V SA/Wa 2533/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Małgorzata Rysz, Sędzia WSA - Izabella Janson, Sędzia WSA - Michał Sowiński (spr.), Protokolant st. sekr. sąd. - Marcin Kwiatkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 maja 2012 r. sprawy ze skargi M. O. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] października 2011 r. nr [...] znak [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności do gruntów rolnych na 2005 rok; oddala skargę Zaskarżoną do Sądu decyzją z [...] października 2011 r., wydaną w wyniku rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wniesionego przez M. O., dalej: "skarżący", Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, dalej "organ", utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] lipca 2011 r., ustalającą kwotę nienależnie pobranych płatności bezpośrednich do gruntów rolnych. Decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym. W dniu [...] marca 2005 r. skarżący złożył w Biurze Powiatowym ARiMR w H., dalej "organ I instancji", wniosek o przyznanie płatności na rok 2005, a w dniu [...] stycznia 2006 r. wniósł korektę tego wniosku. Decyzją z dnia [...] marca 2006 r. organ I instancji przyznał skarżącemu płatności bezpośrednie do gruntów rolnych na rok 2005 w łącznej wysokości 3 962,40 zł, w tym: 1 757,25 zł z tytułu jednolitej płatności obszarowej i 2 205,15 zł z tytułu uzupełniającej płatności obszarowej. Decyzja została doręczona za potwierdzeniem odbioru w dniu [...] marca 2006 r., a przyznane płatności zostały przekazane na rachunek bankowy wskazany przez stronę we wniosku o wpis do ewidencji producentów w dniu [...] kwietnia 2006 r. W dniu [...] września 2009 r. w gospodarstwie rolnym skarżącego przeprowadzono kontrolę, w trakcie której stwierdzono, że zadeklarowana we wniosku o przyznanie płatności powierzchnia gruntów rolnych położonych na działkach ewidencyjnych o Nr [...],[...],[...][...],[...] i [...] jest większa niż powierzchnia gruntów rolnych stwierdzona podczas kontroli, a ponadto na wymienionych działkach stwierdzono samosiewki drzew i zakrzaczenia. Mając na uwadze powyższe, organ I instancji postanowieniem z dnia [...] marca 2011 r. wznowił z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie przyznania skarżącemu płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2005. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. organ I instancji stwierdził, że decyzja z [...] marca 2006 r. o przyznaniu skarżącemu płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2005, została wydana z naruszeniem prawa. W uzasadnieniu decyzji odwołując się do zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego organ I instancji wskazał, że różnica pomiędzy powierzchnią deklarowaną przez stronę we wniosku o przyznanie płatności na rok 2005, a powierzchnią stwierdzoną w trakcie kontroli przeprowadzonej w gospodarstwie strony, wynosi 137,69%, co skutkuje odmową przyznania płatności. Organ stwierdził, że ze względu na okoliczność, iż od daty doręczenia decyzji z [...] marca 2006 r. (tj. od dnia [...] marca 2006 r.) upłynęło pięć lat, nie można uchylić decyzji z [...] marca 2006 r., dlatego w decyzji z [...] kwietnia 2011 r. ograniczył się do stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których jej nie uchylił. Od decyzji z [...] kwietnia 2011 r. strona nie wniosła odwołania. W dniu [...] lipca 2011 r. Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wszczął z urzędu postępowanie w sprawie ustalenia nienależnie pobranych środków finansowych wypłaconych na podstawie decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w H. z [...] marca 2006 r. o przyznaniu płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2005, a decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. ustalił kwoty nienależnie pobranych płatności w wysokości 3962,40 zł. W dniu [...] sierpnia 2011 r. skarżący złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. Po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z [...] października 2011 r., Prezes Agencji utrzymał w mocy swoje wcześniejsze rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazał, że stosownie do z art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. Nr 98, poz. 634, z późn. zm.), zwanej dalej ustawą o Agencji, Prezes ARiMR ustala, w drodze decyzji administracyjnej, kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych: 1. pochodzących z funduszy Unii Europejskiej; 2. krajowych, przeznaczonych na: a) współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej, b) finansowanie przez Agencję pomocy przyznawanej w drodze decyzji administracyjnej. Przedmiotem badania w postępowaniu o wydanie decyzji z art. 29 ust. 1 ustawy o Agencji jest ustalenie, czy w danej sprawie doszło do nienależytego lub nadmiernego pobrania środków pochodzących z wymienionych w tym przepisie funduszy. Sytuacja, w której dochodzi do nienależytego pobrania takich środków ma miejsce m.in. wówczas, gdy wspomniane środki zostaną przyznane na podstawie decyzji administracyjnej (oraz nastąpi ich wypłata), a następnie zostanie stwierdzone, iż decyzja ta została wydana z naruszeniem prawa, w związku z wyjściem na jaw istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych, istniejących w dniu wydania przedmiotowej decyzji, a nie znanych organowi wydającemu decyzję, które to okoliczności skutkują odmową przyznania płatności. Prezes ARiMR podkreślił, że w takim przypadku jego zadaniem nie jest kontrolowanie zasadności stwierdzenia wydania decyzji o przyznaniu płatności z naruszeniem prawa, a jedynie ustalenie, czy stwierdzenie to jest prawnie skuteczne (to jest, czy nastąpiło ostateczną decyzją administracyjną). Ustalenie skarżącemu kwoty nienależnie pobranych płatności bezpośrednich do gruntów rolnych jest konsekwencją wydania w dniu [...] kwietnia 2011 r. decyzji stwierdzającej, że decyzja z dnia [...] marca 2006 r. o przyznaniu skarżącemu płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2005 została wydana z naruszeniem prawa. W konsekwencji ustalona zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. kwota nienależnie pobranych płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2005 w wysokości 3962,40 zł, odpowiada kwocie tych płatności przekazanych na rachunek strony w dniu [...] kwietnia 2006 r. na podstawie decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w H. z dnia [...] marca 2006 r., której wydanie z naruszeniem prawa stwierdzone zostało w ostatecznej decyzji z dnia [...] kwietnia 2011 Organ zaznaczył, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą przesłanki wykluczające obowiązek zwrotu płatności nienależnych lub nadmiernych ustanowione w art. 73 ust. 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniach Rady (WE) nr 1782/2003 i (WE) nr 73/2009, oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 479/2008 (Dz. Urz. UE L 141 z 30.04.2004, str. 18, z późn. zm.; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 3, t. 44, str. 243, z późn. zm.), bowiem wypłata płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2005, uznanych następnie za nienależnie pobrane, nastąpiła w dniu [...] kwietnia 2006 r., natomiast decyzja z dnia [...] kwietnia 2011 r. o stwierdzeniu wydania decyzji z [...] marca 2006 r. o przyznaniu płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2005 z naruszeniem prawa, została doręczona skarżącemu w dniu [...] kwietnia 2011 r., a więc przed upływem dziesięciu lat od daty płatności. W ocenie organu w przedmiotowej sprawie nie można uznać, iż strona działała w dobrej wierze, co stanowić mogłoby podstawę do przyjęcia krótszego (czteroletniego) okresu między datą płatności pomocy, a datą pierwszego powiadomienia beneficjenta przez właściwe władze o nieuzasadnionym charakterze danej płatności, wykluczającego obowiązek zwrotu płatności pobranej nienależnie. Dodatkowo w rozpatrywanej sprawie nie zaistniały również przesłanki, o których mowa w art. 73 ust. 4 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004, skutkujące brakiem obowiązku zwrotu przez stronę skarżącą nienależnie pobranych płatności bezpośrednich do gruntów rolnych w przypadku, gdy dana płatność została dokonana na skutek pomyłki właściwego organu lub innego organu oraz jeśli błąd nie mógł zostać wykryty przez rolnika. W przypadku, gdy błąd dotyczy elementów stanu faktycznego związanych z obliczaniem danej płatności, obowiązek zwrotu nienależnej lub nadmiernej płatności nie występuje wtedy, jeśli o decyzji o zwrocie nie powiadomiono zainteresowanego w terminie 12 miesięcy od płatności. Podsumowując organ stwierdził, że doręczenie w dniu [...] sierpnia 2011 r. decyzji Prezesa ARiMR z [...] lipca 2011 r., skutkuje obowiązkiem zwrotu przez skarżącego ustalonej kwoty nienależnie pobranych środków publicznych wraz z odsetkami, naliczonymi od dnia doręczenia decyzji do dnia zwrotu nienależnie pobranych płatności bezpośrednich do gruntów rolnych. W skardze z [...] listopada 2011 r. (data nadania) na decyzję z [...] sierpnia 2011 r. skarżący wskazał przyczyny uniemożliwiające w poprzednich latach właściwe prowadzenie gospodarstwa rolnego (pobyt w zakładzie karnym, stan zdrowia, nie wywiązanie się z zobowiązania prowadzenia gospodarstwa przez sąsiada). Skarżący nie posiadał również środków na właściwe prowadzenie gospodarstwa oraz nie mógł liczyć na pomoc innych osób. W odpowiedzi na skargę Prezes ARiMR wniósł o jej oddalenie podtrzymując motywy zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, z późn. zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.); dalej: "p.p.s.a.", sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy bądź przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo też przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.). Uwzględnienie skargi następuje również w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Stosując przewidziane ustawą p.p.s.a. środki, w szczególności przepis art. 134 § 1, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, ma prawo i obowiązek uwzględnić również okoliczności, wprawdzie nie wskazane w skardze jako zarzut, ale mające wpływ na tę ocenę. W tym miejscu wskazać należy - co podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 22 października 2007 r. - iż rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy" oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę (por. postanowienie NSA z 23 października 2007 r., sygn. akt I GSK 2218/06). Wobec powyższego zaznaczyć na wstępie trzeba, iż przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Prezesa Agencji z [...] października 2011 r. oraz poprzedzająca ją decyzja z [...] lipca 2011 r., mocą których ustalono wysokość nienależnie pobranych płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2005. Sąd oceniał również działania organu administracyjnego podejmowane w toku postępowania zakończonego zaskarżonym orzeczeniem. Innymi słowy, kontrola sądowa ograniczała się do tych czynności, które podjęto od wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych należności, tj. od dnia powiadomienia strony o tym postępowaniu pismem z [...] lipca 2011 r., do dnia wydania decyzji w drugiej instancji, tj. [...] października 2011 r. Wobec powyższego zaznaczyć należy, iż nie mogło być przedmiotem rozważań Sądu postępowanie, w wyniku którego stwierdzono wydanie przez Kierownika Biura z naruszeniem prawa decyzji z [...] marca 2006 r. w sprawie przyznania płatności na 2005 rok. Postępowanie to było bowiem postępowaniem odrębnym, opartym na odrębnych przesłankach faktycznych i prawnych. Zmierzało ono do ustalenia czy przyznane decyzją z [...] marca 2006 r. płatności są należne zgodnie z obowiązującym prawem. Natomiast drugie postępowanie było już tylko następstwem stwierdzenia, iż płatności za 2005 r. nie były należne, zaś jego przedmiotem było wyłącznie ustalenie kwoty nienależnie pobranych środków pieniężnych. Zaznaczyć przy tym należy, iż w decyzji z [...] kwietnia 2011 r. podjętej w przedmiocie uprawnienia do płatności strona została prawidłowo pouczona o możliwości wniesienia odwołania do organu II instancji. Jak wynika z akt sprawy, z możliwości tej nie skorzystała i decyzja stała się ostateczna, co potwierdzono również w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W tym stanie rzeczy Sąd nie jest uprawniony do kontroli legalności decyzji z [...] kwietnia 2011 r. W konsekwencji skarżący nie może skutecznie podnosić argumentów przeciwko decyzji wydanej w postępowaniu wznowieniowym w niniejszym postępowaniu, którego przedmiotem jest decyzja ustalająca z [...] października 2011 r. Natomiast złożona skarga ma taki właśnie cel, tj. zawiera zarzuty odnoszące się przede wszystkim do kwestii związanych z zasadnością odmowy przyznania płatności bezpośrednich Te zarzuty skarżącego nie mogły być uwzględnione, bowiem nie odnoszą się do decyzji będącej przedmiotem kontroli Sądu, tj. decyzji wskazanej przez niego samego w skardze z [...] listopada 2011 r. Z tej przyczyny nie można było uznać zarzutów skargi za zasadne. Biorąc pod uwagę zarzuty podniesione w skardze Sąd, korzystając z uprawnienia zawartego w art. 134 § 1 p.p.s.a., tj. nie będąc związany wnioskami skargi, nie stwierdził naruszenia przepisów prawa, które dawałoby podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji. W rozpoznawanej sprawie postępowanie zostało przeprowadzone w sposób prawidłowy. Wobec tego, iż decyzja z [...] kwietnia 2011 r. stwierdzająca wydanie z naruszeniem prawa decyzji o przyznaniu płatności bezpośrednich na rok 2005 stała się ostateczna, obowiązkiem organu stało się wypełnienie dyspozycji zawartej w art. 73 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z 21 kwietnia 2004 r., zgodnie z którym w przypadku dokonania nienależnej płatności, rolnik zwraca daną kwotę powiększoną o odsetki obliczone zgodnie z ust. 3. Odsetki obliczane są za okres między powiadomieniem a obowiązkiem rolnika do zwrotu oraz zwrotem lub potrąceniem (art. 73 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004). Dla ustalenia prawidłowości kontrolowanej decyzji decydujące znaczenie ma zatem ustalenie, czy uzyskane przez skarżącego płatności są "nienależne". Wobec tego wskazać należy, iż decyzja z [...] marca 2006 r., na mocy której stronie przyznano powyższe płatności w ustalonej kwocie, została następnie uznana za wydaną z naruszeniem prawa decyzją Kierownika Biura z [...] kwietnia 2011 r. Zatem środki, które w rzeczywistości zasiliły rachunek bankowy strony z powyższego tytułu podlegają zwrotowi jako płatność nienależna. Ustalenie kwoty nienależnie pobranych płatności również nastąpiło w sposób prawidłowy, tj. w wysokości, w jakiej zostały one przyznane na mocy decyzji z [...] marca 2006 r. Z powyższych względów stwierdzić należy, iż ustalenie kwoty nienależnie pobranych płatności bezpośrednich za 2005 rok nastąpiło w sposób prawidłowy a decyzja administracyjna w tym zakresie odpowiada prawu. Za prawidłowe uznać należy również obciążenie skarżącej strony odsetkami za zwłokę od dnia doręczenia decyzji ustalającej wysokość nienależnie pobranych płatności bezpośrednich do gruntów rolnych. Jak to już wyżej wskazano, zgodnie z art. 73 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004, rolnik zwraca kwotę powiększoną o odsetki obliczane za okres między powiadomieniem o konieczności zwrotu a zwrotem lub potrąceniem. Stopa odsetek jest obliczana zgodnie z przepisami prawa krajowego. Przepisy krajowe w tym zakresie zawarte zostały - w myśl dyspozycji art. 29 ust. 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. Nr 98, poz. 634) - w Dziale III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa. Kontrolowane decyzje zawierają rozstrzygnięcia, jak również prawidłowe uzasadnienie faktyczne i prawne. Uzasadnienie faktyczne decyzji odwoławczej jest szczegółowe i oparte na wyczerpująco zebranym materiale dowodowym. Organ wskazał w nim fakty, które uznał za udowodnione oraz powołał dowody, na których się oparł. Decyzja zawiera również uzasadnienie prawne z przytoczonymi przepisami oraz wyjaśnieniem podstawy prawnej orzeczenia. Sąd nie dopatrzył się ponadto innych naruszeń, które mogłyby mieć istotny wpływ na wynik postępowania a tylko takie uchybienia, stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., stanowią podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem i na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. ----------------------- 7