V SA/Wa 2541/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - Piotr Piszczek (spr.), Sędzia NSA - Małgorzata Dałkowska - Szary, Sędzia WSA - Danuta Dopierała, Protokolant - Marcin Kwiatkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lutego 2009 r. sprawy ze skargi A. D. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności do gruntów rolnych; Oddala skargę 1. W dniu 14 maja 2005 r. A. D. złożył "wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych lub o przyznanie płatności z tytułu wsparcia działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2005". 2. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2006 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w B. przyznał ww. płatności ONW w łącznej wysokości [...] PLN. 3. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2006 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w B. wznowił z urzędu postępowanie w powyższym zakresie i decyzją z dnia [...] sierpnia 2006 r. uchylił akt administracyjny opisany w p-kcie 2) i odmówił ww. przyznania płatności za rok 2005. Jednakże w wyniku wniesionego odwołania Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w T. decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r. orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji i umorzeniu postępowania przez Organ I instancji. 4. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2007 r. wszczęto z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności aktu administracyjnego opisanego w p-kcie 2) a następnie decyzją z dnia [...] marca 2007 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w T. stwierdził nieważność tej decyzji (strona tegoż aktu administracyjnego nie zaskarżyła). 5. W konsekwencji Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w B. decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r. odmówił ww. przyznania płatności ONW za rok 2005. 6. W efekcie wniesionego odwołania Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w T. decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r. utrzymał w mocy zaskarżony akt administracyjny (strona nie wniosła skargi do WSA w Warszawie). 7. W konsekwencji wskazanych wyżej decyzji – po wszczęciu postępowania z urzędu (postanowienie z dnia [...] listopada 2007 r.) – Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa decyzją z dnia [...] listopada 2007 r. orzekł o zwrocie [...] PLN z tytułu wspierania działalności na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania. 8. W efekcie złożonego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy tenże Prezes – decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. – utrzymał zaskarżony akt administracyjny w mocy. 9. Skargę do WSA w Warszawie na powyższą decyzje wniósł A.D. zarzucając: a) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, b) naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy. W efekcie wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania. 10. W motywach skargi szeroko omówiono kwestie związane z wadliwością wznowienia postępowania oraz stwierdzeniem nieważności decyzji (str.2 i nast.), a także podniesiono kwestię błędnych ustaleń w zakresie podjętych działań kontrolnych (str.5 i nast.). W efekcie poczynionych rozważań ww. stwierdził : "Żaden z organów administracji publicznej nie dokonał dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, co uzasadnia zarzut naruszenia wyżej powołanych przepisów postępowania mogącego mieć wpływ na wynik sprawy". Te wyżej powołane przepisy to art. 184 Konstytucji RP, 145 §1 pkt 5 i 156 §1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 16 k.p.a. w powiązaniu z treścią art. 6 i 7 k.p.a. 11. W odpowiedzi na skargę – żądając jej oddalenia – podniesiono argumenty zbieżne z motywami zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: I. Zgodnie z treścią art. 175 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej sądy administracyjne - podobnie jak powszechne, wojskowe i Sąd Najwyższy – zostały powołane do sprawowania wymiaru sprawiedliwości. Z art. 184 tegoż aktu normatywnego wynika, że sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności publicznej obejmującej również orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego i aktów normatywnych organów administracji rządowej. Różnica pomiędzy sprawowaniem kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne a załatwianiem sprawy wynikającej z działalności administracji publicznej przez sądy powszechne jest dość oczywista. Te ostatnie bowiem przejmują sprawę wynikającą z działalności administracji publicznej do dalszego jej załatwienia; w przypadku zaś sądów administracyjnych sprawa, której przedmiot jest związany z działalnością organów administracji publicznej, nie przestaje być sprawą, której załatwienie należy cały czas do kontrolowanego przez Sąd organu. Sąd administracyjny bowiem dokonuje - w ramach sprawowanych funkcji orzeczniczych - kontroli (oceny) tej działalności. Sąd ten na skutek zaskarżenia aktu (decyzji, postanowienia) lub czynności, a także bezczynności organu administracji publicznej nie przejmuje sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia; ma jedynie skontrolować i ocenić działalność tego organu. Nie może zatem - co do zasady - zastępować organu administracji publicznej i merytorycznie rozstrzygać sprawy. II. Określając zakres kognicji zauważyć należy, że sądy administracyjne, w tym wojewódzki, sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, która jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - patrz art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Uzupełnieniem tego zapisu jest treść art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), w którym wskazano, iż owe sądy stosują środki określone w ustawie (akt ten cyt. jest dalej jako p.p.s.a.). Powyższe regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa i toczącego się przed nim postępowania. Jest nią - bez wątpienia - sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej. Nie ulega też wątpliwości, że podstawowym celem tejże kontroli jest eliminowanie z porządku prawnego aktów (zwłaszcza decyzji i postanowień), a także czynności organów administracji publicznej niezgodnych z prawem i dążenie do przywrócenia stanu, który nie będzie z nim pozostawał w sprzeczności. Ta funkcja kontroli sądowej jest istotna zarówno z punktu widzenia podmiotu skarżącego, jak i całego aparatu administracyjnego państwa, który winien być żywo zainteresowany w eliminowaniu z obrotu prawnego niezgodnych z prawem aktów i czynności swoich funkcjonariuszy. Prawidłowość podejmowanych działań, a tym samym legalność działania organów administracyjnych, stanowi bowiem istotny element efektywności i ważną przesłankę istnienia społecznej akceptacji działania aparatu administracyjnego państwa. Stopień zaś akceptacji owego działania organów administracji rządowej, jak też samorządowej, przenoszony jest na ocenę funkcjonowania całego państwa. III. W powyższym kontekście - stosownie do treści art. 145 § 1 p.p.s.a. - należy zwrócić uwagę, iż nie każdy akt administracyjny, który dotknięty jest wadliwością automatycznie zostanie przez Sąd usunięty z obrotu prawnego. Ustawodawca bowiem przyjął, iż Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie (w całości lub w części) może tak orzec, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, niezależnie od tego, czy uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy; c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd stwierdza nieważność aktu administracyjnego (w całości lub w części), jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a, lub w innych przepisach. Orzeka także wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w k.p.a, lub w innych ustawach. Reasumując należy stwierdzić, iż uchylenie aktu administracyjnego z racji naruszenia prawa materialnego uzasadnione będzie wtedy, gdy - w wypadku prawidłowego zastosowania tych norm - rozstrzygnięcie byłoby inne. Zaznaczyć trzeba, że naruszenie prawa nie powoduje uchylenia aktu administracyjnego, gdy wystąpi w postaci rażącej, albowiem wówczas stwierdza się nieważność decyzji lub postanowienia. Wreszcie "inne naruszenie przepisów postępowania" skutkuje uchyleniem aktu administracyjnego, o ile uchybienie to mogło (a więc wcale nie musiało) mieć wpływ na wynik sprawy. IV. Oceniając - w powyższym kontekście – treść skargi wskazać trzeba, że nie zasługuje ona na uwzględnienie, albowiem: 1) brak jest jakiegokolwiek związku ze wznowieniem postępowania a rozstrzygnięciem dot. zwrotu [...] PLN, albowiem – jak wynika to z p-ktu 3) uzasadnienia – decyzją Organu II –giej instancji z dnia [...] stycznia 2007 r. orzeczono o uchyleniu zaskarżonej decyzji (dot. wznowienia postępowania) i umorzeniu postępowania przed Organem I instancji .Tak więc to postępowanie w żaden sposób nie mogło wpłynąć na uprawnienia strony skarżącej w niniejszej sprawie. 2) decyzja o stwierdzeniu nieważności decyzji z dnia [...] kwietnia 2006 r. (opisana w p-kcie 4 uzasadnienia) jest ostateczna i prawomocna, a zatem nie może być negowana w aktualnie toczącym się postępowaniu. Warto przypomnieć, że wówczas, kiedy ją wydano, strona nie złożyła środka zaskarżenia godząc się na poczynione tam ustalenia faktyczne i związane z tym konsekwencje. Uwzględniając powyższe – w kontekście zarzutów skargi – trzeba stwierdzić, że nie naruszono ani treści art. 184 Konstytucji RP, ani reguł opisanych w art. 145 §1 pkt 5 k.p.a., jak też art. 156 §1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 16 k.p.a. Ta konstatacja odnosi się także do zarzutu naruszenia treści art. 6 i 7 k.p.a. V. W konsekwencji należy przyjąć, że decyzje z pkt-ów 4-6 uzasadnienia determinują konieczność wydania decyzji z dnia [...] listopada 2007 r. o zwrocie (wraz z odsetkami) nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania działalności na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (vide pkt 7-8 niniejszego uzasadnienia). Sąd całkowicie podziela poczynione tam ustalenia i związane z tym konsekwencje. VI. Mając na uwadze powyższe, stosownie do treści art. 151 p.p.s.a., należało orzec jak w sentencji.