V SA/Wa 2526/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Beata Krajewska (spr.), Sędzia WSA - Izabella Janson, Sędzia NSA - Piotr Piszczek, Protokolant st. specjalista - Małgorzata Broniarek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 lutego 2013r. sprawy ze skargi M. H. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] sierpnia 2012r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w R., z dnia [...] maja 2012r., nr [...]; 2. zasądza od Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz M. H. kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi złożonej przez M. H. (zwanego dalej skarżącym) jest decyzja Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (zwanego dalej Prezesem ARiMR) nr [...] z [...] sierpnia 2012r. utrzymująca w mocy decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w R. (zwanego dalej Dyrektorem Oddziału ARiMR) nr [...] z [...] maja 2012r. stwierdzającą nieważność decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. (zwanego dalej Kierownikiem Biura ARiMR) nr [...] z [...] grudnia 2010r. w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2010. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym: W dniu [...] kwietnia 2010r. M. H. złożył w Biurze Powiatowym ARiMR w P. wniosek o przyznanie płatności na rok 2010, w którym zadeklarował działki rolne położone na ośmiu działkach ewidencyjnych o numerach: [...] znajdujących się w obrębie ewidencyjnym D., na terenie gminy [...], powiat [...], województwo [...]. Po przeprowadzonej kontroli administracyjnej, w dniu [...] grudnia 2010 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w P. wydał decyzję nr [...] w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2010 w łącznej wysokości 11305,01 zł, w tym z tytułu jednolitej płatności obszarowej 5412,93 zł, uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych 1224,03 zł, uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych 1896,61 zł, płatność do krów 2771,44 zł. W dniu [...] kwietnia 2012 r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w R. zawiadomieniem wszczął z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności w/w decyzji. W dniu [...] maja 2012r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w R. wydał decyzję o stwierdzeniu nieważności decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w P. z [...] grudnia 2010 r. w sprawie przyznania M. H. płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2010. Prezes ARiMR, w wyniku rozpatrzenia odwołania, zaskarżoną decyzją z [...] sierpnia 2012r. utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Oddziału ARiMR z [...] maja 2012r. W uzasadnieniu wskazał - na podstawie przeglądu orzecznictwa zarówno wojewódzkich sądów administracyjnych oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczącego pojęcia rażącego naruszenia prawa, a także opierając się na poglądach prezentowanych w doktrynie prawa o postępowaniu administracyjnym - że naruszenie prawa w decyzji ma charakter rażący wówczas, gdy w sposób oczywisty, bezsporny i nie stwarzający odmiennej wykładni został naruszony przepis prawny. Dodatkowo organ odwoławczy przywołał przepisy prawa jakie znalazły zastosowanie w sprawie oraz stwierdził, iż decyzja Kierownika Biura ARiMR z [...] grudnia 2010 r. rażąco narusza przepisy prawa procesowego tj. art. 3 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Kierownik Biura ARiMR, zdaniem organu II instancji przyznał przedmiotowe płatności na rok 2010 nie ustalając powierzchni kwalifikowanej do ich przyznania na zadeklarowanej działce ewidencyjnej Nr [...], zgodnie z wartością maksymalnego kwalifikowalnego obszaru wyznaczonego w systemie identyfikacji działek rolnych, stosownie do treści art. 28 ust. 1 lit. c rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 z 30 listopada 2009r. ustanawiającym szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) Nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) Nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (z. Urz. L 316 z 02.12.2009 r.). Organ odwoławczy wskazał, że o płatność do gruntów rolnych położonych na działce ewidencyjnej oznaczonej nr [...] oprócz M. H. wnioskowali również inni rolnicy. Łączna powierzchnia zadeklarowanych przez nich gruntów rolnych na tej działce wynosiła 18,03 ha, podczas gdy wartość maksymalnego obszaru kwalifikowalnego (PEG) wyznaczonego na tej działce ewidencyjnej wynosi 14,44 ha. Wskazać zatem należy, że część działki oznaczonej numerem [...] o powierzchni 2,50 ha zadeklarowanej przez M. H. we wniosku z [...] kwietnia 2010r. zawiera się w jednej z ww. części powierzchni kwalifikowanej do płatności na działce ewidencyjnej oznaczonej numerem [...] o powierzchni 14,44 ha. W treści skargi skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. decyzję Prezesa ARiMR, M. H. zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów postępowania, niezbadanie przez organ stanu faktycznego, nie przeprowadzenie rozprawy administracyjnej i wizji lokalnej na użytkowanej przez skarżącego części działki nr [...]. W opinii producenta rolnego uzasadnia to uchylenie decyzji obu instancji i ewentualne przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. W motywach skargi jej autor wskazał, że przeprowadzona w dniu [...] września 2009r. kontrola gospodarstwa przez G. sp.z.o.o w zakresie kwalifikowalności powierzchni nie wykazała jakichkolwiek niezgodności pomiędzy stanem faktycznym a danymi zawartymi we wnioskach o dopłaty. Jak podkreślił skarżący, zarówno w roku 2009 i latach kolejnych, powierzchnia działki nr [...] wskazana we wnioskach pozostawała bez zmian, a sporna część działki pozostaje w jego użytkowaniu od 2003r. Do skargi załączył kopię umowy dzierżawy z [...] września 2008r., kopię raportu z czynności kontrolnych, kopię fotomapy z zaznaczonym fragmentem działki nr [...] i [...] oraz kopię pisma Burmistrza Miasta i Gminy S. z [...] maja 2012r. W odpowiedzi na skargę Prezes ARiMR wniósł o jej oddalenie podtrzymując twierdzenia i wnioski zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na wstępie zaznaczyć należy, iż zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm.), dalej: p.p.s.a., sady administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż zadaniem wojewódzkiego sądu administracyjnego jest zbadanie legalności zaskarżonej decyzji pod względem jej zgodności z prawem, to znaczy ustalenie, czy organy orzekające w sprawie prawidłowo zinterpretowały i zastosowały przepisy prawa w odniesieniu do właściwie ustalonego stanu faktycznego. W przypadku stwierdzenia, iż w sprawie naruszono przepisy – czy to prawa materialnego, czy też postępowania – sąd uchyla zaskarżoną decyzję i zwraca sprawę do postępowania przed organem administracyjnym, właściwym do jej rozstrzygnięcia. Natomiast w żadnym razie sąd nie jest władny by samodzielnie rozstrzygnąć indywidualną sprawę w zastępstwie organu administracyjnego. Rozpoznając skargę w świetle powyższych kryteriów uznać należało, że zasługuje ona na uwzględnienie. Sąd rozpoznając skargę korzysta ze wszystkich dowodów zebranych w toku postępowania administracyjnego, gdyż rozpoznaje sprawę na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.). Ponadto w myśl art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. W tym miejscu zaznaczyć należy, iż kontrolowane w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia organów zapadły w ramach jednego z nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego, tj. w trybie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej. W podstawie prawnej decyzji Dyrektora Oddziału ARiMR z [...] maja 2012r. wskazano przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a, zgodnie z którym, organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Skoro zatem organ uznał, że w sprawie zaistniały przesłanki do wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, Sąd poddał analizie zasadność weryfikacji decyzji ostatecznej w drodze postępowania nieważnościowego. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem nadzwyczajnym i stanowi formę nadzoru. Może zostać wszczęte na wniosek lub jak w niniejszej sprawie z urzędu. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej obowiązkiem organu administracji publicznej jest rozpatrywanie sprawy wyłącznie w granicach określonych przez przepis art. 156 § 1 k.p.a., co oznacza, że w tym postępowaniu organ administracji publicznej nie jest władny rozpatrywać sprawy co do jej istoty, jak to może uczynić w postępowaniu odwoławczym, działa jako organ kasacyjny i nie może rozstrzygać żadnej innej kwestii merytorycznej (por. wyrok NSA z 27 października 1995 r., sygn. akt III SA 829/95, niepublikowany, wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7 marca 1996 r., sygn. akt III ARN 70/95, OSNAP 1996/18/258). Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, organy orzekające założyły, że w sprawie przyznania skarżącemu płatności doszło do rażącego naruszenia prawa procesowego tj. art. 3 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., bowiem przyznając m.in. wnioskodawcy płatności na rok 2010 do łącznej powierzchni 18,03 ha, Kierownik Biura ARiMR przyznał przedmiotowe płatności nie ustalając powierzchni kwalifikowanej do płatności na tej działce zgodnie z wartością maksymalnego kwalifikowalnego obszaru wyznaczonego w systemie identyfikacji działek rolnych, stosownie do treści art. 28 ust. 1 lit c rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009. W szczególności organ wskazał w odniesieniu do działki ewidencyjnej nr [...], że powierzchnia zadeklarowana wynosiła 18,03 ha (w tym pow. objęta wnioskiem skarżącego 2,50 ha), natomiast maksymalny kwalifikowany obszar do płatności (PEG) wynosił 14,44 ha. (w tym skarżącego 1,80 ha). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym oraz doktrynie przyjęto, iż rażące naruszenie prawa, będące przyczyną nieważności decyzji występuje wówczas, "gdy decyzja została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, wbrew wszelkim przesłankom przepisu nadano prawa albo ich odmówiono albo też wbrew tym przesłankom obarczono stronę obowiązkiem albo uchylono obowiązek" (por. Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz J. Borkowski, J. Jendrośka, R. Orzechowski, A. Zieliński, Wydawnictwo Prawnicze, Warszawa 1985 r., s. 237). Rażące naruszenie prawa zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa (zob. wyrok NSA z dnia 21 października 1992 r., V SA 86/92, ONSA 1993, nr 1, poz. 23). O tym, czy miało miejsce rażące naruszenie prawa, decyduje przede wszystkim oczywistość tego naruszenia i jego wpływ na sposób załatwienia sprawy. Rażące naruszenie prawa to oczywiste naruszenie jednoznacznego przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej (wyrok NSA z dnia 6 lutego 1995 r., II SA 1531/94, ONSA 1996, nr 1, poz. 37). Badając zarzuty skargi w powyższym kontekście, Sąd wskazał, że dostrzeżone przez organy wady decyzji Kierownika Biura ARiMR z [...] grudnia 2010r. będące wynikiem naruszenia przepisów postępowania, nie mogą stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności rozstrzygnięcia organu administracyjnego o przyznaniu płatności. Decyzja organu ARiMR o przyznaniu producentowi rolnemu płatności wydana została bowiem w oparciu o właściwą - mającą w sprawie zastosowanie podstawę prawną art. 7 ust. 1, 2 i 2b ustawy z 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, zgodnie z raportem z kontroli administracyjnej przeprowadzonej w dniu [...] sierpnia 2010r. (w aktach sprawy). Do ustalenia płatności przyjęto więc, jak się później okazało nieprawidłową, błędną powierzchnię działki ewidencyjnej nr [...] – 18,03 ha, zamiast wynikającą z PEG powierzchnię 14,44 ha. Jak wyżej wyjaśniono cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią zastosowanego przepisu, przez ich proste zestawienie ze sobą. Natomiast w rozpoznawanej sprawie dla stwierdzenia, czy decyzja o przyznaniu płatności została wydana z naruszeniem prawa konieczne było przeprowadzenie postępowania dowodowego w zakresie określenia maksymalnej kwalifikowanej powierzchni dla działki objętej wnioskiem o przyznanie płatności. Dopiero po dokonaniu porównania powierzchni działki wskazanej we wniosku z powierzchnią działki w systemie identyfikacji działek rolnych można było ustalić, czy powierzchnie te są niezgodne i następnie ustalić, czy płatność przyznano do działki większej niż powierzchnia ewidencyjno – gospodarcza PEG wyznaczona dla danej działki. Jeżeli w sprawie doszło do naruszenia przepisów procedury w zakresie prawidłowego ustalenia wielkości działki, do której mogą być przyznane płatności, to naruszenie prawa nie miało charakteru rażącego naruszenia prawa. W zaskarżonej decyzji organ orzekający powołując się na przepis art. 3 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz przepisy prawa krajowego dotyczące zasad prowadzenia postępowania wyjaśniającego tj. art. 7 i 77 § 1 k.p.a. wskazał, że obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie było wyjaśnienie rozbieżności w pomiędzy powierzchnią zgłoszoną do płatności przez skarżącego, a wielkością maksymalnego kwalifikowanego obszaru do płatności zapisanego w systemie identyfikacji działek rolnych, z wykorzystaniem dostępnych w sprawie materiałów dowodowych, w tym załącznika graficznego oraz ortofotomapy. Stanowisko takie jest niewątpliwie słuszne. Nie wyjaśnienie ewentualnych rozbieżności stanowiłoby naruszenie przepisów procedury, nie stanowiłoby jednak rażącego naruszenia prawa. W pierwszej kolejności Sąd wskazuje, że ustalenie, czy dane grunty kwalifikują się do objęcia płatnościami w ramach systemów wsparcia bezpośredniego następuje w wyniku przeprowadzonej zgodnie z art. 28 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 kontroli administracyjnej, która stosownie do treści art. 28 ust. 1 lit. c ww. tego rozporządzenia dotyczy zgodności między zadeklarowanymi w pojedynczym wniosku działkami rolnymi a działkami referencyjnymi w systemie identyfikacji działek rolnych, w celu sprawdzenia kwalifikowalności obszarów jako takich do pomocy, tzn. polega na porównaniu danych dotyczących poszczególnych działek rolnych zawartych we wniosku z danymi znajdującymi się w systemie identyfikacji działek rolnych, w tym szczególnie na porównaniu powierzchni działek rolnych z wniosku z zapisaną w systemie identyfikacji działek rolnych maksymalną powierzchnią kwalifikowalną do płatności na poszczególnych działkach ewidencyjnych, na których znajdują się deklarowane działki rolne. Zgodnie z ww. przepisem płatności przysługują do powierzchni nie większej niż wyznaczony maksymalny kwalifikowalny obszar. Z ust. 2 tego przepisu wynika, że niezgodność pomiędzy działką zadeklarowaną, a działką w systemie identyfikacji działek nie oznacza, iż parametry działki określone w systemie identyfikacji są z pewnością prawidłowe i należy je bezwzględnie przyjąć jako podstawę ustalenia powierzchni kwalifikowanej do dopłat ale, że należy dokonać stosownych ustaleń, w tym przeprowadzając kontrolę na miejscu. Tak więc do ustalenia rzeczywistej powierzchni działki, do której przysługuje płatność, nie jest wystarczające przeprowadzenia kontroli polegającej na porównaniu powierzchni działki zgłoszonej we wniosku z powierzchnią działki wynikającą z właściwego rejestru, ale w przypadku wystąpienia wątpliwości należy przeprowadzić dalej idące postępowanie dowodowe w postaci kontroli na miejscu w gospodarstwie. Producent rolny w treści skargi podniósł, że w roku 2009 i w latach kolejnych wskazywane przez niego dane w treści składanych wniosków dotyczące spornej działki nr [...] pozostawały bez zmian, a jedynie w roku 2010 te dane okazały się dla organu nieprawdziwe. Zgodnie z załączonym do skargi zaświadczeniem Burmistrza Miasta i Gminy S. z [...] maja 2012r. wynika, że skarżący na mocy kolejnych umów (m.in. z [...] września 2008r. dołączona do skargi) dzierżawił część działki nr [...] o pow. 2,50 ha, zaś stan faktyczny wykazał, że faktyczne użytkowanie obejmowało część działki o pow. 1,80 ha. Wykazana różnica, jak zaznaczył autor pisma wynika z faktu, że dzierżawca użytkował grunt do rowu stanowiącego użytek w działce nr [...], a nie do rowu stanowiącego granicę działki nr [...] z działką nr [...]. Zatem fakt wystąpienia ewentualnych niezgodności między powierzchnią, do której przyznano płatności a powierzchnią referencyjną wymaga, jak wyżej powiedziano, przeprowadzenia postępowania dowodowego, wobec czego nie stanowi rażącego naruszenia prawa w świetle przytoczonej wykładni przepisu art.156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zgodnie z art. 12 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 przekazany rolnikowi wstępnie zadrukowany formularz wniosku zawiera informacje na temat maksymalnego kwalifikowalnego obszaru przypadającego na działkę referencyjną dla celów systemu płatności obszarowych. A nadto przekazany z ww. wnioskiem materiał graficzny wskazuje granice działek referencyjnych oraz ich unikalną identyfikację zaś rolnik, składając wniosek, wskazuje położenie każdej działki rolnej. Brak jest więc podstaw do stwierdzenia, że Kierownik Biura ARiMR oceniając wniosek złożony na przesłanym uprzednio rolnikowi formularzu wraz z załącznikami graficznymi, nie wziął pod uwagę powierzchni kwalifikowanej do płatności na działce ewidencyjnej zgodnie z wartością maksymalnego kwalifikowanego obszaru wyznaczonego w systemie identyfikacji działek rolnych, stosownie do treści art. 28 ust.1 lit. c rozporządzenia Komisji (WE) 1122/2009, co wynika również z decyzji tego organu z [...] grudnia 2010r. Oceniając decyzję nie można natomiast stwierdzić, czy prawidłowo zastosował tę wielkość. Wskazane przez Prezesa ARiMR przepisy procedury administracyjnej nie mogą stanowić w przypadku ich naruszenia podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji z powodu ich "rażącego naruszenia". Nie można bowiem przyjąć, wbrew twierdzeniom organu, iż treść decyzji jaką podjął Kierownik Biura ARiMR o przyznaniu skarżącemu płatności stoi w oczywistej, jaskrawej sprzeczności z treścią zastosowanych w sprawie przepisów prawa bądź rozstrzygnięcie organu o przyznaniu rolnikowi płatności zawiera wadę tkwiącą w samej decyzji, a tylko w takiej sytuacji zaistniałyby przesłanki do stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 156 §1 pkt 2 k.p.a. Wskazać należy, że organ odwoławczy nie brał pod uwagę aspektów ekonomicznych swoich decyzji o stwierdzeniu nieważności, bo wywoływały one skutek w postaci zobowiązania organu do wydania nowej decyzji rozstrzygającej o przyznaniu płatności dla rolnika i jednocześnie obowiązek zwrotu podjętych płatności. Zwrot płatności mógł wywołać kłopoty finansowe po stronie producenta rolnego i problemy z bieżącym prowadzeniem gospodarstwa. W świetle wskazanych wyżej argumentów, w ocenie Sądu brak było podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji o przyznaniu wnioskodawcy płatności, w oparciu o przesłankę wynikającą z art. 156 §1 pkt 2 k.p.a. Z przedstawionych wyżej względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 200 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu pierwszej instancji i zasądził zwrot kosztów postępowania dla skarżącego od organu.