V SA/Wa 2516/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA - Joanna Zabłocka (spr.), Sędzia WSA - Beata Krajewska, Sędzia WSA - Izabella Janson, Protokolant spec. - Mariusz Dzierzęcki, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 maja 2013 r. sprawy ze skargi P. M. na decyzję Ministra Finansów z dnia ... września 2012 r. nr ... w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu grzywny; oddala skargę. Przedmiotem skargi z ... października 2012 r. wniesionej przez P. M. jest decyzja Ministra Finansów z ... września 2012 r. nr ... utrzymująca w mocy decyzję Wojewody L. z ... maja 2012 r. nr ... odmawiającą umorzenia należności w wysokości ... zł z tytułu mandatu karnego kredytowanego nr ... z dnia ...08.2010 r. Skarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym: W dniu ... lutego 2012 r. P. M. zwrócił się do Ministra Finansów z wnioskiem o umorzenie należności w wysokości ... zł z tytułu mandatu karnego kredytowanego nr ... z dnia ...08.2010 r. Wniosek został uzasadniony trudną od lat sytuacją finansową rodziny. Minister Finansów przekazał przedmiotowy wniosek według właściwości Wojewodzie L., który pismem z dnia ... marca 2012 r. zawiadomił o wszczęciu postępowania dotyczącego umorzenia należności oraz wezwał P. M. do uzupełnienia wniosku. W piśmie z dnia ... kwietnia 2012 r. P. M. oświadczył, iż poza wykazanymi w załącznikach do pisma (kserokopia zaświadczenia lekarskiego matki szt. 2, kserokopia pisma z Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej, kserokopia pisma Wojewody m. w sprawie oszacowania strat w gospodarstwie rolnym matki, kserokopia zaświadczenia o stanie zdrowia matki szt. 2, decyzja w sprawie wymiaru łącznego zobowiązania pieniężnego na rok 2012 ojca, decyzja w sprawie wymiaru podatku rolnego na rok 2012 matki, zaświadczenie z KRUS o okresach podlegania i opłacania składek na powszechne ubezpieczenie zdrowotne zobowiązanego, zaświadczenie z KRUS o ubezpieczeniu społecznym rolników wydane matce) dochodami rodziców, nie ma innych dochodów, jak również statusu osoby bezrobotnej. Powyższe wynika z faktu, iż od stycznia 2011 r. ciężko choruje, korzysta z możliwości ubezpieczenia w KRUS jako domownik i nie jest w stanie zadeklarować świadczenia pracy w PUP w G. W tej sytuacji Skarżący nie może zapłacić nałożonej kary. Decyzją z dnia ... maja 2012 r. Wojewoda L. odmówił umorzenia w całości należności w wysokości ... zł z tytułu mandatu karnego kredytowego seria ... z dnia ...08.2010 r. W podstawie prawnej decyzji powołano przepisy art. 104 §1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) dalej: k.p.a. oraz art. 55, art. 56 ust. 1 pkt 5 w związku z art. 60 pkt 7, art. 61 ust. 1 pkt 1, art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.). W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż z treści złożonego wniosku o umorzenie wynika, iż P. M. znajduje się w trudnej sytuacji materialnej. Należy jednak wziąć pod uwagę, iż należności z tytułu grzywien nałożonych w postępowaniu mandatowym są dochodem Skarbu Państwa i mogą być egzekwowane w ciągu 3 lat od daty uprawomocnienia się (podpisania) mandatu. Z tego też względu nie zachodzi przesłanka pozwalająca na umorzenie należności pieniężnej wynikającej z ww. mandatu. Sytuacja zobowiązanego może ulec poprawie i egzekucja może w przyszłości okazać się skuteczna. Fakt pozostawania przez zobowiązanego bez pracy nie przesądza, iż egzekucja w przyszłości okaże się nieskuteczna, bowiem po jej znalezieniu, sytuacja materialna może ulec poprawie i zobowiązany będzie mógł uregulować należność w pełnej wysokości. Ponadto organ wyjaśnił, iż mając na uwadze wyjątkowy charakter instytucji umorzenia, powinna ona być stosowana tylko w przypadkach uzasadnionych szczególnymi okolicznościami i nie może być traktowana jako powszechny środek pomocy. Zdaniem organu w przypadku zobowiązanego, przyczyny powstania omawianych należności nie charakteryzowały się nieprzewidywalnością i niezależnością od sposobu jego postępowania. Wynikały natomiast z ryzyka świadomego wykonania określonej czynności, co oznacza, że nie cechuje ich walor wyjątkowości. Organ wyjaśnił również, iż zastosowanie ulgi poprzez umorzenie przedmiotowej nalezności, byłoby usankcjonowaniem niezgodnego z prawem działania strony, kosztem interesu publicznego i postawiłoby stronę w korzystniejszej sytuacji w porównaniu do pozostałych osób, które terminowo regulują nalezności z tytułu mandatów karnych kredytowanych. Na skutek złożonego odwołania Minister Finansów decyzją z dnia ... września 2012 r. nr ... utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ przywołał ustalony w sprawie stan faktyczny i wyjaśnił, iż postępowanie odwoławcze nie ma na celu ustalenia okoliczności ukarania karą grzywny oraz nie bada postępowania mandatowego. Dlatego też argumentacja zawarta w odwołaniu dotycząca postępowania mandatowego, nie miała znaczenia dla podjęcia zaskarżonej decyzji, a zarzuty w tym zakresie należało uznać za niedopuszczalne. Organ wskazał następnie, że z art. 64 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych wynika, iż możliwość umorzenia zobowiązania ma charakter uznaniowy. Oznacza to, że jeśli zostaną spełnione przesłanki umożliwiające udzielenie ulgi, legalne będzie zarówno rozstrzygnięcie zgodne z wnioskiem, jak i odmawiające uwzględnienia żądania. W ocenie Ministra Finansów na podstawie informacji zebranych w toku postępowania odwoławczego należało uznać, iż zobowiązany znajduje się w trudnej sytuacji finansowej, skoro zgodnie z oświadczeniem nie uzyskuje dochodów i pozostaje na utrzymaniu rodziców. Zachodzą również podstawy do tego, by uznać za prawdopodobne, że egzekucja przedmiotowej należności okaże się bezskuteczna. Jednocześnie jednak z uwagi na fakt, iż umorzenie należności naruszałoby interes publiczny ze względu na karnoprawny charakter należności i uszczuplenie dochodów budżetu państwa, Minister Finansów postanowił utrzymać w mocy decyzję odmawiającą umorzenia należności. Pismem z dnia ... października 2012 r. P. M. (zwany dalej: Skarżącym) złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Ministra Finansów z dnia ... września 2012 r. nr ... wnosząc o jej uchylenie oraz umorzenie w całości należności z tytułu grzywny nałożonej jako mandat karny kredytowy ... z ...08.2010 r. W uzasadnieniu Skarżący wskazał, iż wbrew twierdzeniom Ministra Finansów zaskarżona decyzja nie chroni właściwie interesu publicznego i uzasadnionego interesu Skarbu Państwa, gdyż rażąco narusza przytoczone w uzasadnieniu słuszne zasady, w szczególności sprawiedliwości i równości wobec prawa na jego szkodę. Zdaniem Skarżącego nie można też z przekonaniem stwierdzić, że zebrany materiał jednoznacznie dowodzi, iż wymierzony mandat mu się należał, a postępowanie wyjaśniające KPP w K. i Wojewody L. było prawidłowe i dostatecznie rzetelne. Faktem jest, że od dawna Skarżący jest w trudnej, niezawinionej sytuacji życiowej. W odpowiedzi na skargę Minister Finansów wniósł o jej oddalenie podtrzymując motywy zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Na mocy art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 270; dalej: p.p.s.a.) uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Badając prawidłowość zaskarżonej decyzji według powyższych kryteriów, Sąd nie stwierdził, aby została ona podjęta z naruszeniem prawa w stopniu, który uzasadniałby jej uchylenie. W sprawie zastosowanie mają przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz.1240 ze zm.), w której zgodnie z art. 55 ust. 1 w związku z art. 60 i art. 64 ust. 1, ustawodawca przewidział instytucję umarzania spłaty niepodatkowych należności budżetowych o charakterze publiczno-prawnym stanowiących dochody budżetu państwa albo budżetu jednostki samorządu terytorialnego, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej. W myśl powołanego powyżej przepisu oraz art. 57 omawianej ustawy należności pieniężne mogą być umarzane w całości lub w części, a ich spłata odraczana lub rozkładana na raty. Art. 56 ust. 1 ustawy o finansach publicznych stanowi, że należności mogą być umarzane w całości, jeżeli: 1) osoba fizyczna - zmarła, nie pozostawiając żadnego majątku albo pozostawiła majątek niepodlegający egzekucji na podstawie odrębnych przepisów, albo pozostawiła przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty 6.000 zł; 2) osoba prawna - została wykreślona z właściwego rejestru osób prawnych przy jednoczesnym braku majątku, z którego można by egzekwować należność, a odpowiedzialność z tytułu należności nie przechodzi z mocy prawa na osoby trzecie; 3) zachodzi uzasadnione przypuszczenie, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwoty wyższej od kosztów dochodzenia i egzekucji tej należności lub postępowanie egzekucyjne okazało się nieskuteczne; 4) jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej uległa likwidacji; 5) zachodzi ważny interes dłużnika lub interes publiczny. Wyliczenie zawarte w powołanym przepisie jest wyczerpujące, tj. stanowi zamknięty katalog sytuacji, w których uprawniony organ ma prawo umorzenia zadłużenia. Zaistnienie którejkolwiek ze wskazanych przesłanek daje potencjalną możliwość umorzenia powstałego zadłużenia. Nawet wówczas oznacza to jednak dla organu podejmującego rozstrzygnięcie jedynie możliwość umorzenia należności, a nie prawny obowiązek ich umorzenia. Przepis art. 56 ust. 1 ustawy o finansach publicznych jest bowiem oparty na konstrukcji tzw. "uznania administracyjnego" (posługuje się sformułowaniem "mogą być umarzane"), co oznacza, że decyzja w przedmiocie umorzenia należności przysługuje każdorazowo organowi, który nawet w przypadku stwierdzenia istnienia którejkolwiek ( lub kilku) z przesłanek wymienionych w art. 56 ust. 1 pkt 1 - 5 ustawy może, ale nie musi, umorzyć należności. Innymi słowy odmowa umorzenia należności nie narusza prawa zarówno wtedy, gdy wystąpiły przesłanki ich umorzenia, jak i wtedy, gdy nie miały one miejsca (patrz: uchwała SN z 6 maja 2004 r., sygn. akt II UZP 6/04, OSNP 2004/16/285; wyrok WSA w Warszawie z 23 stycznia 2007 r., sygn. akt III SA/Wa 2737/06, LEX 302417). Dodatkowo wskazać należy, iż sądowa kontrola legalności decyzji wydanych w ramach uznania administracyjnego jest ograniczona w tym znaczeniu, iż Sąd nie może nakazać organowi podjęcia określonego rozstrzygnięcia. Jest to bowiem wyłączna kompetencja organu administracji. Innymi słowy, o tym, czy należności powinny być umorzone czy też nie, rozstrzyga nie Sąd, lecz właściwy w sprawie organ administracji publicznej, który - jak zaznaczono powyżej - może je umorzyć. Kontrola Sądu obejmuje zatem przede wszystkim zbadanie, czy wydanie decyzji poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem (patrz: wyrok WSA w Warszawie z dnia 25.01.2011 r. sygn. akt V SA/Wa 1354/10 - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, www.orzeczenia.nsa.gov.pl oraz www.nsa.gov.pl). Przechodząc do niniejszej sprawy Sąd stwierdza, iż Minister Finansów prawidłowo ustalił stan faktyczny sprawy, w szczególności stwierdzając, że skarżący nie uzyskuje dochodów i pozostaje na utrzymaniu rodziców, co pozwoliło organowi orzekającemu przyjąć, że zobowiązany znajduje się w trudnej sytuacji finansowej oraz, że zachodzą podstawy do uznania, że egzekucja należności może okazać się bezskuteczna. W ocenie Sądu w badanej sprawie organ odmawiając umorzenia należności nie przekroczył jednak granic uznania administracyjnego, pomimo nieprawidłowego częściowo uzasadnienia decyzji. Wskazać bowiem należy, iż nieprawidłowe jest twierdzenie organu iż ewentualne umorzenie przedmiotowej należności stanowiłoby naruszenie zasady sprawiedliwości i równości społecznej, z uwagi na kreowanie przekonania, że trudna sytuacja finansowa uzasadnia bezkarność dla sprawców wykroczeń. Zdaniem organu uwzględnienie złożonego wniosku miałoby być sprzeczne z interesem publicznym polegającym na przestrzeganiu zasady sprawiedliwości i równości społecznej oraz na ochronie interesu fiskalnego Skarbu Państwa. Należy stwierdzić, iż powyższe stanowisko organu jest nieprawidłowe. Przepisy ustawy o finansach publicznych regulujące omawiane kwestie w żadnej mierze nie wyłączają możliwości ubiegania się o wnioskową ulgę osobom zobowiązanym względem Skarbu Państwa z tytułu grzywny nałożonej mandatem karnym. Przyjętą przez organ Interpretację przepisu art. 56 ust. 1 pkt 5) ustawy o finansach publicznych uznać należy za niedopuszczalną. Omawiany przepis wyraźnie odwołuje się do możliwości umorzenia w całości należności o których mowa w art. 55 omawianej ustawy gdy zachodzi ważny interes dłużnika lub interes publiczny. Ustawodawca uzależnił zatem umorzenie (nie zaś odmowę umorzenia) przedmiotowych należności m.in. od interesu dłużnika lub interesu publicznego. W żadnej mierze nie można zatem wysnuć tutaj wniosku, iż interes publiczny, w przedstawionym przez organu rozumieniu, wyklucza możliwość ubiegania się przez skarżącego o przedmiotową ulgę. Organ administracyjny w omawianym zakresie dopuścił się więc naruszenia przepisu prawa jednakże uchybienie to w świetle prawidłowej oceny wniosku i uznaniowego charakteru zaskarżonego rozstrzygnięcia, nie miało znaczenia dla wydanego rozstrzygnięcia. Wobec tego, że decyzja o umorzeniu należności z tytułu mandatu karnego ma charakter uznaniowy, WSA stwierdził, że decyzja pomimo częściowo błędnego uzasadnienia nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie i na zasadzie art.151 p.p.s.a. oddalił skargę.