V SA/Wa 2529/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Tomasz Zawiślak, Sędzia WSA - Jarosław Stopczyński (spr.), Sędzia NSA - Ewa Wrzesińska - Jóźków, , Protokolant st. sekr. sąd. - Marcin Kwiatkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 marca 2015 r. sprawy ze skargi M.W. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowej; 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; 2. zasądza od Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz M.W. kwotę 200 złotych (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Po rozpoznaniu odwołania M.W. od decyzji Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w G. nr [...] z dnia [...] maja 2014 r. o stwierdzeniu nieważności decyzji nr [...] z dnia [...] stycznia 2012 r. w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowej na rok 2011, wydanej przez Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W., Prezes ARiMR decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] utrzymał w mocy ww. rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu własnej decyzji organ odwoławczy przywołał m. in. następujące okoliczności faktyczne i prawne: w dniu [...] maja 2011 r. M.W. złożył w Biurze Powiatowym ARiMR w W. wniosek o przyznanie płatności za rok 2011, w którym zadeklarował do płatności działki rolne położone na działkach ewidencyjnych o numerach: • [...], położoną w obrębie ewidencyjnym O., na terenie gminy B., powiat [...], województwo [...], • [...], położoną w obrębie ewidencyjnym B., na terenie gminy P., powiat [...], województwo [...]. W dniu [...] sierpnia 2011 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w W. wezwał w/w do złożenia wyjaśnień w zakresie działek ewidencyjnych oznaczonych numerami [...] i [...]. W dniu [...] października 2011 r. M.W. złożył korektę do wniosku wraz z umową użyczenia, wypisem z rejestru gruntów oraz mapą ewidencji gruntów i budynków. W wyniku przeprowadzonego postępowania Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w W. wydał w dniu [...] stycznia 2012 r. decyzję Nr [...] w sprawie przyznania M.W. płatności rolnośrodowiskowej na rok 2011, w łącznej wysokości 34579,20 zł. Powyższe płatności zostały przyznane do powierzchni deklarowanej we wniosku. W dniu [...] kwietnia 2014 r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w G. wszczął z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji a następnie wydał w dniu [...] maja 2014 r. decyzję nr [...] o stwierdzeniu nieważności decyzji nr [...] z powołaniem się na przepis art.156 § 1 pkt 2 kpa. Uznając trafność powyższego rozstrzygnięcia organ odwoławczy przypomniał, że stosownie do § 2 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z dnia 26 lutego 2009 r., płatność rolnośrodowiskową przyznaje się rolnikowi w rozumieniu art. 2 lit. A rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. jeżeli: 1. został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, 2. łączna powierzchnia posiadanych przez niego działek rolnych w rozumieniu przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, na których jest prowadzona działalność rolnicza w rozumieniu art. 2 lit c. rozporządzenia nr 73/2009 wynosi co najmniej 1 ha; 3. realizuje 5-letnie zobowiązanie rolnośrodowiskowe, o którym mowa w art.39 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW), obejmujące wymogi wykraczające ponadpodstawowe wymagania, w ramach określonych pakietów i ich wariantów, zgodnie z planem działalności rolnośrodowiskowej, na gruntach, na których rolnik zadeklarował realizację tego zobowiązania we wniosku o przyznanie pierwszej i kolejnych płatności rolnośrodowiskowych.; 4. spełnia warunki przyznania płatności rolnośrodowiskowej w ramach określonych pakietów lub ich wariantów określone w rozporządzeniu. Stosownie zaś do treści & 13 ust. 2a rozporządzenia rolnośrodowiskowego przy ustalaniu wysokości płatności rolnośrodowiskowej przysługującej do działek rolnych uwzględnia się powierzchnię tych działek, nie większą jednak niż maksymalny kwalifikowany obszar, o którym mowa w art. 6 ust.1 akapit drugi rozporządzenia nr 1122/2009, określony w systemie identyfikacji działek rolnych, o którym mowa w przepisach o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności. Natomiast stosownie do treści art. 11 ust.2 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 65/2011 kontrole administracyjne pozwalają na wykrywanie nieprawidłowości, a w szczególności na ich automatyczne wykrywanie za pomocą narzędzi informatycznych, w tym kontroli krzyżowych, które dotyczą zgodności między zadeklarowanymi w pojedynczym wniosku działkami rolnymi, a działkami referencyjnymi w systemie identyfikacji działek rolnych, w celu sprawdzenia kwalifikowalności obszarów jako takich do pomocy. Jednocześnie na podstawie ustawy z dnia 18 grudnia 2003r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności ( Dz. U. z 2012r. poz.86) to Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa jest właściwa do tworzenia i prowadzenia systemu identyfikacji działek rolnych. Stosownie do art.9a. pkt 1 ww. ustawy system identyfikacji działek rolnych zawiera: wektorowe granice oraz powierzchnię maksymalnego kwalifikowanego obszaru, o którym mowa w art. 6 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009, a także identyfikatory działek ewidencyjnych zawarte w ewidencji gruntów i budynków prowadzonej na podstawie przepisów Prawa geodezyjnego i kartograficznego. Natomiast w myśl art.9a pkt 2 przedmiotowej ustawy do prowadzenia systemu, o którym mowa w ust. 1, wykorzystuje się w szczególności: 1) ortofotomapy cyfrowe sporządzane zgodnie z przepisami Prawa geodezyjnego i kartograficznego; 2) dane z ewidencji gruntów i budynków prowadzonej na podstawie Prawa geodezyjnego i kartograficznego; 3) wyniki kontroli na miejscu, o których mowa w rozporządzeniu Komisji (WE) Nr 1122/2009. Organ podkreślił, że z rolnik składa wniosek o przyznanie płatności na formularzu opracowanym i udostępnionym przez Agencję. Wyjaśnił jednocześnie, że zgodnie z art.12 ust.3 rozporządzenia Rady (WE) Nr 1122/2009, przekazany rolnikowi wstępnie zadrukowany formularz wniosku zawiera informację na temat maksymalnego kwalifikowalnego obszaru przypadającego na działkę referencyjną dla celów systemu płatności obszarowych, przekazany natomiast z ww. wnioskiem materiał graficzny, wskazuje granice działek referencyjnych oraz ich jednoznaczną identyfikację. Organ podkreślił, iż rolnik otrzymując wstępnie wypełniony formularz wniosku ma obowiązek dokonać zmian danych na tym formularzu w przypadku kiedy stwierdzi, iż wyznaczony maksymalny kwalifikowany obszar w ramach poszczególnych działek ewidencyjnych nie znajduje potwierdzenia w oparciu o aktualny stan faktyczny, natomiast ustalenie, czy dane grunty kwalifikują się do objęcia płatnością rolnośrodowiskową następuje w wyniku przeprowadzonej zgodnie z art. 11 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 65/2011 kontroli administracyjnej, która dotyczy zgodności między zadeklarowanymi w pojedynczym wniosku działkami rolnymi a działkami referencyjnymi w systemie identyfikacji działek rolnych, w celu sprawdzenia kwalifikowalności obszarów do pomocy. Organ odwoławczy przypomniał, że Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w G. stwierdził z urzędu nieważność decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w W. Nr [...] z dnia [...] stycznia 2012r. na podstawie art.156& 1 pkt 2 Kpa, czyli ze względu na wydanie ww. decyzji z rażącym naruszeniem prawa, a mianowicie z rażącym naruszeniem art. 7 i 77 Kpa oraz art. 21 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy PROW w związku z & 13 ust. 2 a rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w G. stwierdził bowiem, że ,, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w W. wydając przedmiotową decyzję pominął ortofotomapę, której zdjęcie sporządzono [...].04.2011., a do której dostęp miał od dnia [...].11.2011r., z której wynika, iż powierzchnia ewidencyjno – gospodarcza (PEG) w odniesieniu do działek ewidencyjnych objętych wnioskiem jest inna aniżeli powierzchnia PEG wyznaczona w oparciu o ortofotomapę z roku 2007, w oparciu o którą organ w dniu [...].01.2012 r. wydał decyzję Nr [...] (...)". Organ odwoławczy wyjaśnił, że M.W. zadeklarował powierzchnię gruntów rolnych na działce ewidencyjnej Nr [...] wynoszącą 6,24 ha, podczas gdy wartość maksymalnego kwalifikowanego obszaru (PEG) wyznaczonego na tej działce wynosi 6,24 ha oraz, że zadeklarował powierzchnie gruntów rolnych wynosząca na działce ewidencyjnej nr [...] 23,76 ha, podczas gdy wartość maksymalnego kwalifikowalnego obszaru (PEG) wyznaczonego na tej działce wynosi 22,97 ha. W związku z powyższym organ zauważył, że przyznając w dniu [...] stycznia 2012 r. płatność rolnośrodowiskową na rok 2011 do powierzchni deklarowanej, w tym m.in. do powierzchni działek rolnych położonych na działce ewidencyjnej o numerze [...], Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w W. naruszył &13 ust. 1 i 2a rozporządzenia rolnośrodowiskowego, albowiem przyznał przedmiotowe płatności nie ustalając powierzchni kwalifikowanej do płatności na tej działce zgodnie z wartością maksymalnego kwalifikowanego obszaru wyznaczonego w systemie identyfikacji działek rolnych, stosownie do treści art. 11 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 65/2011. Decyzję organu odwoławczego zaskarżył M.W. zarzucając jej naruszenie • art. 156 & 1 pkt 2 kpa, poprzez jego zastosowanie i stwierdzenie nieważności decyzji nr [...] z dnia [...] stycznia 2012 r., mimo, że w przedmiotowej sprawie nie wystąpiły przesłanki warunkujące jego stosowanie. Podnosząc powyższy zarzut skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi jej autor podkreślił m.in., że wskazane przez organy wady decyzji z [...] stycznia 2012r. będące wynikiem naruszenia przepisów postępowania, nie mogą stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności rozstrzygnięcia organu administracyjnego o przyznaniu płatności. Decyzja Kierownika BP ARiMR o przyznaniu płatności w ramach systemu wsparcia bezpośredniego wydana została bowiem w oparciu o właściwą podstawę prawną tj. art. 20 ust 2 pkt.2 ustawy o wspieraniu obszarów wiejskich, par. 2 ust.1, par 6 ust. 1 i ust.2 i nast. rozporządzenia, po przeprowadzeniu kontroli administracyjnej wniosku co do ustalenia powierzchni. Zdaniem skarżącego fakt wystąpienia ewentualnych uchybień procesowych skutkujących powstaniem rozbieżności między powierzchnią, do której przyznano płatności, a powierzchnią referencyjną, nie może być naprawiony poprzez zastosowanie nadzwyczajnego trybu z art. 156 k.p.a. Dla stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156& 1 pkt 2 k. p. a. nie jest wystarczające bezsporne ustalenie, że doszło do oczywistego naruszenia podstawy prawnej decyzji administracyjnej, lecz niezbędna jest również ocena tego naruszenia jako rażącego w świetle całokształtu okoliczności sprawy z uwzględnieniem konsekwencji prawnych wynikających z zasad ogólnych k.p.a. W ocenie skarżącego kwestia związana z ustaleniem maksymalnego kwalifikowanego obszaru do jednolitej płatności, powinna zostać zweryfikowana przed wydaniem decyzji o przyznaniu płatności, a nie po jej wydaniu. Skarżący podziela pogląd, że przesłanka rażącego naruszenia prawa obejmować może także kwalifikowane naruszenie przepisów postępowania. Jednak w odniesieniu do tych przepisów można mówić o ich rażącym naruszeniu tylko wówczas, gdy w sposób niebudzący wątpliwości, a więc oczywisty, nie zastosowano by ich w trakcie prowadzonego postepowania lub zastosowano by je nieprawidłowo. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Sąd zauważył co następuje: Wniesienie skargi i to niezależnie od jej treści skutkowało koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji jak i utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji. Przede wszystkim podkreślić jednak, należy że postępowanie prowadzone na podstawie art. 156 kpa jest postepowaniem nadzwyczajnym i stanowi wyłom od zasady stabilności decyzji. Z tego też powodu ustalenie podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji musi być niewątpliwe. Należy również pamiętać o tym , że celem postępowania nieważnościowego nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy lecz przeprowadzenie weryfikacji ostatecznej decyzji w kontekście tego czy jest ona dotknięta jedną z kwalifikowanych wad wskazanych w art. 156 &1 – 7 kpa. Przepis ten stanowi, że organ administracji publicznej stwierdza nieważności decyzji która: 1/ wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości; 2/ wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa; 3/ dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną; 4/ została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie; 5/ była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały; 6/ w razie jej wykonania wywołałby czyn zagrożony karą; 7/ zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Podkreślenia wymaga, że organ prowadzący postepowanie w sprawie nieważności decyzji nie jest kompetentny do rozstrzygania jej co do meritum. W postepowaniu prowadzonym w omawianym trybie organ ma obowiązek rozpatrywać sprawę jedynie w granicach określonych w art.156& 1 kpa to znaczy nie może rozpatrywać jej co do istoty tak jak w postępowaniu odwoławczym. Organ orzeka zatem wyłącznie kasacyjny stwierdzając nieważność decyzji albo jej niezgodność z prawem a w przypadku braku przesłanek do wydania takiego orzeczenia odmawia stwierdzenia nieważności decyzji. Wśród przesłanek wymienionych w cytowanym wyżej art. 156&1 kpa jest m,.in. i ta na którą powoływał się organ. Chodzi mianowicie o wydanie w postepowaniu zwykłym decyzji z rażącym naruszeniem prawa ( art. 156&1 pkt 2) Odnosząc się do przesłanki wskazanej w w/w. przepisie przypomnieć należy, że w kwestii pojęcia ,,rażące naruszenie prawa’’ wielokrotnie wypowiadała się zarówno nauka prawa jak i judykatura. Analiza ich dorobku pozwala na stwierdzenie, iż zachodzi ono wówczas gdy treść rozstrzygnięcia pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owo rozstrzygnięcie nie może być akceptowane jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Rażące naruszenie prawa jest więc z reguły wyrazem ewidentnego oczywistego błędu w interpretacji prawa i ma miejsce wtedy gdy stwierdzone naruszenie ma znacznie większą wagę aniżeli stabilność ostatecznego rozstrzygnięcia organu administracji. O rażącym naruszeniu prawa można zatem mówić wtedy gdy spełnione zostaną trzy przesłanki: 1/ naruszenie prawa ma charakter oczywisty; 2/ charakter przepisu, który został naruszony pozwala na uznanie oczywistości naruszenia; 3/ przemawiają za tym racje ekonomiczne i gospodarcze, które wywołuje rozstrzygnięcie. Przechodząc na grunt przedmiotowej sprawy stwierdzić należy że przepisy prawa dotyczące postępowania o przyznanie pomocy finansowej w ramach działania ,, Program rolnośrodowiskowy" objętego programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 nie zawierają takich regulacji które wskazywałyby expressio verbis na przypadki powodujące nieważność decyzji z mocy prawa. Oznacza to, iż ocena czy w konkretnym przypadku mamy do czynienia z okolicznościami wskazującymi na konieczność wzruszenia rozstrzygnięcia z powodu przyczyn uzasadniających stwierdzenie jego nieważność, winna być dokonywana w kontekście przesłanki przewidzianej w art. 156&1 pkt 2 kpa. Zdaniem Sądu taka ocena (odnosząca się do decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w W. z dnia [...] stycznia 2012 nr [...]) nie upoważnia do wzruszenia jej w omawianym trybie. Przede wszystkim przypomnieć należy że wydanie ww. decyzji zostało poprzedzone kontrolą zadeklarowanych we wniosku o przyznanie pomocy działek. W przypadku każdego z czterech wariantów wymienionych w decyzji nie stwierdzono jednak jakichkolwiek nieprawidłowości ( na tychże działkach). Zdaniem sądu takie stwierdzenie dotyczy również ich powierzchni. Co istotne organ w postępowaniu nieważnościowym zgłosił zastrzeżenia jedynie do powierzchni działki ewidencyjnej nr [...] (która wcześniej nie była kwestionowana) podnosząc, iż kwalifikowany obszar PEG wyznaczony na tej działce wynosi 22,97 ha, podczas gdy skarżący zadeklarował jej powierzchnię o wielkości 23,76 ha. W ocenie sądu stwierdzona różnica jest niewielka a jej ujawnienie nie może obciążać skarżącego. Jeśli więc organ wniosek skontrolował i pierwotnie nie stwierdził żadnych nieprawidłowości to skarżący miał prawo przypuszczać, iż wydana decyzja była prawidłowa. Wynika to chociażby z zasady zaufania obywatela do organów państwa, który nie może ponosić negatywnych skutków nieprawidłowości czy też zaniedbań których sam nie wywołał swoim działaniem bądź zaniechaniem. W ocenie sądu obywatel ma prawo zakładać i oczekiwać rzetelności i profesjonalizmu organów i zatrudnionych przez nie pracowników. W przeciwnym wypadku należałoby przyjąć założenie, że w każdej sytuacji i w każdym czasie powinien on liczyć się ze zmianą podjętego rozstrzygnięcia. To jednak byłoby nie pogodzenia z obowiązującą zasadą stabilności decyzji administracyjnej. Sąd stoi na stanowisku, że w przedmiotowej sprawie zasada o której wyżej mowa winna mieć priorytet przed stwierdzonymi w postępowaniu nieważnościowym uchybieniami. Za uznaniem, iż przy wydaniu decyzji, której nieważność stwierdzono doszło do rażącego naruszenia prawa nie przemawiają również racje ekonomiczne i gospodarcze., które wywołuje ta decyzja. Różnica między powierzchnią, którą przyjęto jako kwalifikującą się do płatności, a tą która zdaniem organu odwoławczego powinna być przyjęta jest niewielka. To zaś oznacza, że kwota ewentualnych ,, nowych’’ płatności przyznanych skarżącemu ( przy założeniu, że doszłoby do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] stycznia 2012r. ) nie różniłaby się znacząco od kwoty dotychczas przyznanej. Jeśli uwzględnimy przy tym koszty nowego postępowania, które należałoby przeprowadzić po stwierdzeniu nieważności w/w. decyzji to także i z tego względy wzruszenie jej w trybie przewidzianym w art.156& 1 kpa byłoby nieuzasadnione. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy należy uwzględnić powyższe. Podstawą wyroku jest art. 145&1 pkt 1 lit. c. p.p.s.a.