą, której załatwienie należy cały czas do kontrolowanego przez Sąd organu. Sąd administracyjny bowiem dokonuje – w ramach sprawowanych funkcji orzeczniczych – kontroli (oceny) tej działalności. Sąd ten na skutek zaskarżenia aktu (decyzji, postanowienia) lub czynności, a także bezczynności organu administracji publicznej nie przejmuje sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia; ma jedynie skontrolować i ocenić działalność ( a niekiedy bezczynność) tego organu. Nie może zatem – co do zasady – zastępować organu administracji publicznej i merytorycznie rozstrzygać sprawy. II. Określając zakres kognicji zauważyć należy, że sądy administracyjne, w tym wojewódzki, sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, która jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej – patrz art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Uzupełnieniem tego zapisu jest treść art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), w którym wskazano, iż owe sądy stosują środki określone w ustawie (akt ten cyt. jest dalej jako p.p.s.a.). Powyższe regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa i toczącego się przed nim postępowania. Jest nią – bez wątpienia – sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej. Nie ulega wątpliwości, że podstawowym celem tejże kontroli jest eliminowanie z porządku prawnego aktów (zwłaszcza decyzji i postanowień), a także czynności organów administracji publicznej niezgodnych z prawem i dążenie do przywrócenia stanu, który nie będzie z nim pozostawał w sprzeczności. Ta funkcja kontroli sądowej jest istotna zarówno z punktu widzenia podmiotu skarżącego, jak i całego aparatu administracyjnego państwa, który winien być zainteresowany w eliminowaniu z obrotu prawnego niezgodnych z prawem aktów i czynności swoich funkcjonariuszy. Prawidłowość podejmowanych działań, a tym samym legalność działania organów administracyjnych – w pierwszym rzędzie weryfikowana poprzez pryzmat podstawowych zasad postępowania administracyjnego - stanowi bowiem istotny element efektywności i ważną przesłankę istnienia społecznej akceptacji działania aparaty administracji rządowej, jak też samorządowej, przenoszony jest na ocenę funkcjonowania całego państwa ( vide P. Piszczek: Zasady ogólne Kodeksu postępowania administracyjnego w świetle orzecznictwa NSA, Episteme 2008, nr 79, s. 21-54). III. W powyższym kontekście – stosownie do treści art. 145 § 1 p.p.s.a. – należy zwrócić uwagę, iż nie każdy akt administracyjny, który dotknięty jest wadliwością automatycznie zostanie usunięty z obrotu prawnego. Ustawodawca bowiem przyjął, iż Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie (w całości lub w części) może tak orzec, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, niezależnie od tego, czy uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy; c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd stwierdza nieważność aktu administracyjnego (w całości lub w części), jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeksu postępowania administracyjnego – Dz. U z 2013 r., poz. 267 ze zm. ( dalej k.p.a.) lub w innych przepisach (np. w art. 247 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. Ordynacja podatkowa- Dz. U. z 2012 r., poz. 749 ze zm. - dalej o.p.). Orzeka także wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w k.p.a. lub w innych ustawach. Reasumując należy stwierdzić, iż uchylenie aktu administracyjnego z racji naruszenia prawa nie powoduje uchylenia aktu administracyjnego, gdy wystąpi w postaci rażącej, albowiem wówczas stwierdza się nieważność decyzji lub postanowienia. Wreszcie "inne naruszenie przepisów postępowania" skutkuje uchyleniem aktu administracyjnego, o ile uchylenie to mogło mieć (a więc wcale nie musiało mieć) wpływ na wynik sprawy. Za usprawniające tok postępowania administracyjnego należy uznać rozwiązanie przyjęte przez ustawodawcę w art. 145 § 3 p.p.s.a. polegające na tym, że w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2 tego przepisu, Sąd stwierdzając podstawę do umorzenia postępowania administracyjnego, umarza to postępowanie. IV. Kolejną - istotną zmianą - służącą usprawnieniu postępowania administracyjnego jest przyznanie sądom administracyjnym uprawnienia do merytorycznego orzekania (art. 145a p.p.s.a.), które stanowi odstępstwo od funkcjonującego równolegle modelu kasacyjnego. Celem zmian jest przyznanie sądowi – w zakresie objętym art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz pkt 2 p.p.s.a. - uprawnienia zobowiązania organu w kwestii wydania decyzji lub postanowienia o wskazanym rozstrzygnięciu w określonym przez Sąd terminie. O ile okoliczności sprawy będą uzasadniały wydanie stosownego rozstrzygnięcia, Sąd nie tylko może uchylić zaskarżony akt administracyjny, ale wskazać - w wiążący sposób - tryb załatwienia sprawy, albo jej rozstrzygnięcie. Regulacja ta przyznaje więc Sądowi prawo do merytorycznego rozstrzygnięcia, które jest jednak wyłączone, gdy przepisy pozostawiają to uznaniu organu. V. Istotnym – z punktu widzenia zakresu przedmiotowego kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne I instancji – jest art. 134 p.p.s.a. Z przepisu tego wynika, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną – wprowadzony został wyjątek od tej zasady dotyczący skarg na pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego. Przeprowadzona zmiana wynika z brzmienia dodanego art. 57a p.p.s.a., który wprost stanowi o związaniu sądu administracyjnego granicami skargi oraz powołaną podstawą prawną w tego rodzaju sprawach. VI. W kontekście powyższych uwag wskazać należy, iż w Polsce ustawodawca hołduje koncepcji dwuinstancyjności. Oznacza to, że w postępowaniu egzekucyjnym (art. 18 u.p.e.a.) i administracyjnym (art. 15 k.p.a.) konieczna jest ocena wniesionego środka zaskarżenia. Organ, do którego złożono wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy – jak to uczyniono w niniejszej sprawie – nie może totalnie zignorować ten fakt pomijając go milczeniem. W istocie oznaczałoby to wprowadzanie zasady jednoinstancyjności, co nie jest do zaakceptowania. Sąd oceniając to uchybienie, tj. brak najmniejszego odniesienia się do treści środka zaskarżenia wyraża pogląd, iż jego ciężar gatunkowy mieści się na pograniczu rażącego naruszenia prawa lecz go nie przekracza. VII. Ex officio zwrócić uwagę należy, że również rozstrzygnięcie I instancji nie jest w pełni prawidłowe, albowiem w części rozstrzygającej Prezes URE orzekł o uznaniu zarzutów za nieuzasadnione, zaś w uzasadnieniu omawia tylko jeden z nich – przedawnienie. Ma to istotne znaczenie bowiem w skardze (str. 3 uzasadnienia) podnosi się "w uzasadnieniu wydanego postanowienia Prezes URE skupił się tylko na jednym z podniesionych przez Skarżącą zarzutów – zarzucie przedawnienia, nie wypowiedział się natomiast co do pozostałych podnoszonych zarzutów’’. VIII. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy Prezes URE winien ocenić argumentację wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (Sąd tego zastępczo uczynić nie może albowiem tylko sprawuje funkcję kontrolne). Argumentacja tego środka zaskarżenia jest następująca : " Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2015 r Prezes URE po rozpoznaniu zarzutów wniesionych przez B.Z. pismem z dnia [...] listopada 2014 r., uznał zarzuty zobowiązanej za nieuzasadnione. W uzasadnieniu wydanego orzeczenia Prezes URE skupił się tylko na jednym z podniesionych zarzutów, a mianowicie zarzucie przedawnienia, pozostawiając pozostałe twierdzenia bez jakiegokolwiek komentarza. Zdaniem zobowiązanej takie postanowienie jest niezupełne i oględne, a to winno skutkować ponownym rozpatrzeniem sprawy. Natomiast odnosząc się merytorycznie do stanowiska wierzyciela wyrażonego w wydanym postanowieniu należy wskazać, że nie zasługuje ono na uwzględnienie. Przedawnienie kar administracyjnych było przedmiotem wystąpienia Rzecznika Praw Obywatelskich Pani Ireny Lipowicz do Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] stycznia 2013 r. W swoim wystąpieniu Rzecznik wskazała, że w wyniku analiz dokonanych w Biurze RPO stwierdzono, że administracyjne kary pieniężne stosowane są w coraz większym stopniu, często zastępując dotychczas istniejącą odpowiedzialność z tytułu wykroczeń, co wiąże się z licznym i negatywnymi konsekwencjami dla osób podlegających ukaraniu. Ponadto Rzecznik podkreśliła, że brak legalnej (ustawowej) definicji sankcji administracyjnej oraz jednolitych zasad dotyczących administracyjnych kar pieniężnych spowodował, że w polskim systemie prawa administracyjnego stosowana jest niejednolita terminologia. Przykłady określeń używanych przez ustawodawcę to: opłata podwyższona, kara pieniężna, administracyjna kara pieniężna, opłata sankcyjna, kwota dodatkowa, dodatkowe zobowiązanie podatkowe. Z uwagi na niejednokrotnie znaczną wysokość administracyjnych kar pieniężnych w zasadzie trudno jest wskazać granice pomiędzy sankcją administracyjną (karą pieniężną) a karą kryminalną wyrażoną w pieniądzu (karą grzywny). Rozwiązania przyjęte w ustawodawstwie polskim w większości przyjmują zasadę odpowiedzialności osób fizycznych, osób prawnych oraz jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej, ale wyodrębnionych organizacyjnie. Odpowiedzialność zagrożona karami pieniężnymi może być tzw. "odpowiedzialnością obiektywną" bądź "na zasadzie winy". Podmiotem odpowiedzialnym prawnie może być nie tylko sprawca deliktu administracyjnego, ale również inny podmiot prawa, połączony określonym stosunkiem prawnym ze sprawcą. Odpowiedzialność za delikt zagrożony karą pieniężną może ulec przedawnieniu, podobnie ulec przedawnieniu może wymierzona sankcja. Brak jednolitych przesłanek wymiaru sankcji administracyjnej sprawia trudności nie tylko organom administracji publicznej, ale również sądom. Analiza orzecznictwa sądowego w tym zakresie wskazuje, że w przypadku braku ustawowych przesłanek wymiaru kary sądy administracyjne nie dysponują wystarczająco precyzyjnymi narzędziami, aby dokonać prawidłowej oceny wysokości wymierzonej kary pieniężnej. Konieczne staje się wówczas odwołanie do zasad ogólnych prawa i postępowania administracyjnego oraz celu ustawy, w której normę zawierającą sankcję ustanowiono. Rzecznik w swoim wystąpieniu powołała się na orzecznictwo oraz rekomendacje Komitet Ministrów Rady Europy nr R(91) 1 z dnia 13 lutego 1991. W orzecznictwie Europejskiego Trybunału Praw Człowieka pojęcie "sprawa karna" jest rozumiane szeroko. Trybunał w Strasburgu jest bowiem przeciwnikiem rygorystycznej interpretacji tego pojęcia i dąży do szerokiego stosowania gwarancji procesowych zawartych w art. 6 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka [EKPC lub Konwencja]. W efekcie, dochodzi do uznawania spraw rozpatrywanych na tle art. 6 EKPC za karne nawet wtedy, gdy nie są one kwalifikowane jako takie w świetle prawa krajowego. Zastosowanie gwarancji przewidzianych w art. 6 EKPC dla spraw karnych nie jest więc ograniczone tylko do postępowań, które w świetle prawa krajowego są jako takie klasyfikowane. Postępowanie przed organem administracji, które może być zakończone nałożeniem poważnej kary, powinno, co do zasady, spełniać wszystkie standardy procesowe przewidziane w świetle art. 6 EKPC dla postępowań, w których rozstrzygane są zarzuty karne. Mając na uwadze powyższe okoliczności wnoszę o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz kompleksowe ustosunkowanie się do przedstawionych przez zobowiązanego zarzutów, w tym w szczególności zarzutu przedawnienia’’. IX. Mając na uwadze potrzebę odniesienia się przez Prezesa URE do wniesionego środka zaskarżenia - wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy uznać należało, iż odnoszenie się do argumentów skargi jest przedwczesne, zwłaszcza że zawiera ona argumenty zawarte we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. X. Mając na względzie treść art. 145 § 1 ust. 1c w zw. z art. 200 p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji.