V SA/Wa 2530/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Tomasz Zawiślak, Sędzia WSA - Jarosław Stopczyński (spr.), Sędzia NSA - Ewa Wrzesińska - Jóźków, , Protokolant st. sekr. sąd. - Marcin Kwiatkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 marca 2015 r. sprawy ze skargi M.W. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego; 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; 2. zasądza od Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz M.W. kwotę 200 złotych (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Po rozpatrzeniu odwołania M.W., od decyzji Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w G. Nr [...] z dnia [...] maja 2014 r. o stwierdzeniu nieważności decyzji Nr [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2011, wydanej przez Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W., Prezes ARiMR decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu własnej decyzji organ odwoławczy przywołał m.in. następujące okoliczności faktyczne i prawne: W dniu [...] maja 2011 r. M.W. złożył w Biurze Powiatowym ARiMR w W. wniosek o przyznanie płatności na rok 2011, w którym zadeklarował do płatności działki rolne położone na działkach ewidencyjnych o numerach: - [...] i [...], położone w obrębie ewidencyjnym O., na terenie gminy R., powiat [...], województwo [...], - [...], położoną w obrębie ewidencyjnym O., na terenie gminy B., powiat [...], województwo [...], - [...], położoną w obrębie ewidencyjnym B., na terenie gminy P., powiat [...], województwo [...]. W przedmiotowym wniosku zadeklarował do jednolitej płatności obszarowej działki rolne o łącznej powierzchni 34,17 ha. W dniu [...] sierpnia 2011 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w W. wezwał ww. do złożenia wyjaśnień w zakresie działek ewidencyjnych oznaczonych numerami [...] i [...]. W dniu [...] października 2011 r. M.W. złożył korektę do wniosku wraz z umową użyczenia, wypisem z rejestru gruntów oraz mapą ewidencji gruntów i budynków. W wyniku przeprowadzonego postępowania Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w G. wszczął z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji a następnie wydał w dniu [...] maja 2014 r. decyzję Nr [...] o stwierdzeniu nieważności decyzji Nr [...] z powołaniem się na przepis art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Uznając trafność powyższego rozstrzygnięcia organ odwoławczy przypomniał, że stosownie do treści art. 7 ust. 1 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego rolnikowi przysługuje jednolita płatność obszarowa do będącej w jego posiadaniu w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, powierzchni gruntów rolnych wchodzących w skład gospodarstwa rolnego, kwalifikujących się do objęcia tą płatnością zgodnie z art. 124 ust. 2 akapit pierwszy rozporządzenia Rady (WE) Nr 73/2009, jeżeli: 1) posiada w tym dniu działki rolne o łącznej powierzchni nie mniejszej niż określona dla Rzeczypospolitej Polskiej w załączniku nr VII do rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1121/2009, z tym że w przypadku zagajników o krótkiej rotacji działka rolna powinna obejmować jednolitą gatunkowo uprawę o powierzchni co najmniej 0,1 ha; 2) wszystkie grunty rolne są utrzymywane zgodnie z normami przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności; 2a) przestrzega wymogów przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności; 3) został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności. Natomiast zgodnie z art. 7 ust. 1a ustawy o płatnościach, jednolita płatność obszarowa przysługuje do powierzchni gruntów rolnych nie większej niż maksymalny kwalifikowalny obszar, o którym mowa w art. 6 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009, określony w systemie ewidencji identyfikacji działek rolnych, o którym mowa w przepisach o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności. Jednocześnie na podstawie ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (Dz. U. z 2012 r. poz. 86) to Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa jest właściwa do tworzenia i prowadzenia systemu identyfikacji działek rolnych. Stosownie do art. 9a pkt 1 ww. ustawy system identyfikacji działek rolnych zawiera: 1) wektorowe granice oraz powierzchnię maksymalnego kwalifikowalnego obszaru, o którym mowa w art. 6 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009; 2) identyfikatory działek ewidencyjnych zawarte w ewidencji gruntów i budynków prowadzonej na podstawie przepisów Prawa geodezyjnego i kartograficznego. Natomiast w myśl art. 9a pkt 2 przedmiotowej ustawy do prowadzenia systemu, o którym mowa w ust. 1, wykorzystuje się w szczególności: 1) ortofotomapy cyfrowe sporządzane zgodnie z przepisami Prawa geodezyjnego i kartograficznego; 2) dane z ewidencji gruntów i budynków prowadzonej na podstawie przepisów Prawa geodezyjnego i kartograficznego; 3) dane z wniosków o przyznanie płatności; 4) wyniki kontroli na miejscu, o których mowa w rozporządzeniu Komisji (WE) Nr 1122/2009 oraz rozporządzeniu Komisji (WE) Nr 1975/2006 z dnia 7 grudnia 2006 r. Organ podkreślił, że przekazany rolnikowi stosownie do treści art. 19 ust. 2 rozporządzenia Rady WE nr 73/2009 oraz art. 25 ust. 2 ustawy o płatnościach wcześniej ustalony formularz wniosku zawiera informację na temat maksymalnego kwalifikowalnego obszaru przypadającego na działkę referencyjną do celów systemu płatności jednolitej lub systemu jednolitej płatności obszarowej. Nadto, przekazany z wnioskiem materiał graficzny, określa granice działek referencyjnych oraz ich jednoznaczną identyfikację, zaś rolnik, składając wniosek, wskazuje położenie każdej działki rolnej. Organ przypomniał, iż rolnik otrzymując wstępnie wypełniony formularz wniosku ma obowiązek dokonać zmian danych na tym formularzu w przypadku, kiedy stwierdzi, iż wyznaczony maksymalny kwalifikowalny obszar w ramach poszczególnych działek ewidencyjnych nie znajduje potwierdzenia w oparciu o aktualny stan faktyczny, natomiast ustalenie, czy dane grunty kwalifikują się do objęcia płatnościami w ramach systemów wsparcia bezpośredniego następuje w wyniku przeprowadzonej zgodnie z treścią art. 28 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 kontroli administracyjnej, która stosownie do treści art. 28 ust. 1 lit. c tego rozporządzenia dotyczy zgodności między zadeklarowanymi w pojedynczym wniosku działkami rolnymi a działkami referencyjnymi w systemie identyfikacji działek rolnych, w celu sprawdzenia kwalifikowalności obszarów jako takich do pomocy. Organ odwoławczy przypomniał, że Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w G. stwierdził z urzędu nieważność decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w W. Nr [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. ma podstawie art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, czyli ze względu na wydanie ww. decyzji z rażącym naruszeniem prawa, a mianowicie z rażącym naruszeniem art. 7 i 77 § 1 Kpa oraz art. 7 ust. 1a w związku z art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy o płatnościach. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w G. stwierdził bowiem, że "Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w W. wydając przedmiotową decyzję pominął ortofotomapę, której zdjęcie sporządzono [...].04.2011 r., a do której dostęp miał od dnia [...].11.2011 r., z której wynika, iż powierzchnia ewidencyjno-gospodarcza (PEG) w odniesieniu do działek ewidencyjnych objętych wnioskiem jest inna aniżeli powierzchnia PEG wyznaczona w oparciu o ortofotomapę z roku 2007, w oparciu o którą organ w dniu [...].12.2011 r. wydał decyzję Nr [...] (...)". Organ wyjaśnił, że M.W. zadeklarował powierzchnię gruntów rolnych na działce ewidencyjnej: - nr [...] wynoszącą 0,34 ha, podczas gdy wartość maksymalnego kwalifikowalnego obszaru (PEG) wyznaczonego na tej działce wynosi 0,35 ha, - nr [...] wynoszącą 3,83 ha, podczas gdy wartość maksymalnego kwalifikowalnego obszaru (PEG) wyznaczonego na tej działce wynosi 6,24 ha oraz, że zadeklarował powierzchnię gruntów rolnych wynoszącą na działce ewidencyjnej Nr [...] 23,76 ha, podczas gdy wartość maksymalnego kwalifikowalnego obszaru (PEG) wyznaczonego na tej działce wynosi 22,97 ha. W związku z powyższym organ zauważył, że przyznając w dniu [...] grudnia 2011 r. płatności w ramach wsparcia bezpośredniego na rok 2011 do powierzchni deklarowanej, w tym m.in. do powierzchni działek rolnych położonych na działce ewidencyjnej o numerze [...], Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w W. naruszył art. 7 ust. 1a ustawy o płatnościach, albowiem przyznał przedmiotowe płatności nie ustalając powierzchni kwalifikowanej do płatności na tej działce zgodnie z wartością maksymalnego kwalifikowalnego obszaru wyznaczonego w systemie identyfikacji działek rolnych stosownie do rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009. Decyzję organu odwoławczego zaskarżył M.W. zarzucając jej naruszenie: - art. 156 § 1 pkt 2 kpa, poprzez jego zastosowanie i stwierdzenie nieważności decyzji nr [...] z dnia [...] grudnia 2011 r., mimo, że w przedmiotowej sprawie nie wystąpiły przesłanki warunkujące jego stosowanie. Podnosząc powyższy zarzut skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi jej autor podkreślił m.in., że wskazane przez organy wady decyzji z [...] grudnia 20114 r. będące wynikiem naruszenia przepisów postępowania, nie mogą stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności rozstrzygnięcia organu administracyjnego o przyznaniu płatności. Decyzja Kierownika BP ARiMR o przyznaniu płatności w ramach systemu wsparcia bezpośredniego wydana została bowiem w oparciu o właściwą podstawę prawną art. 7 ust 1 i art. 19 ust. 1 ustawy o płatnościach, po przeprowadzeniu kontroli administracyjnej wniosku co do ustalenia powierzchni. Zdaniem skarżącego fakt wystąpienia ewentualnych uchybień procesowych skutkujących powstaniem rozbieżności między powierzchnią, do której przyznano płatności a powierzchnią referencyjną, nie może być naprawiony poprzez zastosowanie nadzwyczajnego trybu z art. 156 k.p.a. Dla stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt k.p.a. nie jest bowiem wystarczające bezsporne ustalenie, że doszło do oczywistego naruszenia podstawy prawnej decyzji administracyjnej, lecz niezbędna jest również ocena tego naruszenia jako rażącego w świetle całokształtu okoliczności sprawy z uwzględnieniem konsekwencji prawnych wynikających z zasad ogólnych k.p.a. W ocenie skarżącego kwestia związana z ustaleniem maksymalnego kwalifikowanego obszaru do jednolitej płatności, powinna zostać zweryfikowana przed wydaniem decyzji o przyznaniu płatności, a nie po jej wydaniu. Skarżący podziela pogląd, że przesłanka rażącego naruszenia prawa obejmować może także kwalifikowane naruszenie przepisów postepowania. Jednak w odniesieniu do tych przepisów można mówić o rażącym ich naruszeniu tylko wówczas, gdy w sposób niebudzący wątpliwości, a więc oczywisty, nie zastosowano by ich w trakcie prowadzonego postepowania lub zastosowano by je nieprawidłowo. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Sąd zważył, co następuje: Wniesienie skargi i to niezależnie od jej treści skutkowało koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji jak i utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji. Przede wszystkim podkreślić jednak należy, że postępowanie prowadzone na podstawie art. 156 kpa jest postępowaniem nadzwyczajnym i stanowi wyłom od zasady stabilności decyzji. Z tego też powodu ustalenie podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji musi być niewątpliwe. Należy również pamiętać o tym, że celem postępowania nieważnościowego nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy lecz przeprowadzenie weryfikacji ostatecznej decyzji w kontekście tego czy jest ona dotknięta jedną z kwalifikowanych wad wskazanych w art. 156 § 1 – 7 kpa. Przepis ten stanowi, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji która: 1/ wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości; 2/ wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa; 3/ dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną; 4/ została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie; 5/ była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały; 6/ w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą; 7/ zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Podkreślenia wymaga, że organ prowadzący postępowanie w sprawie nieważności decyzji nie jest kompetentny do rozstrzygania jej co do meritum. W postępowaniu prowadzonym w omawianym trybie organ ma obowiązek rozpatrywać sprawę jedynie w granicach określonych w art. 156 § 1 kpa to znaczy nie może rozpatrywać jej co do istoty tak jak w postępowaniu odwoławczym. Organ orzeka zatem wyłącznie kasacyjnie stwierdzając nieważność decyzji albo jej niezgodność z prawem a w przypadku braku przesłanek do wydania takiego orzeczenia odmawia stwierdzenia nieważności decyzji. Wśród przesłanek wymienionych w cytowanym wyżej art. 156 § 1 kpa jest m,.in. i ta na którą powoływał się organ. Chodzi mianowicie o wydanie w postępowaniu zwykłym decyzji z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2). Odnosząc się do przesłanki wskazanej w w/w. przepisie przypomnieć należy, że w kwestii pojęcia "rażące naruszenie prawa" wielokrotnie wypowiadała się zarówno nauka prawa jak i judykatura. Analiza ich dorobku pozwala na stwierdzenie, iż zachodzi ono wówczas gdy treść rozstrzygnięcia pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owo rozstrzygnięcie nie może być akceptowane jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Rażące naruszenie prawa jest więc z reguły wyrazem ewidentnego oczywistego błędu w interpretacji prawa i ma miejsce wtedy gdy stwierdzone naruszenie ma znacznie większą wagę aniżeli stabilność ostatecznego rozstrzygnięcia organu administracji. O rażącym naruszeniu prawa można zatem mówić wtedy gdy spełnione zostaną trzy przesłanki: 1/ naruszenie prawa ma charakter oczywisty; 2/ charakter przepisu, który został naruszony pozwala na uznanie oczywistości naruszenia; 3/ przemawiają za tym racje ekonomiczne i gospodarcze, które wywołuje rozstrzygnięcie. Przechodząc na grunt przedmiotowej sprawy stwierdzić należy, że przepisy prawa dotyczące przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego nie zawierają takich regulacji, które wskazywałyby expressis verbis na przypadki powodujące nieważność decyzji z mocy prawa. Oznacza to, iż ocena czy w konkretnym przypadku mamy do czynienia z okolicznościami wskazującymi na konieczność wzruszenia rozstrzygnięcia z powodu przyczyn uzasadniających stwierdzenie jego nieważności winna być dokonywana w kontekście przesłanki przewidzianej w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Zdaniem Sądu taka ocena (odnosząca się do decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w W. z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] nie upoważniała do wzruszenia jej w omawianym trybie. Przede wszystkim przypomnieć należy, że wydanie ww. decyzji zostało poprzedzone kontrolą. Wykazała ona zgodność powierzchni działek rolnych deklarowanych do j.p.o. z powierzchnią de facto stwierdzającą (w obu przypadkach było to 34,17 ha). Co istotne organ w postępowaniu nieważnościowym zgłosił zastrzeżenia do powierzchni działki nr [...] (chodziło o różnicę 0,01 ha) oraz do powierzchni działki nr [...] (w tym przypadku chodziło o różnicę 0,79 ha) Powierzchnie obu ww. działek nie były wcześniej kwestionowane. W ocenie sądu stwierdzone różnice są niewielkie zważywszy na to o jaki areał de facto chodzi a ich ujawnienie nie może obciążać skarżącego. Jeśli więc organ wniosek skontrolował i pierwotnie nie stwierdził żadnych nieprawidłowości to skarżący miał prawo przypuszczać, iż wydana decyzja była prawidłowa. Wynika to chociażby z zasady zaufania obywatela do organów państwa, który nie może ponosić negatywnych skutków nieprawidłowości czy też zaniedbań, których sam nie wywołał swoim działaniem bądź zaniechaniem. W ocenie sądu obywatel ma prawo zakładać i oczekiwać rzetelności i profesjonalizmu organów i zatrudnionych przez nie pracowników. W przeciwnym wypadku należałoby przyjąć założenie, że w każdej sytuacji i w każdym czasie powinien on liczyć się ze zmianą podjętego rozstrzygnięcia. To jednak byłoby nie do pogodzenia z obowiązującą zasadą stabilności decyzji administracyjnej. Sąd stoi na stanowisku, że w przedmiotowej sprawie zasada o której wyżej mowa winna mieć priorytet przed stwierdzonymi w postępowaniu nieważnościowym uchybieniami. Za uznaniem, iż przy wydaniu decyzji, której nieważność stwierdzono doszło do rażącego naruszenia prawa nie przemawiają również racje ekonomiczne i gospodarcze, które wywołuje ta decyzja. Różnica między powierzchnią, którą przyjęto jako kwalifikującą się do płatności, a tą która zdaniem organu odwoławczego powinna być przyjęta jest niewielka. To zaś oznacza, że kwota ewentualnych "nowych" płatności przyznanych skarżącemu (przy założeniu, że doszłoby do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] grudnia 2011 r.) nie różniłaby się znacząco od kwoty dotychczas przyznanej. Jeśli uwzględnimy przy tym koszty nowego postępowania, które należałoby przeprowadzić po stwierdzeniu nieważności w/w. decyzji to także i z tego względu wzruszenie jej w trybie przewidzianym w art. 156 § 1 kpa byłoby nieuzasadnione. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy należy uwzględnić powyższe. Podstawą wyroku jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.