V SA/Wa 2508/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Piotr Kraczowski, Sędzia WSA - Irena Jakubiec – Kudiura, Sędzia WSA - Michał Sowiński (spr.), Protokolant specjalista - Marcin Wacławek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 lutego 2013 r. sprawy ze skargi J. S. – [...] "J." na informację ... Jednostki Wdrażania Programów Unijnych z dnia ...października 2012 r. nr ... w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu; oddala skargę Wnioskiem zarejestrowanym pod numerem ... J. S. – Firma Handlowa "J.", zwany dalej skarżącym – wystąpił o dofinansowanie projektu pt. "..." realizowanego w ramach Programu Operacyjnego Województwa Mazowieckiego 2007-2013, Priorytet IV: Środowisko, zapobieganie zagrożeniom i energetyka, w ramach Działania 4.3.: Ochrona powietrza, energetyka. Pismem Nr ... [...] Jednostka Wdrażania Programów Unijnych poinformowała skarżącego, iż jego wniosek nie przeszedł pomyślnie etapu oceny merytorycznej bowiem uzyskał wynik ... punktów z ... punktów możliwych do uzyskania w Działaniu 4.3., co stanowi mniej niż wymagane minimum 60,00% maksymalnej liczby punktów możliwych do zdobycia w danym działaniu. Nie zgadzając się z powyższym stanowiskiem skarżący pismem z ... sierpnia 2011 r., wniósł protest, w odpowiedzi na który [...] Jednostka Wdrażania Programów Unijnych pismem z dnia ... września 2011 r. poinformowała skarżącego o jego pozytywnym rozpatrzeniu i przywróceniu wniosku do ponownej oceny merytorycznej. W jego uzasadnieniu wyjaśniono, że zgodnie z Regulaminem przeprowadzania konkursu, w trakcie oceny ekspert po zapoznaniu się z dokumentacją projektu ma możliwość jednokrotnego (z wyłączeniem wniosków złożonych w trybie indywidualnym), na każdym etapie oceny wystąpienia z wnioskiem o: 1) poprawę i uzupełnienie wniosku lub wyjaśnienie nieścisłości przez wnioskodawcę. W ocenie ...JWPU ekspert, który stwierdził, cyt.: "..." miał prawo wezwać wnioskodawcę do uzupełnienia wniosku w przedmiotowym zakresie. Brak takiego wezwania skutkuje, zdaniem ...JWPU, błędnie przeprowadzoną oceną złożonego wniosku. Mając powyższe na uwadze kolejnym pismem z dnia ... września 2011 r., Nr ...JWPU.WOM-R.420-958/10/4.3 [...] Jednostka Wdrażania Programów Unijnych poinformowała skarżącego o pozytywnym zakończeniu oceny merytorycznej wniosku podnosząc, iż projekt uzyskał ... punkty, co stanowi wymagane minimum 60% maksymalnej liczby punktów możliwych do zdobycia. Kolejnym pismem z dnia ... października 2012 r., zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, ... Jednostka Wdrażania Programów Unijnych poinformowała skarżącego, że jego wniosek o dofinansowanie projektu przeszedł etap ponownej oceny merytorycznej, ale z powodu niewystarczających środków w ramach konkursu został umieszczony na liście rezerwowej. W tym kontekście ...JWPU wyjaśniła, iż ze względu na ustalony poziom alokacji w przedmiotowym konkursie w ramach Działania 4.3. RPOWM, jak również liczbę przyznanych punktów wniosek został umieszczony na liście projektów spełniających minimum punktowe, ale nie został przyjęty do dofinansowania. W skardze na powyższe pismo z dnia ... października 2012 r. skarżący wniósł o uwzględnienie skargi, skierowanie sprawy do ponownego rozpatrzenia i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił: - naruszenie przepisów prawa materialnego m.in. art. 26 i 30 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. Nr 84, poz. 712, z późn. zm.); dalej: "u.z.p.p.r." polegające na wykroczeniu poza ustawowe kryterium rzetelności w procesie oceny wniosków i realizacji konkursu oraz niezapełnieniu należytej pełnej przejrzystości reguł stosowanych przy ocenie wniosków – a tym samym w konsekwencji swobodne operowanie przez oceniających treściami zawartymi w przedłożonej dokumentacji czego wynikiem są różne (czasami ze sobą sprzeczne) oceny i uzasadnienia w tym samym kryterium w odniesieniu do tych samych elementów wniosku, w tym również w odniesieniu do innych wnioskodawców; - naruszenie obowiązujących ogólnych zasad postępowania i przyjętych norm oceny wniosków określonych Wytycznymi RPOWM 2007-2013; Regulaminem Oceny Projektów – prowadzące w rezultacie do nieprawidłowego przeprowadzenia oceny i wadliwego we wnioskach końcowych uzasadnienia, w szczególności polegającego na: a) błędnej analizie dokumentów aplikacyjnych polegającej na pominięciu istotnych elementów i treści zawartych we wniosku i jego załącznikach; b) podstawowym braku wyczerpującego uzasadnienia do negatywnej oceny w przedmiotowych kryteriach; c) sprzeczności ustaleń i stwierdzeń oceniających projekt z treścią załączonej dokumentacji, błędne analizowanie treści przedstawionych we wniosku lub ich pomijanie. Dalej skarżący uzasadniając nieprawidłowość przeprowadzonej oceny wniosku wyjaśnił, iż wyznacznikiem prawidłowości dokonanej oceny wniosku, obok zachowania wymogów proceduralnych, jest jej rzetelność (sumienność) i bezstronność (obiektywizm), której pozbawione jest zaskarżone pismo bowiem nie zawiera wyczerpującego uzasadnienia wyrażonego w nim stanowiska. W ten sposób naruszono, zdaniem skarzącego, art. 26 ust. 2 u.z.p.p.r. poprzez brak zapewnienia przez ...JWPU zasady przejrzystości reguł stosowanych przy ocenie projektu. Skarżący nie zgodził się także z oceną w ramach kryterium "Wpływ projektu na konkurencyjność województwa", "Stopień innowacyjności" oraz "Zasięg przestrzennego oddziaływania projektu" zwracając uwagę na rozbieżności w ocenach tego samego faktu przez różnych oceniających a wręcz ze wzajemnie się wykluczającymi i sprzecznymi stwierdzeniami osób oceniających w tym samym badanym obszarze, co stanowi zarzut stronniczości oraz rzetelności postępowania. W odniesieniu do kryterium "Komplementarność z innym projektem/projektami" skarżący zaprzeczył, kwestionującym tym samym prawidłowość dokonanej przez ...JWPU oceny, jakoby wniosek nie przedstawiał żadnych konkretnych projektów komplementarnych zrealizowanych lub planowanych do realizacji. W ocenie skarżącego złożony projekt wykazuje komplementarność: - przedmiotową i geograficzną bowiem jest ukierunkowany na konkretny problem społeczno-gospodarczy wymieniony w Planie Rozwoju Lokalnego Powiaty Żuromińskiego na lata 2004-2013, jakim jest bezrobocie i niska konkurencyjność mikro i małych przedsiębiorstw, niedostateczna przedsiębiorczość i dysproporcje w rozwoju różnych regionów województwa mazowieckiego oraz - funkcjonalną poprzez wsparcie w ramach tego projektu ukierunkowane na konkretny proces, o którym również mowa w strategii rozwoju – jakim jest tworzenie sieci powiązań między przedsiębiorstwami i pobudzenie wzajemne aktywności gospodarczej podmiotów w regionie oraz proces przeciwdziałania bezrobociu. Na zakończenie uzasadnienia skargi, odnosząc się do zarzutu oceniających jakoby skarżący nie dołączył części dokumentów potwierdzających niektóre ze stwierdzeń, wcześniej nie zgłaszając wątpliwości w tym zakresie skarżący stwierdził, że w przypadku załączników które nie są obowiązkowe – sam fakt umieszczenia stosownej wyczerpującej informacji we wniosku i załącznikach jest elementem wystarczającym. W konsekwencji skarżący stwierdził, iż ocena wniosku przeprowadzona została nieprawidłowo i z naruszeniem przepisów prawa materialnego oraz zasad Regulaminu przeprowadzania konkursu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270, z późn. zm.); zwanej dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Akty poddane kontroli sądów administracyjnych zostały wymienione w § 2 tego przepisu, natomiast § 3 stanowi, że sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Przedmiotem niniejszej sprawy jest rozstrzygnięcie zawarte w piśmie ... Jednostki Wdrażania Programów Unijnych, na które skarga została wniesiona w trybie ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Dodać należy, iż art. 37 u.z.p.p.r. stanowi, że do postępowania w zakresie ubiegania się oraz udzielania dofinansowania ze środków pochodzących z budżetu państwa lub ze środków zagranicznych nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Niemniej, w art. 30b u.z.p.p.r. ustawodawca nakłada na Instytucję zarządzającą obowiązek ustanowienia, w systemie realizacji danego programu operacyjnego, procedury odwoławczej (terminu, trybu i warunków) i zakreśla ogólne ramy takiej procedury. Poddając rozstrzygnięcia Instytucji zarządzającej lub Instytucji pośredniczącej (której powierzono określone zadania) kontroli sądowej, ustawodawca w art. 30c i 30d ustanowił również szczegółowy tryb wnoszenia i rozpoznawania skarg, odbiegający od ogólnego modelu, wskazując w art. 30e zakres stosowania przepisów p.p.s.a. Zaskarżone negatywne oceny projektów nakazuje traktować jak akty lub czynności z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Zgodnie z art. 30c ust. 3 pkt 1 u.z.p.p.r. Sąd może uwzględnić skargę, jeżeli stwierdzi, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo. Rozpoznając niniejszą sprawę na podstawie ww. przepisów prawa Sąd nie stwierdził aby zaskarżona ocena projektu została przeprowadzona w sposób nieprawidłowy, a w związku z tym brak było podstaw do uwzględnienia skargi. Skarżący kwestionuje rzetelność oceny w zakresie kryteriów strategicznych i kryteriów merytorycznych horyzontalnych. Należy wyjaśnić, iż zgodnie z Regulaminem oceny merytorycznej wniosków i Komisji Konkursowych powołanych w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Mazowieckiego 2007-2013, w brzmieniu określonym w załączniku do uchwały nr ... Zarządu Województwa Mazowieckiego z dnia ... grudnia 2010 r., która weszła w życie z mocą obowiązującą dla konkursów ogłoszonych od dnia 1 czerwca 2010 r., oceny dokonuje się na podstawie prawodawstwa krajowego i wspólnotowego, wytycznych Instytucji Zarządzającej i ...JWPU, a także kryteriów strategicznych (ocena strategiczna), horyzontalnych i szczegółowych (ocena merytoryczna) oraz wykonalności (ocena wykonalności), zatwierdzonych przez Komitet Monitorujący RPO WM 2007-2013 i będących załącznikiem do Szczegółowego Opisu Priorytetów RPO WM 2007-2013. Ocena strategiczna i ocena merytoryczna są ocenami punktowymi, stanowiącymi łączną liczbę punktów przyznanych przez eksperta w poszczególnych kryteriach w trakcie tych ocen. Końcowe oceny stanowią średnie arytmetyczne liczby punktów przyznanych podczas ocen dokonanych przez dwóch ekspertów biorących udział w ocenach. W przypadku rozbieżności sięgających co najmniej 30% punktów pomiędzy ocenami dwóch ekspertów, przy czym ocena przynajmniej jednego z nich musi wynosić minimum 60% punktów możliwych do uzyskania, wniosek poddawany jest dodatkowej ocenie, którą przeprowadza trzeci oceniający, wskazany drogą losowania. Ocena trzeciego eksperta jest ostateczna i wiążąca. Oceny wniosków dokonuje się przez wypełnienie formularza karty oceny merytorycznej, złożonego z części A, dotyczącej oceny strategicznej, z części BC, dotyczącej oceny horyzontalnej i szczegółowej oceny merytorycznej oraz części D, dotyczącej oceny wykonalności. Skarżący zarzucił ocenie wniosku wykroczenie poza ustawowe kryterium rzetelności oraz niezapewnienie należytej pełnej przejrzystości reguł oraz błędną analizę dokumentów aplikacyjnych, brak wyczerpującego uzasadnienia negatywnej oceny w spornych kryteriach oraz sprzeczność ustaleń i stwierdzeń oceniających. W zakresie oceny strategicznej skarżący zakwestionował prawidłowość oceny w zakresie trzech kryteriów. W odniesieniu do kryterium "Wpływ projektu na konkurencyjność województwa" skarżący wskazał na rozbieżność w ocenach ekspertów. W ocenie Sądu, instytucja rozpoznająca protest zasadnie wywiodła, iż odmienna ocena wnioskodawcy w stosunku do oceny ekspertów nie stanowi wystarczającego powodu aby przywrócić projekt do oceny merytorycznej. Należy zauważyć, iż zgodnie z § 9 pkt 1 Regulaminu oceny merytorycznej wniosków członkowie Komisji oceniający wniosek dokonują niezależnej oceny merytorycznej wniosków, które uzyskały pozytywny wynik oceny formalnej. Zgodnie z § 24 pkt 3 i 4 Regulaminu ekspert zobowiązany jest do szczegółowego merytorycznego uzasadnienia przyznanej liczby punktów w poszczególnych kryteriach w zawartej w karcie oceny merytorycznej rubryce "Uzasadnienie/Uwagi". Ekspert zobowiązany jest do wyczerpującego merytorycznego uzasadnienia końcowej oceny wniosku w zawartej w karcie oceny merytorycznej rubryce "Uzasadnienie końcowe". Uzasadnienie końcowe powinno być sformułowane w sposób jasny, przejrzysty i niepozostawiający wątpliwości co do wyniku oceny oraz prawidłowości i rzetelności jej przeprowadzenia. Uzasadnienie końcowe powinno składać się z minimum 10 zdań. Zgodnie z opisem spornego kryterium zawartym w uszczegółowieniu RPO WM ocenie podlega stopień przewagi proponowanych w projekcie rozwiązań w układzie przestrzennym. Należy zauważyć, iż ekspert, który przyznał projektowi 2 punkty uznając, iż proponowane w projekcie rozwiązania wpłyną na poprawę sytuacji społeczno-gospodarczej w regionie w ponad lokalnym wymiarze przestrzennym w merytorycznym uzasadnieniu końcowej oceny wniosku wyjaśnił, że proponowane we wniosku rozwiązania przyczynią się do poprawy sytuacji społeczno-gospodarczej w regionie w ponad lokalnej skali przestrzennej, zwiększając tym samym konkurencyjność województwa w tym aspekcie. W ocenie Sądu, mając na względzie zakres planowanej inwestycji obejmujący budowę jednej turbiny wiatrowej z masztem o mocy 1,8 MW oraz kontenerowej stacji transformatorowej wraz z liniami przyłączeniowymi, instytucja rozpoznająca protest prawidłowo uznała, iż w uzasadnieniu protestu wnioskodawca nie przywołał zapisów zawartych we wniosku o dofinansowanie oraz biznes planie, które potwierdzałyby wadliwość oceny dokonanej w zakresie spornego kryterium. Zaznaczyć przy tym należy, iż niezasadny jest zarzut uznania przez ...JWPU prymatu oceny niekorzystnej dla wnioskodawcy z uwagi na fakt, iż końcową ocenę merytoryczną stanowi średnia arytmetyczna liczby punktów przyznanych podczas ocen merytorycznych. W zakresie kryterium "Stopień innowacyjności" skarżący kwestionuje ocenę jednego z ekspertów w zakresie innowacyjności organizacyjnej i zarządczej. W ramach spornego kryterium ocenie podlega zakres nowych rozwiązań technologicznych, technicznych, organizacyjnych i zarządczych zawartych w projekcie. Ekspert, który dokonał negatywnej oceny w zakresie innowacyjności organizacyjnej i zarządczej uzasadnił ocenę stwierdzeniem, iż beneficjent nie wykazał we wniosku że projekt związany jest z wprowadzeniem innowacyjnych rozwiązań organizacyjnych lub zarządczych. W ocenie Sądu, instytucja rozpoznająca protest zasadnie wywiodła, iż odmienna ocena wnioskodawcy w stosunku do oceny eksperta, który uprawniony był do szczegółowej oceny zakresu nowych rozwiązań organizacyjnych i zarządczych zawartych w projekcie, nie stanowi wystarczającego powodu aby przywrócić projekt do oceny merytorycznej. W zakresie kryterium "Zasięg przestrzennego oddziaływania projektu" skarżący wskazał, iż w zakresie spornego kryterium znaczenie ma zasięg oddziaływania efektów projektu a nie miejsce jego realizacji. Należy w powyższym kontekście wyjaśnić, iż zgodnie z opisem kryterium ocenie podlega zasięg przestrzenny realizacji projektu. Ekspert, który nie przyznał punktów w zakresie spornego kryterium wyjaśnił, iż uzasadnieniu końcowym, iż za zasięg przestrzennego oddziaływania projekt nie otrzymał punktów, gdyż realizowany jest na obszarze jednej gminy. W zakresie oceny merytorycznej skarżący zakwestionował prawidłowość oceny w zakresie kryterium merytorycznego horyzontalnego "Komplementarność z innym projektem/projektami". W ocenie skarżącego, projekt jest komplementarny z działaniami określonymi np. w ramach Planu rozwoju lokalnego powiatu żuromińskiego. Zgodnie z opisem kryterium ocenie podlega komplementarność projektu z innymi zrealizowanymi lub realizowanymi projektami, rozumiana jako wzajemne uzupełnianie się lub dopełnianie projektów w celu zaspokojenia określonej potrzeby i/lub uzyskania synergii. Należy zauważyć, iż obaj eksperci wskazali, iż wnioskodawca nie przedstawił projektów komplementarnych zrealizowanych, realizowanych obecnie lub dopiero planowanych do realizacji. Instytucja rozpoznająca protest zasadnie wskazała w powyższym kontekście na wadliwość sposobu wypełnienia wniosku, w którym, zgodnie z Instrukcją wypełniania wniosku o dofinansowanie projektu realizowanego w ramach RPO WM 2007-2013, stanowiącą załącznik nr 2 do uchwały nr ... Zarządu Województwa Mazowieckiego z dnia ... czerwca 2010 r., należy wymienić projekty powiązane z przedmiotowym projektem. Zasadne jest zatem stwierdzenie ...JWPU, iż wnioskodawca na etapie przygotowania wniosku nie zastosował się do zapisów Instrukcji. Reasumując, zdaniem Sądu, zaskarżone rozstrzygnięcie zawarte w piśmie organu z ... października 2012 r. wydane zostało w sposób prawidłowy, a w związku z tym brak było podstaw do uwzględnienia skargi. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny podzielił stanowisko Instytucji Pośredniczącej – Mazowieckiej Jednostki Wdrażania Programów Unijnych i na zasadzie przepisu art. 30c ust. 3 pkt 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju orzekł, jak w sentencji wyroku.