V SA/Wa 2522/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Jolanta Bożek (spr.), Sędzia NSA - Piotr Piszczek, Sędzia WSA - Piotr Kraczowski, Protokolant specjalista - Anna Wiśniewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 stycznia 2012 r. sprawy ze skargi Gminy ... na informację ... Jednostki Wdrażania Programów Unijnych z dnia ... listopada 2011 r. nr ... w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu oddala skargę Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez Gminę ... jest stanowisko ... Jednostki Wdrażania Programów Unijnych (dalej: Jednostki) wyrażone w piśmie z ... listopada 2011 r. nr ... Przedmiotowe pismo zostało wydane w następującym stanie faktycznym. Gmina ... złożyła w Jednostce wniosek o dofinansowanie projektu realizowanego w ramach Regionalnego Programu Województwa ..., lata 2007-2013 (dalej RIO WM lata 2007-2013), pod tytułem "...". Pismem z ... września 2011 r. Jednostka poinformowała skarżącą o następujących brakach, wzywając do ich uzupełnienia/poprawienia: 1. Wnioskodawca nie przedstawił informacji w zakresie wykorzystania pozostałej części składowiska. Nie wskazano, w jakiej formie został wybrany aktualny operator/operatorzy zajmujący się odbiorem i utylizacją odpadów. Nie wskazano, czy na planowane przedsięwzięcie były zaalokowane środki w budżecie gminy/operatora i kto zarządza/zarządzał składowiskiem. Nie ujęto informacji, czy operator w dalszym ciągu będzie prowadził działalność związaną z administrowaniem składowiska i jego dalsza rekultywacja oraz czy operator zaprzestając działalności, o której mowa powyżej, będzie prowadził działalność na innych płaszczyznach na których występuje konkurencja. Organ wezwał o dostarczenie odpowiednich dokumentów wskazanych w punktach 5-15, § 7 regulaminu konkursu (wyliczenie rekompensaty, dokument potwierdzający nałożenie zobowiązania na operatora w zakresie odbioru i utylizacji odpadów zawarty na czas określony oraz formularz informacji przedstawianych przy ubieganiu się o pomoc inną niż pomoc de minimis lub pomoc de minimis w rolnictwie lub rybołówstwie, stanowiący załącznik do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 marca 2010 r. w sprawie zakresu informacji przedstawianych przez podmiot ubiegający się o pomoc inną niż pomoc de minimis lub pomoc de minimis w rolnictwie lub rybołówstwie). 2. Punkt F - zgodnie z regulaminem konkursu, Wnioskodawca zobowiązany jest do wskazania w formularzu wniosku o dofinansowanie wszystkich wskaźników dostępnych w ramach Działania 4.2. i dotyczących rekultywacji. Poniższe wskaźniki powinny osiągać wartość większą niż "0", natomiast w przypadku pozostałych wskaźników można wykazać wartość "0" i w polu Źródło informacji wpisać "Nie dotyczy". Wskaźnik produktu: Powierzchnia zrekultywowanych składowisk odpadów komunalnych (ha). Wskaźnik rezultatu: Objętość odpadów składowanych na terenie rekultywowanym w wyniku realizacji projektu (m3). 3. Organ wniósł o poprawę wykazu załączników w Punkcie .1 wniosku o dofinansowanie. Wskazał, że w niniejszym punkcie należy wpisać odpowiednią opcję (TAK. NIE. lub NIE DOTYCZY): Wybór "TAK" - oznacza, iż beneficjent dołącza do wniosku o dofinansowanie projektu wymagany załącznik. Wybór "NIE" - oznacza, iż beneficjent nie dołącza na etapie składania wniosku o dofinansowanie projektu załącznika i zobowiązuje się dołączyć go przy podpisaniu umowy o dofinansowanie projektu. Wybór "NIE DOTYCZY" - oznacza, iż specyfika przedmiotowa projektu nie wymaga dołączenia do wniosku o dofinansowanie projektu załączników. 4. Dokumentacja dotycząca oceny oddziaływania na środowisko wymaga uzupełnienia. Należy dołączyć: opinię ..., postanowienie RDOŚ w Warszawie znam ... z dnia ...kwietnia 2011 r. oraz decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach 5. Brak załączników: Dokumenty dotyczące zagospodarowania przestrzennego (kopia decyzji o warunkach zabudowy lub kopia decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji lub wypis i wyrys z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego) – organ poprosił o dołączenie załącznika lub złożenie wyjaśnienia, kopia pozwolenia na budowę – organ poprosił o dołączenie załącznika lub złożenie wyjaśnienia, dokumenty potwierdzające formę prawną Wnioskodawcy, oświadczenie o uzyskaniu/nieuzyskaniu innych środków publicznych (poza rekompensatą) na prowadzenie działalności w zakresie usług w ogólnym interesie gospodarczym. Pismem z dnia ... października 2011 r. Jednostka poinformowała, że wniosek strony został odrzucony z przyczyn formalnych. Wskazała, że strona nie spełniła Kryterium 7 Zgodność z prawodawstwem krajowym i unijnym w zakresie Pomocy publicznej, przyjętego przez Komitet Monitorujący RPO WM uchwałą nr 6/11 z dnia 26 maja 2011 r. Zdaniem Jednostki, Wnioskodawca nie odniósł się do wszystkich zadanych pytań odnośnie pomocy publicznej i nie dostosował dokumentacji zgodnie z uwagami. W projekcie wystąpi pomoc publiczna i Wnioskodawca był zobowiązany do opracowania aplikacji zgodnie z Wytycznymi w zakresie reguł dofinansowania z programów operacyjnych podmiotów realizujących obowiązek świadczenia usług publicznych w ramach zadań własnych jednostek samorządu terytorialnego w gospodarce odpadami. Wbrew opinii Wnioskodawcy, projekt podlega pod przepisy powyższych wytycznych, które dotyczą całościowego procesu prowadzenia działalności w zakresie gospodarki odpadami, od momentu powierzenia tych usług do momentu zakończenia (zamknięcia i rekultywacji) ich wykonywania. Niezależnie od formy prawnej prowadzenia działalności, Wnioskodawca poprzez jednostki podległe gminy, pierwotnie ZUKiGM, a następnie ... sp. z o.o., realizuje zadania związane z gospodarką odpadami, w tym prowadzi działalność zarówno w zakresie zarządzania składowiskiem odpadów, jak również działalność polegającą na odbiorze i transporcie odpadów na składowisko. W związku z powyższym, konieczne jest stosowanie reguł określonych w wytycznych dla prawidłowego określenia rekompensaty wynikającej ze świadczenia usług publicznych. Aneksowanie umowy pomiędzy ... a Gminą ... w zakresie zmiany zarządcy starej części składowiska w ... nie wpływa w kontekście przepisów europejskich na fakt, iż dofinansowując rekultywację starej części składowiska bez szczegółowych zasad wyliczania rekompensaty z tytułu świadczenia usług publicznych ... stałby się odbiorcą nielegalnej pomocy publicznej w rozumieniu art. 107 ust. 1 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, gdyż ... faktycznie przeniosło obowiązki i związane z tym koszty związane z rekultywacją na Gminę. Projekt rekultywacji starej niecki składowiska nie może być oderwany od działalności świadczenia usług publicznych w zakresie gospodarki odpadami. Wnioskodawca nie skorzystał także z możliwości aplikowania w ramach pomocy de minimis. W odpowiedzi na powyższe strona złożyła protest do Jednostki. W uzasadnieniu protestu odniosła się do argumentacji prezentowanej w piśmie organu i przedstawiła swoje stanowisko w sprawie wskazując, iż wbrew twierdzeniom Jednostki przedmiotowy wniosek spełnia wszystkie wymagane kryteria. Powołała się na wymienione w piśmie Jednostki "Wytyczne" i wyjaśniła, że nie obejmują one i nie odnoszą się do sytuacji w przedmiotowej inwestycji. W wytycznych mowa jest o zakładach budżetowych, spółkach oraz przedsiębiorstwach, nie natomiast o gminach, które odpowiadają za inwestycje same, tak jak w niniejszym przypadku. Właścicielem starej niecki (będącej przedmiotem projektu) od początku jej powstania była Gmina, a zarządcą prowadzącym instalację od jej zakończenia w kwietniu 2007 r. była jednostka organizacyjna Gminy - ... (od ... grudnia 2007 r. ... został zlikwidowany, a następnie powstało zaś ... ... Sp. z o.o.). W dniu ...04.2008 r. została zawarta umowa dzierżawy ... pomiędzy Gminą ... a ... ...Sp. z o.o. w organizacji, obejmująca teren na którym znajdowała się nowa i stara niecka. ... ... Sp. z o.o. w organizacji uznała, że do prowadzenia działalności gospodarczej polegającej na składowaniu odpadów niezbędny jest jedynie teren nowego składowiska i nie wyraziła zgody na dzierżawę całego terenu, w wyniku czego doszło do podpisania w dniu 28.05.2008 r. aneksu do powyższej umowy, na podstawie którego ... sp. z o.o. przestała dzierżawić teren przedmiotowej niecki i od tego czasu za nieckę odpowiada tylko i wyłącznie Gmina. Wszelkie rozliczenia pomiędzy ... ... Sp. z o.o. a Gminą w roku 2008 zostały zakończone. Gmina ... zwróciła się do Marszałka Województwa ... o wyrażenie zgody na zamknięcie wydzielonej części składowiska odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne. Decyzją nr z dnia ... grudnia 2008 r. Marszałek Województwa ... wyraził zgodę na zamknięcie wydzielonej części składowiska w miejscowości ... (stara niecka). Wnioskodawca przyjął ww. decyzję o zamknięciu składowiska i przejął na siebie zadanie rekultywacji, jak również ponosi wymagane koszty po rekultywacji, związane m.in. z monitoringiem zamkniętego składowiska odpadów. Gmina, jako jednostka samorządu terytorialnego, nie otrzymuje rekompensaty na pokrycie bieżących kosztów związanych z rekultywacją składowiska, gdyż pokrywa te wydatki ze środków własnych. Jedyną w tym przypadku rekompensatą, a dokładniej przysporzeniem, jest otrzymane przez Wnioskodawcę dofinansowanie, które stanowi korzyść. Jednocześnie Gmina nie generuje żadnych przychodów na obszarze inwestycji. Gmina nie prowadzi żadnej działalności gospodarczej w kontekście przedmiotowej inwestycji, ani też nie jest przedsiębiorcą. Za przedsiębiorcę można uznać spółki lub też zakłady budżetowe, które wykonują zlecone przez JST działania i za które to otrzymują odpowiednią, ustaloną rekompensatę. Taki przypadek nie występuje w projekcie. Ponadto wnioskodawca zauważył, iż w żadnym momencie przywołanych Wytycznych nie ma odniesienia do sytuacji przeszłych, gdyż uwzględniany jest obecny stan prawny, obecna sytuacja, które jak wspomniano powyżej od roku 2008 uległa zmianie. Wnioskodawca inwestycji jest właścicielem i jest odpowiedzialna za ponoszenie kosztów bieżącej eksploatacji, co oznacza, iż nie ma przepływów pomiędzy dwoma podmiotami, do czego odnoszą się w/w Wytyczne. Pierwsza wersja dokumentu "Wytyczne " obowiązuje od 30.04.2009, zatem po roku w którym Gmina objęła bezpośrednie zarządzanie niecką. W konsekwencji tego faktu nie można powoływać się na w/w wytyczne w kontekście sytuacji sprzed 2008 roku, gdyż prawo nie działa wstecz. Zaznaczyła, iż na etapie oceny formalnej Wnioskodawca nie miał wsparcia w Instytucji Zarządzającej w kwestii sposobu poprawy dokumentacji aplikacyjnej, a kontakt z Instytucją był utrudniony, gdyż osoba wskazana w piśmie z uwagami formalnymi do kontaktu nie była w stanie pomóc przy konsultacjach poszczególnych uwag, powołując się jedynie na Regulamin i w/w Wytyczne. Wobec powyższego strona wysłała do Jednostki pismo z wyjaśnieniami dotyczącymi kwestii pomocy publicznej z prośbą o ustosunkowanie się do wyjaśnień. Nie dostała żadnej odpowiedzi, przez co wnioskowała, że wyjaśnienia są wystarczające i nie ma do nich zastrzeżeń. Pismem z ... listopada 2011 r. Jednostka poinformowała stronę, że złożony protest został oddalony. Zdaniem organu, skarżąca nie spełniła kryterium nr 7. Jednostka powołała się na pismo własne z dnia 1 września 2011 r. wzywające do usunięcia braków. Wskazała, że ani w treści dokumentacji projektowej ani też w proteście nie zostały wskazane informacje świadczące o tym, że taka działalność nie będzie już prowadzona. W związku z powyższym brak odpowiedzi ze strony wnioskodawcy na pytanie czy będzie on w dalszym ciągu prowadził działalność gospodarczą upoważniał osoby oceniające do postawienia tezy, że podmiot jest przedsiębiorcą w rozumieniu przepisów unijnych, tym bardziej że projekt dotyczy jedynie części składowiska (potencjalnie na drugiej części ta działalność związana z gospodarką odpadami mogła być kontynuowana). Jak zauważył organ, w przypadku, gdy beneficjent kontynuuje działalność w zakresie składowania odpadów na innych kwaterach lub innych składowiskach, dofinansowanie ze środków UE wzmocni jego pozycję konkurencyjną, jako podmiotu aktywnego na rynku składowania odpadów. Z tego powodu wsparcie takich podmiotów należy uznać za pomoc publiczną. Strona wniosła skargę na powyższą informację Jednostki wnosząc o stwierdzenie, że ocena projektu została przeprowadzona z naruszeniem przepisów prawa oraz o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu skargi podniosła m.in., że nie prowadzi żadnej działalności gospodarczej w kontekście przedmiotowej inwestycji, ani też nie jest przedsiębiorcą. Nie otrzymuje też rekompensaty, gdyż wszystkie koszty eksploatacyjne pokrywa z własnych środków. Wskazała, że Jednostka w piśmie z dnia ... września 2011 r. wprowadziła stronę w błędne przekonanie o szansie na przyznanie dofinansowania wniosku, skutkiem czego Gmina nie skorzystała z proponowanej w piśmie alternatywnie pomocy de minimis. W odpowiedzi na skargę Jednostka wniosła o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w zaskarżonym piśmie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznając sprawę zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawę rozpoznania skargi stanowią w niniejszej sprawie przepisy ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (tekst jednolity: Dz. U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712 ), zwaną dalej u.z.p.p.r. Zgodnie z art. 30c ust. 3 pkt 2 u.z.p.p.r., sąd może oddalić skargę, w przypadku jej nie uwzględnienia. Przedmiotem skargi jest informacja Jednostki z 16 listopada 2011 r. uznająca złożony protest za niezasadny. Dopłaty, o które ubiegała się skarżąca, są formą wsparcia finansowego w ramach wspólnej polityki rozwoju, będącej jednym z celów Unii Europejskiej, określonych w art. 87 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską (TWE). Niniejsza sprawa została zainicjowana wnioskiem skarżącej Spółki o dofinansowanie w ramach Regionalnego Programu Województwa ..., lata 2007-2013 (dalej RIO WM lata 2007-2013), Priorytet IV: Środowisko, zapobieganie zagrożeniom i energetyka, Działania 4.2: Ochrona powierzchni ziemi. Podstawą prawną obowiązującą w tym naborze wniosków o dofinansowanie jest Rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006r ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylające rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 (Dz. Urz. UE L 210 z 31.07.2006). Program został przygotowany w oparciu o powyższe rozporządzenie. Jest on zarządzany na poziomie regionalnym, a Instytucją Zarządzającą tym programem jest Zarząd Województwa .... IZ powierzyła wdrażanie RPO WM ... Jednostce Wdrażania Programów Unijnych, pełniącej tu rolę Instytucji Pośredniczącej II stopnia (tj. Instytucji Wdrażającej). Środki odwoławcze od negatywnej oceny projektu są przewidziane w systemie realizacji projektu operacyjnego – jest to Procedura odwoławcza dla wniosków o dofinansowanie projektów realizowanych w ramach RPO WM 2007-2013, stanowiąca Załącznik do Uchwały Nr 1381/359/10 Zarządu Województwa ... z dnia 29 czerwca 2010 r. Na obecnym etapie spór w sprawie sprowadza się do oceny spełnienia przez skarżącą Kryterium 7 oceny merytorycznej wniosku. Mając na uwadze uregulowania określające wymogi wniosku o wsparcie oraz sposób jego oceny, zdaniem Sądu rację należało przyznać stanowisku Jednostki orzekającej w sprawie. Sąd zauważa, iż zgodnie z § 9 pkt 1 Regulaminu konkursu złożone wnioski o dofinansowanie podlegają ocenie formalnej, strategicznej, merytorycznej i ocenie wykonalności, zgodnie z zapisami obowiązującej wersji Szczegółowego Opisu Priorytetów Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa ... 2007-2013 (rozdział 6 "Opis systemu wyboru projektów" oraz załącznik 5 "Kryteria wyboru finansowych operacji"). Skarżąca na etapie uzupełnienia wniosku nie odniosła się do wszystkich zadanych pytań w zakresie pomocy publicznej, nie dostosowała dokumentacji zgodnie z uwagami oraz nie zawarła w dokumentacji kluczowych kwestii pozwalających na uznanie, że nie mają tu zastosowania zapisy pomocy publicznej z art. 107 ust. 1 TFUE. Powyższe wytyczne dotyczą całego procesu prowadzenia działalności w zakresie odbioru i składowania odpadów, od momentu powierzenia tych usług, aż do momentu zakończenia ich wykonywania (tj. zamknięcia i rekultywacji składowiska). Tylko spełnienie przesłanek, o których mowa w wytycznych pozwala na udzielenie podmiotowi pomocy publicznej w ramach RPO WM, która będzie zgodna (legalna) z decyzją Komisji z dnia 28 listopada 2005 r. w sprawie stosowania art. 86 ust. 2 Traktatu WE do pomocy państwa w formie rekompensaty z tytułu świadczenia usług publicznych, przyznawanej przedsiębiorstwom zobowiązanym do zarządzania usługami świadczonymi w ogólnym interesie gospodarczym (Dz. Urz. UE L 312 z 29.11.2005 r.). Gmina niezależnie od formy prawnej (pierwotnie ZUKiGM, a następnie ... sp. z o.o.) realizuje zadania związane z gospodarką odpadami, w tym prowadzi działalność zarówno w zakresie zarządzania składowiskiem odpadów jak również działalność polegającą na odbiorze i transporcie odpadów na składowisko. W związku z powyższym konieczne jest stosowanie reguł określonych w wytycznych dla prawidłowego określenia wysokości udzielonej rekompensaty wynikającej z ww. tytułu. Aneksowanie umowy pomiędzy ..., a Gminą ... w zakresie zmiany zarządcy starej części składowiska w ... nie wpływa w kontekście przepisów europejskich na fakt, iż dofinansowując rekultywację starej części składowiska bez szczegółowych zasad wyliczania rekompensaty z tytułu świadczenia usług publicznych ... stałby się odbiorcą nielegalnej pomocy publicznej w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE. Projekt rekultywacji starej niecki składowiska nic może być oderwany od działalności świadczenia usług publicznych w zakresie gospodarki odpadami, dotyczyć będzie jednej kompleksowej inwestycji realizowanej przez dwa podmioty. Ponadto fakt, iż w przywołanych wytycznych nie wskazano wprost podmiotów -gmin, a tylko zakłady budżetowe, spółki komunalne oraz operatorów zewnętrznych nie decyduje o stosowaniu ich zapisów tylko dla grup tam wskazanych. Skoro spółki komunalne oraz zakłady budżetowe co do zasady są w 100% własnością gmin należy utożsamiać je bezpośrednio z gminą, a tym samym stosować wprost zapisy wytycznych, także w przedmiotowym projekcie. Słusznie w tym zakresie Jednostka zastosowała zasady dopuszczalności pomocy de minimis lub udzielania pomocy publicznej zgodnie z Wytycznymi MRR w zakresie reguł dofinansowania z programów operacyjnych podmiotów realizujących obowiązek świadczenia usług publicznych w ramach zadań własnych jednostek samorządu terytorialnego w gospodarce odpadami z dnia 2.03.2010. Trafnie wskazała, iż Gmina ... poprzez działalność w obszarze gospodarki odpadami na rynku konkurencyjnym podlega zasadom pomocy publicznej a tym samym powinny być stosowane do niej przepisy ww. wytycznych lub zasady pomocy de minimis. Wnioskodawca nie odniósł się do uwag oceniających oraz nie zastosował żadnego z zaproponowanych rozwiązań, dlatego projekt został odrzucony, a protest musiał podlegać oddaleniu. Reasumując, WSA stwierdza, że projekt został oceniony prawidłowo, zaś protest rozpatrzono w sposób właściwy. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 30c ust. 3 pkt 2 u.z.p.p.r. orzekł jak w sentencji wyroku.