V SA/Wa 2519/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Mirosława Pindelska (spr.), Sędzia WSA - Beata Blankiewicz – Wóltańska, Sędzia WSA - Krystyna Madalińska - Urbaniak, Protokolant sekr. sądowy - Marcin Woźniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 sierpnia 2017 r. sprawy ze skargi J. R. na decyzję Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia (...) lipca 2016 r. nr (...) w przedmiocie ustalenia wysokości miesięcznego dofinansowania do wynagrodzenia pracownika niepełnosprawnego: oddala skargę. Prezes Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (dalej "Prezes PFRON" lub "organ I instancji") decyzjami z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...], [...] oraz [...], określił J.R. (dalej "Skarżący") wysokość dofinasowania do wynagrodzenia pracownika niepełnosprawnego za okres od maja do grudnia 2014 r. w wysokości 0 złotych. W uzasadnieniu ww. decyzji organ wskazał, że strona nie spełniła warunków zgodnie z art. 26b ust. 4, 5 i 6 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz.U. z 2011 r. Nr 127, poz. 721 ze zm.), dalej "ustawa o rehabilitacji", w zw. z art. 2 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zmianie ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2008 r. Nr 237, poz. 1652), dalej "ustawa o zmianie". Organ I instancji uznał bowiem, że na osoby niepełnosprawne zatrudnione przed [...] stycznia 2009 r., tj. przed datą wejścia w życie ww. przepisów dotyczących obowiązku wystąpienia tzw. "efektu zachęty", nie można obecnie ubiegać się o dofinansowanie do wynagrodzenia, jeśli o takie dofinansowanie pracodawca nie występował do końca 2008 r. Prezes PFRON powołał się również na art. 30 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 800/2008 z dnia 6 sierpnia 2008 r. z dnia 6 sierpnia 2008 r. uznającego niektóre rodzaje pomocy za zgodne ze wspólnym rynkiem w zastosowaniu art. 87 i 88 Traktatu (ogólnego rozporządzenia w sprawie wyłączeń blokowych; Dz. Urz. WE L 214 z 09.08.2008, str. 3), dalej "rozporządzenie 800/2008". Skarżący wniósł odwołania od powyższych decyzji wnosząc o ich uchylenie. W uzasadnieniach podniósł, że prawo do dofinansowania wynagrodzenia pracownika A.K. nabył pod rządami ustawy o rehabilitacji w brzmieniu obowiązującym w chwili jego zatrudnienia, co miało miejsce [...] lipca 2007 r. Przy ustalaniu więc uprawnień do utrzymania dofinansowania do wynagrodzenia tego pracownika niepełnosprawnego pracodawcę obowiązują warunki jakie istniały przed nowelizacją ustawy o rehabilitacji, która wprowadziła przepisy dotyczące tzw. "efektu zachęty". Minister Pracy i Polityki Społecznej (dalej: "Minister" lub "organ odwoławczy") na podstawie art. 62 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.), dalej "K.p.a.", połączył sprawy celem prowadzenia jednego postępowania odwoławczego i wspólnego ich rozpoznania. Następnie, decyzją z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...], Minister utrzymał w mocy ww. decyzje organu I instancji. Uzasadniając motywy swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy powołał się na treść przepisów art. 26c ust. 3, art. 26a, art. 26b oraz art. 48a ust. 2 ustawy rehabilitacji. Wyjaśnił, że w sprawie nie mogą mieć zastosowania przepisy art. 26a ust. 4, 5 i 6 ustawy o rehabilitacji, tj. dotyczące wykazania, że wystąpił tzw. efekt zachęty rozumiany jako wzrost netto liczby pracowników ogółem oraz wzrost netto liczby pracowników niepełnosprawnych w miesiącu, za który pracodawca ubiega się o dofinansowanie. Zasadnicze znaczenie mają przepisy przejściowe, w szczególności art. 2 ustawy o zmianie (wprowadzającej przepisy art. 26b ust. 4, 5 i 6 ustawy o rehabilitacji) zgodnie z którym jedynie pracodawca korzystający z refundacji składek na ubezpieczenia społeczne lub z miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych na podstawie art. 25a, 26a i 26b ustawy, o której mowa w art. 1, w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2008 r., mogą nadal korzystać z miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń tych pracowników na zasadach określonych w ustawie, o której mowa w art. 1, w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 stycznia 2009 r., z wyłączeniem art. 26b ust. 4 i 5. Organ wskazał ponadto, że ww. art. 2 ustawy zmieniającej jest przepisem szczególnym w stosunku do przepisu art. 6 tejże ustawy. Tym samym (a contrario w stosunku do brzmienia ww. przepisu przejściowego), jeżeli pracodawca do 31 grudnia 2008 r. nie korzystał z pomocy na tego pracownika (zatrudnionego w lipcu 2007 r.), to nie może korzystać z miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń tego pracownika na zasadach określonych w ustawie w brzmieniu od dnia 1 stycznia 2009 r. Chodzi tu bowiem o kontynuację wsparcia udzielonego przed zmianą przepisów dotyczących dofinansowań do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych, która w rozpoznawanej sprawie nie występuje. Minister podkreślił też, iż nie neguje faktu, że stosunek prawny, ukształtowany w dniu zawarcia umowy o pracę (nawiązania stosunku pracy) przez pracodawcę z pracownikiem niepełnosprawnym powstał przed dniem wejścia w życie przepisów art. 26b ust, 3, 5 i 6 ustawy o rehabilitacji ([...] lipca 2007 r.). Jednak w przedmiotowej sprawie organy administracji są zobowiązane do stosowania stanu prawnego obowiązującego w datach złożenia przez stronę wniosków o wypłatę dofinansowania do wynagrodzeń pracownika niepełnosprawnego za okres od maja do grudnia 2014 r. Ustawa o rehabilitacji stanowi, iż pracodawcy przysługuje prawo do dofinansowania i jest ono realizowane na podstawie złożonego do 20-go dnia miesiąca następującego po miesiącu, którego dotyczy, a prawo to realizowane jest poprzez wypłatę (przelanie na rachunek bankowy) określonej kwoty. Organ odwoławczy zaznaczył, że pomoc, o której mowa w art. 26a ustawy o rehabilitacji (...) jest ściśle związana z zatrudnieniem pracownika w określonym miesiącu. Zatem prawo do pomocy w postaci dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych jest nabywane z dniem złożenia kompletnego wniosku o jego wypłatę. Dalej Minister podał, że skarżący nie korzystał przed 1 stycznia 2009 r. z dofinansowania do wynagrodzenia pracownika niepełnosprawnego, a wnioski dotyczące okresu od maja do grudnia 2014 r. zostały złożone pod rządami przepisów przewidujących po stronie organów administracji m.in. obowiązek ustalenia czy wystąpił tzw. efekt zachęty. Pracodawca nie korzystał z pomocy publicznej na zatrudnianie pracownika niepełnosprawnego przed 1 stycznia 2009 r., więc nie można mówić o kontynuacji udzielania pomocy. W związku z tym, że pracownik pozostawał w zatrudnieniu, nie można na niego wykazać efektu zachęty, co jest warunkiem uzyskania pomocy publicznej w formie dofinansowania do wynagrodzenia pracownika niepełnosprawnego. Skarżący wniósł skargę na powyższą decyzję Ministra do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając: I. naruszenie przepisów postepowania mających wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj. art. 80, art. 107 w zw. z art. 140 K.p.a. polegającym na pominięciu lub ogólnikowym odniesieniu się w rozpoznawaniu trzech odwołań strony od decyzji Prezesa PFRON do podniesionych zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania, tj.: 1) art. 7, 8 i 9 K.p.a. w wyniku czego strona nie została poinformowana o uprawnieniach jakie jej przysługują z obowiązujących przepisów prawa i wymaganej procedurze do nabycia prawa do dopłaty wynagrodzenia zatrudnianej przez stronę osoby niepełnosprawnej 2) art. 35, 26 i 37 K.p.a. polegającego na tym, że organ nie dochował terminów załatwienia sprawy, nie informował strony o ich niezałatwieniu w terminie i przyczynach ich niedotrzymania 3) art. 62 K.p.a. polegającego na tym, że organy I oraz II instancji błędnie ustaliły treść wysłowionej w tym przepisie normy i dokonały bezprawnego połączenia indywidulanych spraw i zamiast rozstrzygnąć każdą indywidualną sprawę jedną decyzją rozstrzygały jedną decyzją kilka spraw II. Stosowania przepisów prawa z naruszeniem konstytucyjnej reguły wywodzonej z art. 2 Konstytucji RP, którą jest zasada lex retro non agit. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, decyzji organu I instancji oraz o zobowiązanie organu do wydania w terminie 30 dni od wydania rozstrzygnięcia w tej sprawie decyzji, indywidualnych decyzji o ustaleniu dopłaty do wynagrodzenia osoby niepełnosprawnej, a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie. Pismem z dnia [...] sierpnia 2017 r. skarżący wniósł o przeprowadzenie dowodów uzupełniających z 15 dokumentów na okoliczność "nadzwyczaj dowolnego traktowania przepisów statuujących prawo przedsiębiorcy do otrzymywania dopłaty do wynagrodzenia zatrudnianych przez niego osób niepełnosprawnych oraz nie przestrzegania procedur dotyczących wydawania informacji o wysokości przysługującego miesięcznego dofinansowania do wynagrodzenia z tytułu zatrudnianych przez skarżącego pracowników niepełnosprawnych". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.).dalej "p.p.s.a", Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Z uwagi na treść przytoczonego przepisu Sąd w pierwszej kolejności zbadał poprawność przeprowadzonego przez organy postępowania administracyjnego, a następnie prawidłowość merytorycznego rozstrzygnięcia, tj. określenia skarżącemu wysokości dofinasowania do wynagrodzenia pracownika niepełnosprawnego za okres od maja do grudnia 2014 r. w wysokości 0 zł, podtrzymanego przez organ odwoławczy. W wyniku powyższych czynności Sąd nie dopatrzył się naruszeń prawa przez orzekające organy, które dawałyby podstawę do uchylenia, czy stwierdzenia nieważności w całości lub w części zaskarżonej decyzji i/lub poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, zatem skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Skarżący po raz pierwszy wystąpił z wnioskiem o dofinansowanie do wynagrodzenia A.K. za miesiąc listopad 2013 r. (jest to okoliczność bezsporna w sprawie), zaś pracownika tego zatrudnił w dniu [...] lipca 2007 r. pod rządami uregulowań, które nie uzależniały przyznania dofinansowania od wystąpienia tzw. "efektu zachęty". Wymóg ten został wprowadzony ustawą o zmianie, jednak w myśl art. 2 tej ustawy pracodawcy korzystający z refundacji składek na ubezpieczenia społeczne lub miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych na podstawie przepisów art. 25a, 26a i 26b ustawy o rehabilitacji, w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 2008 r., mogą nadal korzystać z miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń tych pracowników na zasadach określonych w ustawie o rehabilitacji w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 stycznia 2009 r., z wyłączeniem art. 26b ust. 4 i 5. Problemem jest więc ustalenie czy skarżącemu przysługuje prawo do otrzymania dofinansowania za okres od maja do grudnia 2014 r. na zasadzie ochrony prawa nabytego przed wyżej opisaną nowelizacją. W realiach niniejszej sprawy oznacza to odpowiedź na pytanie czy zatrudnienie pracownika niepełnosprawnego przed 1 stycznia 2009 r., ale niekorzystanie z dofinansowania przed tą datą umożliwia otrzymanie dofinansowania w stanie prawnym, który obowiązywał po tej dacie, tzn. gdy uzależniał prawo otrzymania dofinansowania od wystąpienia efektu zachęty. W ocenie Sądu art. 2 ustawy o zmianie daje jednoznaczną odpowiedź na powyższe pytanie. Warunkiem zachowania prawa do dofinansowania jest korzystanie z niego przed 1 stycznia 2009 r. Użyty przez prawodawcę czasownik "korzystać" - wg Słownika języka polskiego PWN oznacza wyzyskiwać coś, mieć z czegoś pożytek, użytkować coś, posługiwać się czymś jako narzędziem, środkiem. Korzystanie nie jest więc potencjalną możliwością otrzymania dofinansowania, np. tylko z uwagi na zatrudnienie pracownika niepełnosprawnego. Wymaga uprzedniego składania wniosków o dofinansowanie i otrzymywania środków PFRON. Skarżący takich czynności nie podjął przed dniem 1 stycznia 2009 r., zatem trafny jest wniosek organów, że nie korzystał z miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracownika niepełnosprawnego. Ponadto w realiach rozpoznawanej sprawy nie można także powoływać się na ochronę praw nabytych, bowiem aby otrzymać ochronę uprawnienia nabytego należy najpierw o to uprawnienie wystąpić, nabyć je. Słusznie wskazuje organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że prawo do otrzymania dofinansowania powstaje z chwilą złożenia wniosku, a realizacja uprawnienia pracodawcy następuje, co do zasady, przez wypłatę dofinansowania, a ściślej rzecz ujmując przekazania dofinansowania na rachunek pracodawcy. Na wymóg realnego korzystania z dofinansowania wskazuje także motyw 36 rozporządzenia 800/2008, zgodnie z którym za datę przyznania pomocy należy uznać dzień, w którym beneficjent nabył prawo przyjęcia pomocy zgodnie z obowiązującym krajowym systemem prawnym. Skarżący nie wykazał także spełnienia innej, przewidzianej w art. 2 ustawy o zmianie sytuacji umożliwiającej zachowanie uprawnienia do otrzymywania dofinansowania tj. refundacji składek na ubezpieczenie społeczne. Zgodnie z art. 26c ust. 4 ustawy o rehabilitacji w przypadku gdy ustalona przez Fundusz kwota dofinansowania jest inna niż kwota dofinansowania wykazana we wniosku pracodawcy, Prezes Zarządu Funduszu wydaje decyzję o wysokości dofinansowania, na wniosek pracodawcy złożony w terminie 14 dni od dnia otrzymania informacji o ustaleniu wysokości przysługującego dofinansowania do wynagrodzenia. Biorąc pod uwagę ustalenia zawarte powyżej decyzje dotyczące ustalenia dofinansowania za okres od maja do grudnia 2014 r. w wysokości 0 zł oraz utrzymująca je w mocy decyzja organu odwoławczego są prawidłowe. Zarzucając organom naruszenie art. 7, 8 i 9 K.p.a. skarżący podniósł, że PFRON miał wiedzę o posiadaniu przez niego prawa do otrzymywania dopłaty do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych, gdyż otrzymywał comiesięczne informacje o zatrudnianiu przez niego takich osób. Gdyby PFRON po złożeniu przez niego pierwszej informacji INF-1, co miało miejsce w dniu [...] lutego 2006 r., wziął pod uwagę obowiązującą w postępowaniu zasadę informowania stron i korespondujące z nią kodeksowe przepisy zwykłe, to niewątpliwie poinformowałby skarżącego o przysługującej mu prawie do dopłaty. Nie będąc świadomym przysługującego uprawnienia skarżący nie występował o dopłatę z tytułu zatrudniania osób niepełnosprawnych w ilości co najmniej 6 % w stosunku do zatrudnionych ogółem i zadowalał się tylko zwolnieniem z wnoszenia comiesięcznej składki na PFRON. Odnosząc się do powyższego należy wyjaśnić stronie, że wynikająca z art. 9 K.p.a. zasada informowania nie jest zasadą in abstracto. Jest ona ściśle związana z konkretnym, toczącym się już postępowaniem administracyjnym. Uaktywnia się z chwilą wszczęcia takiego postępowania (co następuje z urzędu bądź na wniosek), a jej zakres, tj. m.in. rodzaj przekazywanych stronie informacji, jest uzależniony od przedmiotu postępowania. Postępowanie w przedmiocie dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych inicjowane jest w momencie złożenia przez stronę do PFRON wniosku Wn-D obejmującego konkretny miesiąc. Wtedy to uruchamia się obowiązek organu informowania strony, ale jedynie w zakresie związanym z przesłankami i zasadami przyznawania ww. dofinansowania w miesiącu, co do którego złożono wniosek. Strona pierwszy wniosek o dofinansowanie do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych złożyła za listopad 2013 r. i w ramach tego postępowania była uprawniona do otrzymywania pouczeń o przesłankach i zasadach przyznawania dofinansowania za listopad 2013 r. Nie miała podstaw prawnych, aby oczekiwać od organu, aby ten z urzędu, wcześniej poinformował ją o możliwości ubiegania się o dofinansowanie. Zasada z art. 9 K.p.a. nie służy i nie może być wykorzystywania do zawiadamiania podmiotu o ogóle przysługujących mu uprawnień. Każde uprawnienie podmiotu wynika z przepisów prawa, które w Rzeczypospolitej Polskiej są powszechnie dostępne poprzez ogłaszanie ich w Dzienniku Ustaw. Osoba podejmująca działalność w danej dziedzinie winna zapoznać się z wszystkimi regulującymi ją normami prawnymi i interesować się ich nowelizacją, aby mieć pełną wiedzę o przysługujący jej prawach i ciążących na niej obowiązkach. Dotyczy to w szczególności osób prowadzących działalność gospodarczą, do których zalicza się skarżący. Powyższej powinności nie można przerzucać na organy państwa posiłkując się przy tym art. 9 K.p.a. W niniejszej sprawie brak wcześniejszego korzystania z dofinansowania wynika jedynie z braku odpowiedniej aktywności skarżącego w tym zakresie. Co do zarzutu nieterminowego załatwienia sprawy w doktrynie i orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd, że terminy przewidziane w art. 35 K.p.a. mają charakter instrukcyjny dla organu prowadzącego postępowanie tylko pod tym względem, że ich upływ nie pozbawia organu kompetencji do rozstrzygnięcia sprawy i wydania decyzji. Nietrafne jest również stanowisko skarżącego, iż żaden przepis K.p,a. nie przewiduje możliwości połączenia dwóch lub więcej spraw dotyczących tej samej strony. Zgodnie z art. 62 K.p.a. w sprawach, w których prawa lub obowiązki stron wynikają z tego samego stanu faktycznego oraz z tej samej podstawy prawnej i w których właściwy jest ten sam organ administracji publicznej, można wszcząć i prowadzić jedno postępowanie dotyczące więcej niż jednej strony. Jak wskazał Minister połączone sprawy wynikają z tego samego stanu faktycznego, tj. ubiegania się przez skarżącego o dofinansowanie do wynagrodzeń pracownika niepełnosprawnego A.K. zatrudnionego przed 1 stycznia 2009 r., z tej samej podstawy prawnej i właściwy jest w nich ten sam organ administracji publicznej. Wobec takich okoliczności prawidłowo uznał, iż zachodzi tożsamość podmiotowa i przedmiotowa spraw z ośmiu wniosków skarżącego o przyznanie dofinansowania za okres od maja do grudnia 2014 r. Nie ma zatem podstaw do twierdzenia, że wskutek połączenia spraw zaskarżona decyzja jest decyzją wydaną bez podstawy prawnej. Co więcej połączenie spraw uczyniło zadość zasadzie szybkości i prostoty postępowania administracyjnego wynikającej z art. 12 K.p.a. Na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. Sąd oddalił wniosek skarżącego o przeprowadzenie dowodów uzupełniających z dokumentów przesłanych przy piśmie z dnia [...] sierpnia 2017 r. Wskazany przepis umożliwia Sądowi przeprowadzenie dowodów uzupełniających z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Wśród złożonej dokumentacji znajdują się kopie trzech wniosków o dofinansowanie do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za miesiąc marzec 2014 r., kopie jedenastu pism PFRON informujących o wysokości dofinansowania za miesiące marzec-kwiecień 2014 r. i styczeń-luty 2015 r., a także kopia potwierdzenia wpływu dofinansowania za kwiecień 2014 r. Żaden z powyższych dokumentów nie dotyczy okresu spornego w niniejszej sprawie, tj. miesięcy od maja do grudnia 2014 r. Nie są więc niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości tym bardziej, że wątpliwości takie w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły. Z wyłożonych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.