V SA/Wa 2508/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Joanna Zabłocka (spr.), Sędzia WSA - Beata Krajewska, Sędzia NSA - Piotr Piszczek, Protokolant - st. sekr. sąd. Agnieszka Groszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 marca 2011 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] sierpnia 2010 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej ze środków unijnych; uchyla zaskarżoną decyzję Przedmiotem skargi z 17 września 2010r. wniesionej przez skarżącego J. S. jest decyzja Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa nr [...] z [...] sierpnia 2010r. utrzymująca w mocy decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w S. nr [...] z dnia [...] maja 2010r. o odmowie przyznania pomocy finansowej ze środków unijnych. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym; W dniu [...] listopada 2009 r. J. S. złożył w [...] Oddziale Regionalnym ARiMR w S. wniosek o dofinansowanie w ramach środka 1.5 "Rekompensaty społeczno-gospodarcze w celu zarządzania krajową flotą rybacką" operacja "wcześniejsze emerytury" Programu Operacyjnego "Zrównoważony rozwój sektora rybołówstwa i nadbrzeżnych obszarów rybackich 2007- 2013". Pismami z dnia [...] grudnia 2009 r. oraz [...] stycznia 2010r. skarżący uzupełnił braki formalne wniosku oraz dokumentację w sprawie. Po weryfikacji wniosku i przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, Dyrektor Oddziału decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2010r. odmówił przyznania wnioskowanej pomocy. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ wskazał, m.in., iż na mocy § 21 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 czerwca 2009r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania wypłaty i zwracania pomocy finansowej na realizację środków objętych osią priorytetową 1 – Środki na rzecz dostosowania floty rybackiej, zawartą w programie operacyjnym "Zrównoważony rozwój sektora rybołówstwa i nadbrzeżnych obszarów rybackich 2007-2013" (Dz.U. z 2009r. Nr 101, poz.840 ze zm.) pomoc w ramach rekompensat społeczno-gospodarczych na realizację operacji dotyczących wcześniejszych emerytur jest przyznawana w formie rekompensaty rybakowi, który spełnia łącznie przesłanki:1. trwale zaprzestał wykonywania zawodu rybaka; 2. ukończył co najmniej 55 rok życia; 3. pracował w zawodzie rybaka na statku rybackim co najmniej przez 10 lat. Organ podkreślił, że podstawowym warunkiem udzielenia pomocy jest to, aby osoba ubiegająca się o pomoc była rybakiem (wykonywała zawód rybaka). Zdaniem organu przedłożone przez wnioskodawcę dokumenty nie potwierdzały, że spełnia on warunki uprawniające go do uzyskania pomocy w ramach ww. rozporządzenia. Oceniając materiał dowodowy organ uznał, iż wnioskodawca faktycznie zaprzestał wykonywania zawodu rybaka w 2005r. i nie wykonywał go do dnia 12 listopada 2009r.,kiedy to zawarł umowę o pracę na stanowisku starszego rybaka, przy czym podjęcie zatrudnienia w 2009r. nastąpiło wyłącznie w związku z ubieganiem się o pomoc finansową w ramach operacji "wcześniejsze emerytury" i miało na celu stworzenie sztucznych warunków do uzyskania tej pomocy. Organ wyjaśnił również, że będący przedmiotem oceny wniosek, był drugim wnioskiem o przyznanie pomocy w ramach operacji "wcześniejsze emerytury". Pierwszy wniosek został złożony dnia [...] września 2009 r., a następnie wycofany, co spowodowało umorzenie postępowania. Wycofanie wniosku nastąpiło po wezwaniu wnioskodawcy do jego uzupełniania poprzez przedłożenie dokumentów potwierdzających zatrudnienie na statku rybackim na dzień złożenia wniosku. Dalej organ podniósł, iż w sprawie znajduje zastosowanie art.4 ust.3 rozporządzenia Rady (WE, EUROATOM) Nr 2988 z dnia 18 grudnia 1995r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz.U.UE z dnia 23 grudnia 1995r. L 312/1), zgodnie z którym działanie skierowane na pozyskanie korzyści w sposób sprzeczny z odpowiednimi celami prawa wspólnotowego mającymi zastosowanie w danym przypadku poprzez sztuczne stworzenie warunków w celu uzyskania korzyści, prowadzą do nieprzyznania lub wycofania korzyści. Powyższe potwierdza także to, że wnioskodawca w 2004 i 2005 roku korzystał już z pomocy obejmującej działania zmierzające do restrukturyzacji floty rybackiej i ochronę osób zatrudnionych w tym sektorze (pomoc z tytułu trwałego wycofania jednostki poprzez złomowanie oraz z tytułu utraty miejsca pracy na statku rybackim). W wyniku rozpoznania odwołania Prezes ARiMR utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy, uznając jej słuszność pod względem faktycznym i prawnym. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przyznanie pomocy finansowej zgodnie ze złożonym wnioskiem. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie następujących przepisów prawa: - § 21 ww. rozporządzenia poprzez jego niezastosowanie i nie przyznanie skarżącemu pomocy finansowej, pomimo spełnienia wszystkich warunków w tym rozporządzeniu określonych, oraz poprzez przyjęcie, iż skarżący nie jest rybakiem w rozumieniu powołanych przepisów i nie może zostać objęty programem wobec braku zatrudnienia w charakterze rybaka w latach 2007-2013, w sytuacji posiadania dowodów zatrudnienia na kutrach w okresie od 11.2009r. do 31.05.2010r. - art.4 ust.3 rozporządzenia Rady (WE, EUROATOM) Nr 2988 z dnia 18 grudnia 1995r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich poprzez jego bezzasadne zastosowanie, w sytuacji gdy, skarżący w żaden sposób nie podejmował działań skierowanych w celu pozyskania świadczenia w sposób sprzeczny z celami prawa wspólnotowego poprzez sztuczne stworzenie warunków w celu uzyskania korzyści. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Uzupełnieniem tego zapisu jest treść art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), zwanej dalej: p.p.s.a., w którym wskazano, iż sądy administracyjne stosują środki określone w ustawie. Powyższe regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa i toczącego się przed nim postępowania. Jest nią sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną polegającą na zbadaniu, czy organ administracji publicznej nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jego wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi jego uchylenie. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.), a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Na wstępie wskazać należy, że podstawę prawną przyznania pomocy finansowej na realizację środka 1.5 Rekompensaty społeczno-gospodarcze w celu zarządzania krajową flotą rybacką, objętego osią priorytetową 1 – Środki na rzecz dostosowania floty rybackiej Programu Operacyjnego "Zrównoważony rozwój sektora rybołówstwa i nadbrzeżnych obszarów rybackich 2007-2013", stanowiącego załącznik do obwieszczenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 7 lipca 2009 r. w sprawie Programu Operacyjnego "Zrównoważony rozwój sektora rybołówstwa i nadbrzeżnych obszarów rybackich 2007-2013" (M. P. Nr 51, poz. 739), stanowi Rozporządzenie Rady (WE) nr 1198/2006 z dnia 27 lipca 2006 r. w sprawie Europejskiego Funduszu Rybackiego (Dz. U. UE L 223 z 15.08.2006, str. 1), w którym ustanowiono Europejski Fundusz Rybacki (dalej zwany "EFR") oraz określono ramy wsparcia wspólnotowego na rzecz zrównoważonego rozwoju sektora rybactwa, obszarów zależnych głównie od rybactwa, a także rybołówstwa śródlądowego. Zgodnie z art. 21 lit. e rozporządzenia Rady (WE) nr 1198/2006 wsparcie z EFR mające na celu dostosowanie wspólnotowej floty rybackiej dotyczy rekompensaty społeczno-gospodarczej w celu zarządzania wspólnotową flotą rybacką zgodnie z art. 27. Stosownie do treści art. 27 ust. 1 lit. d rozporządzenia EFR może mieć udział w finansowaniu środków społeczno-gospodarczych proponowanych przez państwa członkowskie na rzecz rybaków dotkniętych zmianami w zakresie rybactwa, które to środki obejmują wcześniejsze odejście z sektora rybactwa, w tym wcześniejsze emerytury. W art. 3 lit. b rozporządzenia zawarto przy tym definicję rybaka jako osoby, której zajęciem – uznanym przez państwo członkowskie – jest zawodowe rybactwo na pokładzie czynnego statku rybackiego. Należy zaznaczyć, iż zgodnie z art. 6 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 1198/2006 Komisja i państwa członkowskie zapewniają spójność pomocy udzielanej z EFR z politykami, priorytetami i działaniami Wspólnoty oraz jej komplementarność z innymi instrumentami finansowymi Wspólnoty. Ta spójność i komplementarność znajduje swoje odbicie w programie operacyjnym, który, stosownie do art. 17 ust. 1 rozporządzenia, jest opracowywany przez każde z państw członkowskich w celu realizacji polityki i priorytetów, które mają być współfinansowane z EFR. Zgodnie zaś z art. 20 ust. 2 rozporządzenia dla każdej osi priorytetowej określonej w tytule IV państwo członkowskie ustanawia w ramach swego programu operacyjnego warunki i procedury ich stosowania. Wskazać także należy, iż w dziale VI Programu Operacyjnego "Zrównoważony rozwój sektora rybołówstwa i nadbrzeżnych obszarów rybackich 2007-2013", który został zatwierdzony przez Komisję Europejską decyzją z 16 października 2008 r., w opisie środka 1.5 Rekompensaty społeczno-gospodarcze w celu zarządzania krajową flotą rybacką wyjaśniono, iż restrukturyzacja polskiej floty, planowana na okres programowania 2007-2013, wiązała się będzie z dalszym ograniczeniem potencjału połowowego tak, by najlepiej dostosować go do dostępnych zasobów i będzie miała niekorzystny wpływ na zatrudnienie i sytuację społeczno-ekonomiczną na obszarach rybackich. W związku z tym konieczne jest podjęcie towarzyszących działań społeczno-ekonomicznych w celu zrównoważenia niekorzystnych efektów Planu Dostosowania Nakładu Połowowego, udzielanie wsparcia, różnicowanie działalności na obszarach dotkniętych problemem. Główny typ wsparcia dotyczył będzie m.in. rekompensat za wcześniejsze odejście z zawodu rybaka, w tym wcześniejszych emerytur, jako kontynuacji mechanizmów i projektów Finansowego Instrumentu Wspierania Rybołówstwa. Jako beneficjentów tego środka wskazano rybaków. Należy również zauważyć, iż na gruncie prawa krajowego warunki i tryb przyznawania, wypłaty oraz zwracania pomocy finansowej na realizację środków objętych osiami priorytetowymi zawartymi w programie operacyjnym, w zakresie nieokreślonym w przepisach Unii Europejskiej lub przewidzianym w tych przepisach do określenia przez państwo członkowskie Unii Europejskiej zostały określone w ustawie z dnia 3 kwietnia 2009 r. o wspieraniu zrównoważonego rozwoju sektora rybackiego z udziałem Europejskiego Funduszu Rybackiego (Dz. U. Nr 72, poz. 619, z późn. zm.), zwanej dalej ustawą. Szczegółowe warunki i tryb przyznawania, wypłaty lub zwracania pomocy, w ramach osi priorytetowej 1 - Środki na rzecz dostosowania floty rybackiej, na podstawie delegacji zawartej w art. 19 ustawy zostały określone w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 czerwca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania, wypłaty i zwracania pomocy finansowej na realizację środków objętych osią priorytetową 1 - Środki na rzecz dostosowania floty rybackiej, zawartą w programie operacyjnym "Zrównoważony rozwój sektora rybołówstwa i nadbrzeżnych obszarów rybackich 2007-2013" (Dz. U. Nr 101, poz. 840 i Nr 129, poz. 1064), zwanym dalej rozporządzeniem. W § 21 ust. 1 powołanego rozporządzenia (w brzmieniu obowiązującym do 27 marca 2010r.) wskazano, iż pomoc w ramach rekompensat społeczno-gospodarczych na realizację operacji dotyczących wcześniejszych emerytur jest przyznawana, w formie rekompensaty, rybakowi, który 1) trwale zaprzestał wykonywania zawodu rybaka, 2) ukończył co najmniej 55 rok życia 3) pracował w zawodzie rybaka na statku rybackim co najmniej przez 10 lat. Przedmiotowa pomoc finansowa może być zatem przyznana rybakowi spełniającemu łącznie wszystkie wyżej wymienione warunki. Stosownie do przepisu art. 10 ust. 3 ustawy wniosek o dofinansowanie jest oceniany w zakresie: 1) poprawności sporządzenia i złożenia, 2) zgodności planowanej operacji z celami środka, w ramach którego ma być realizowana operacja, 3) celowości udzielenia pomocy na realizację planowanej operacji - w sposób określony w ww. rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi oraz zgodnie z kryteriami wyboru operacji przyjętymi przez komitet monitorujący. Jak wynika z powyższego zapisu organ oceniający wniosek o przyznanie dofinansowania jest zobowiązany dokonać oceny wniosku nie tylko pod kątem spełniania wymogów formalnych określonych w §21 rozporządzenia, ale również pod kątem zgodności planowanej operacji z celami środka, w ramach którego ma być realizowana operacja i celowości udzielenia pomocy. Stosownie do przywołanego już wyżej przepisu art. 27 ust. 1 lit. d rozporządzenia 1198/2006 Europejski Fundusz Rybacki może mieć udział w finansowaniu środków społeczno-gospodarczych proponowanych przez państwa członkowskie na rzecz rybaków dotkniętych zmianami w zakresie rybactwa, które to środki obejmują wcześniejsze odejście z sektora rybactwa, w tym wcześniejsze emerytury. Z treści tego przepisu wynika wprost, że pomoc może dotyczyć rybaka ( osobę czynną zawodowo w dacie składania wniosku), który dotknięty jest zmianami w sektorze rybactwa, które to zmiany powodują u niego wcześniejsze odejście z sektora rybactwa, np. na wcześniejszą emeryturę. Jak wynika z przywołanych przepisów organy orzekające miały nie tylko prawo, ale i obowiązek zbadać, czy przyznanie dofinansowania spełniałoby cele Programu Operacyjnego " Zrównoważony rozwój sektora rybołówstwa i nadbrzeżnych obszarów rybackich 2007 – 2013". Zbadanie tej okoliczności nie może ograniczyć się do stwierdzenia, że w latach 2005 – 2008 wnioskodawca w ogóle nie pracował w zawodzie rybaka, a jego powrót w 2009 roku związany był z zamiarem uzyskania pomocy finansowej ramach środka 1.5 " Rekompensaty społeczno-godpopdarcze w celu zarządzania krajową flotą rybacką". Ograniczenie postępowania dowodowego do tych ustaleń stanowi naruszenie przepisu art.77§1 k.p.a., w stopniu, który mógł mieć wpływ na wynik postępowania. Wprawdzie zgodnie z art.13 ust.6 ustawy strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek, a ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne, to jednak w sytuacji gdy strona udowodniła, że spełnia wymogi formalne do uzyskania pomocy finansowej, a organ orzekający uznaje, że dofinansowanie nie przysługuje, to na organie orzekającym spoczywa obowiązek przeprowadzenia postępowania w tym zakresie. Przeprowadzając ponownie postępowanie w celu ustalenia czy wnioskodawca trwale zaprzestał wykonywania zawodu rybaka, organ zbada w szczególności, czym w latach 2005-2008 zajmował się zawodowo wnioskodawca oraz czy nie przeszedł wówczas na wcześniejsza emeryturę. Należy zaznaczyć , że stanie prawnym obowiązującym do 27 marca 2010 r. uzyskanie przez skarżącego w 2005 r. wyżej opisanej pomocy finansowej nie wyłączało możliwości uzyskania dofinansowania na realizację operacji dotyczących wcześniejszych emerytur, w przypadku spełniania przez wnioskodawcę warunków uzyskania dofinansowania. Za nieprawidłowe Sąd uznał zastosowanie w sprawie przepisu art.4 ust.3 rozporządzenia Rady (WE,EURATOM) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich, zgodnie z którym działania skierowane na pozyskanie korzyści w sposób sprzeczny z odpowiednimi celami prawa wspólnotowego mającymi zastosowanie w danym przypadku poprzez sztuczne stworzenie warunków w celu uzyskania tej korzyści, prowadzą do nieprzyznania lub wycofania korzyści. Art.1 ust.1 rozporządzenia 2988/1995 stanowi, że w celu ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich przyjmuje się ogólne zasady dotyczące jednolitych kontroli oraz środków administracyjnych i kar dotyczących nieprawidłowości w odniesieniu do prawa wspólnotowego. Zgodnie z definicją sformułowaną w art.1 ust.2 tego rozporządzenia " Nieprawidłowość oznacza jakiekolwiek naruszenie przepisów prawa wspólnotowego wynikające z działania lub zaniedbania ze strony podmiotu gospodarczego, które spowodowało lub mogło spowodować szkodę w ogólnym budżecie Wspólnot lub w budżetach, które są zarządzane przez Wspólnoty, albo poprzez zmniejszenie lub utratę przychodów, które pochodzą ze środków własnych pobieranych bezpośrednio w imieniu Wspólnot, albo też w związku z nieuzasadnionym wydatkiem." Art.4 ust.1 stanowi, że każda nieprawidłowość będzie pociągała za sobą z reguły cofnięcie bezprawnie uzyskanej korzyści. W ocenie Sądu przepisy rozporządzenia 2988/1995 r. odnoszą się do działania podmiotów gospodarczych. Przepis art.4 ust.3, w którym posłużono się określeniem "działanie" a nie określeniem "nieprawidłowość" nie może stanowić samoistnej podstawy do objęcia przepisami rozporządzenia również osób nie będących podmiotami gospodarczymi. Skarżący, bez względu na to czy prowadzi działalność gospodarczą, w sprawie której przedmiotem jest przyznanie świadczeń w ramach operacji dotyczącej wcześniejszej emerytury musi być traktowany jako osoba fizyczna, a nie podmiot gospodarczy. Wobec powyższego przepisy rozporządzenia nr 2988/1995 nie mają zastosowania w rozpoznanej sprawie, a ich zastosowanie stanowiło naruszenie przepisów prawa materialnego. W związku z powyższym, uznając, iż w niniejszej sprawie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i i c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) uchylił zaskarżoną decyzję.