V SA/Wa 2549/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - Ewa Wrzesińska-Jóźków, Sędzia WSA - Mirosława Pindelska, Asesor WSA - Joanna Gierak-Podsiadły (spr.), Protokolant - Justyna Macewicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 stycznia 2009 r. sprawy ze skargi W. Ż. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARIMR w W. z dnia [...] lipca 2008 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. Przedmiotem skargi W. Z. jest decyzja Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z [...] lipca 2008 r. utrzymująca w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w P. o odmowie przyznania płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych na rok 2007. Skarżący - W. Z. w dniu 9 maja 2007 r. wystąpił o przyznanie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych na rok 2007 w ramach pakietu rolnictwo ekologiczne w 2 wariantach: trwałe użytki zielone i uprawy sadownicze, w tym jagodowe - oba warianty bez certyfikatu zgodności. Wniosek ten obejmował łącznie 25,89 ha, w tym 2,06 ha dotyczyło wariantu pierwszego - trwałych użytków zielonych, zgodnie z korektą wniosku dokonaną przez stronę w dniu 22 czerwca 2007 r. W dniu 13 grudnia 2007 r. przeprowadzono kontrolę na miejscu w gospodarstwie producenta rolnego. Kontrolę przeprowadziło Biuro Kontroli na Miejscu ARiMR. W wyniku tej kontroli zakwestionowano 2 działki zgłoszone do płatności przez wnioskodawcę: -działkę B (nr ewidencyjny działki [...]) o powierzchni 7,12 ha, na której wnioskodawca zadeklarował porzeczki - inspektorzy kontroli wskazali w protokole z czynności kontrolnych, iż na działce tej nie stwierdzono deklarowanej rośliny; stwierdzona uprawa (trawy na gruntach ornych) należy do niższej grupy płatności; oraz -działkę F (nr ewidencyjny działki [...]) o powierzchni zadeklarowanej 2,06 ha - w protokole stwierdzono, iż powierzchnia tej działki jest mniejsza i wynosi 1,34 ha oraz, że stwierdzony rodzaj rolniczego użytkowania tej działki nie kwalifikuje jej do płatności. Powołując się na stwierdzone podczas kontroli nieprawidłowości, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w P. decyzją z [...] maja 2008 r. odmówił wnioskodawcy przyznania płatności rolno środowiskowej na rok 2007. W uzasadnieniu decyzji, oprócz powołania się na ww. nieprawidłowości organ podał, że w dniu 6 grudnia 2007 r. do Biura Powiatowego Agencji w P. wpłynął sporządzony przez Jednostkę Certyfikującą wykaz producentów, którzy w roku 2007 spełnili wymagania dotyczące produkcji w rolnictwie ekologicznym, zgodnie z ustawą z dnia 20 kwietnia 2004 r. o rolnictwie ekologicznym (Dz. U. Nr 93, poz. 898). Wskazał, iż dane na wykazie z Jednostki Certyfikującej dotyczące wnioskodawcy są zgodne z danymi zawartymi przez niego we wniosku na rok 2007 i fakt ten uwzględniono przy rozpatrywaniu sprawy. W odwołaniu z 29 maja 2008 r. W. Z. nie zgodził się z wynikami kontroli i ustaleniami faktycznymi przyjętymi w sprawie. Wskazał, że na działce o pow. 7,12 ha znajdują się nowe nasadzenia porzeczki prowadzone według obowiązujących zasad i wymogów rolnictwa ekologicznego. Wskazał również, iż na całej tej spornej działce jesienią 2006 r. wysadził około 40 tyś. sadzonek, przy czym część z nich z powodu suszy wiosną 2007 roku i normalnych reguł prowadzenia nasadzeń nie przyjęła się. Następnie, powołał się na kontrolę Jednostki Certyfikującej przeprowadzoną 1 sierpnia 2007 r. i potwierdzającą istnienie plantacji na spornej działce. Nie zgodził się też z ustaleniami dotyczącymi działki o pow. 2,06 ha. Wskazał, że znajduje się na niej pastwisko, na którym wypasają się kury nioski utrzymywane zgodnie z wymogiem rolnictwa ekologicznego. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w W., po rozpatrzeniu odwołania, zaskarżoną decyzją z [...] lipca 2008 r. utrzymał w mocy decyzję I instancji. W uzasadnieniu decyzji wskazał, iż zgodnie z art. 7 pkt 1 i 1a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej Agencja płatnicza przeprowadza kontrole udzielania i wykorzystywania pomocy w zakresie zgodności z prawem i ustaleniami planu zgodnie z przyjętym planem kontroli. Zaznaczył, iż z uwagi na to, że kontrole przeprowadzane są przez podmioty wyspecjalizowane i bezstronne, co do zasady należy przypisać im przymiot wiarygodności. Powołał się przy tym na wyrok NSA z 4 kwietnia 2008 r. sygn. akt II GSK 492/07. Następnie wskazał na wyniki kontroli przeprowadzonej w niniejszej sprawie, a właściwie stwierdzone przez inspektorów terenowych nieprawidłowości dotyczące działki oznaczonej symbolem B oraz F. Powołując się na zgromadzony podczas kontroli materiał fotograficzny stwierdził, że działka F o powierzchni deklarowanej we wniosku 2,06 ha jest nieużytkowana rolniczo. Na znacznej powierzchni tej działki znajduje się drzewostan, samosiejki brzozy oraz zakrzaczenia. Natomiast odnosząc się do działki B stwierdził, iż wykonane na miejscu zdjęcia wskazują, że należy przychylić się do opinii inspektorów terenowych Biura Kontroli na Miejscu [...] Oddziału Regionalnego ARiMR, według których na spornej działce znajduje się trawa na gruntach ornych. Pozyskane z tej działki zdjęcia nie wskazują na działalność opisywaną przez beneficjenta. Podzielając w ten sposób ustalenia faktyczne poczynione przez organ I instancji, z powołaniem się na materiał fotograficzny zgromadzony w trakcie wizytacji terenowej gospodarstwa a dotyczący spornych działek (B i F), Dyrektor Oddziału Regionalnego podważył wyniki kontroli przeprowadzonej przez Jednostkę Certyfikującą. Zaznaczył też, że wnioskodawca nie wniósł żadnych uwag do sporządzonego w dniu kontroli protokołu, a zatem przyjął do wiadomości wyniki tej kontroli i nie zgłaszał sprzeciwu. Na koniec Dyrektor Oddziału Regionalnego przywołał treść art. 51 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r., na podstawie którego należało w sprawie odmówić przyznania wnioskowanej płatności. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji, skarżący wniósł o pozytywne rozpoznanie skargi i spowodowanie przyznania mu wnioskowanej płatności. W uzasadnieniu skargi wyjaśnił, iż nie zgadza się z ustalonym w sprawie stanem faktycznym dotyczącym spornych działek. Podniósł, iż wbrew tym ustaleniom na działce o pow. 7,12 ha znajduje się plantacja porzeczki - tj. nowe nasadzenie prowadzone według obowiązujących zasad, reguł i wymogów rolnictwa ekologicznego. Powołał się przy tym na wyniki kontroli Jednostki Certyfikującej. Nie zgodził się też z ustaleniami dotyczącymi działki o pow. zadeklarowanej 2,06 ha i wyjaśnił w tym zakresie, że na działce tej znajduje się pastwisko a nie ugór. Przedstawiając swoje stanowisko, za niedopuszczalne uznał podważenie i odrzucenie przez ARiMR protokołu kontroli Jednostki Certyfikującej, powołanej i upoważnionej przez Ministra Rolnictwa na podstawie ustawy o rolnictwie ekologicznym do przeprowadzania kontroli oraz wydawania i cofania certyfikatów zgodności w zakresie produkcji rolniczej metodami ekologicznymi. Podkreślił, iż Jednostka Certyfikująca nie wniosła żadnych uwag do założonej i prowadzonej przez niego plantacji porzeczki czarnej na działce B oraz do pastwiska dla kur niosek na działce F, co zaś podważyli inspektorzy terenowi ARiMR. Skarżący powołując sie na art. 75 i 80 k.p.a. zarzucił w sprawie nie przesłuchanie świadków, nie powołanie biegłych oraz nie dokonanie oględzin plantacji w okresie wegetacji. Zarzucił również nie uwzględnienie zapisów ustawy o rolnictwie ekologicznym. W odpowiedzi na skargę Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji wniósł o jej oddalenie. Podtrzymał swoje stanowisko w sprawie, w tym dotyczące zakwestionowania wyników kontroli przeprowadzonej przez Jednostkę Certyfikującą wobec posiadanego przez ARiMR materiału fotograficznego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie w całości. Na wstępie Sąd wyjaśnia, iż uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżone orzeczenie odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jego wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi wyeliminowanie tego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego (ewentualnie - stwierdzenie jego wydania z naruszeniem prawa, v. art. 145 § 1 p.p.s.a.). Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji w granicach kompetencji przysługujących sądowi administracyjnemu na podstawie ww. ustaw, Sąd uznał, iż decyzja ta nie może się ostać, albowiem została wydana z naruszeniem przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071), dalej: k.p.a., w stopniu uzasadniającym jej uchylenie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Skarżący, nie zgadzając się z ustaleniami faktycznymi przyjętymi przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w P. w decyzji z [...] maja 2008 r. o odmowie przyznania wnioskowanej płatności rolnośrodowiskowej, złożył odwołanie, domagając się ponownego wyjaśnienia sprawy. Zakwestionował wyniki kontroli przeprowadzonej w jego gospodarstwie w dniu 13 grudnia 2007 r. co do działek o powierzchni 7,12 ha i 2,06 ha, i powołał się na wyniki kontroli Jednostki Certyfikującej, które to -jak wskazał- są zgodne z danymi przedstawionymi przez niego we wniosku. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w W., orzekając w II instancji w sprawie i mając na względzie treść wniesionego odwołania, obowiązany był zatem w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzeć cały materiał dowodowy, w tym przede wszystkim taki, który umożliwiłby wyjaśnienie występujących w tej sprawie kwestii spornych. Dopiero po dokładnym przeanalizowaniu wyczerpująco zgromadzonych dowodów winien ustalić ponownie stan faktyczny. Powyższe reguły dowodowe z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., jak wynika z uzasadnienia decyzji, nie zostały w niniejszej sprawie zachowane. Nie zgromadzono wszystkich potrzebnych do jej rozpatrzenia dowodów, te zaś, które znajdowały się w aktach (tj. protokoły Jednostki Certyfikującej, omówione poniżej) zostały zbyt ogólnie przez organ odwoławczy potraktowane. W konsekwencji należało stwierdzić, iż wydanie negatywnego dla skarżącego rozstrzygnięcia nie zostało poprzedzono prawidłowym postępowaniem wyjaśniającym. Dlatego też zarzuty skarżącego dotyczące naruszenia przepisów postępowania Sąd uznał za jak najbardziej zasadne i przemawiające za uwzględnieniem skargi. Dokonując takiej oceny Sąd miał na względzie, iż w aktach sprawy znajdują się trzy protokoły dotyczące kontroli gospodarstwa rolnego producenta przeprowadzone na miejscu, w tym dwa przez Jednostkę Certyfikującą w kolejnych latach - 2007 i 2008. Wyniki kontroli inspektorów terenowych Biura Kontroli na Miejscu ARiMR z 13 grudnia 2007 r. są sprzeczne w decydujących dla niniejszej sprawy kwestiach z wynikami kontroli Jednostki Certyfikującej. Z obu protokołów kontroli Jednostki Certyfikującej wynika, iż na działce ewidencyjnej [...] o powierzchni 7,12 ha znajduje się plantacja porzeczki czarnej. W protokole po kontroli w 2007 r. zaznaczono, że porzeczka nie owocuje, w 2008 r. (w protokole) - określono zbiory z tej plantacji. Z zapisów ww. protokołów wynika więc, iż inspektorzy przeprowadzający kontrolę dla Jednostki Certyfikującej w dniu 3 lipca 2008 r. nie mieli żadnych zastrzeżeń co do plantacji porzeczki na ww. spornej działce. Takich zastrzeżeń nie mieli również kontrolując gospodarstwo w dniu 1 sierpnia 2007 r. Wskazać w tym miejscu trzeba, iż za każdym razem kontrolę z Jednostki Certyfikującej przeprowadzały inne osoby. Natomiast inspektorzy terenowi Biura Kontroli na Miejscu ARiMR przeprowadzając kontrolę w dniu 13 grudnia 2007 r., w ogóle nie stwierdzili na działce 7,12 ha plantacji porzeczki, a jedynie trawy na gruntach ornych. Rozbieżności między ww. protokołami Jednostki Certyfikującej a protokołem kontroli Biura Kontroli na Miejscu dotyczą także zagospodarowania działki oznaczonej na potrzeby niniejszej sprawy symbolem F. W protokole Jednostki Certyfikującej po kontroli z 3 lipca 2008 r. wskazano, że na działce tej znajdują się trwałe użytki zielone (łąki, pastwiska). Kontrola przeprowadzona w dniu 13 grudnia 2007 r. stwierdziła natomiast jedynie ugór na tej nieruchomości. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego orzekając w sprawie w dniu [...] lipca 2008 r. -a więc po drugiej kontroli Jednostki Certyfikującej- dysponując ww. protokołami kontroli w uzasadnieniu swojej decyzji nie odniósł się w wystarczającym stopniu do tych dowodów. Potraktował ten materiał dowodowy w sposób bardzo pobieżny i ogólny. Nie analizował danych z niego wynikających i nie wyjaśnił rozbieżności między wynikami kontroli Jednostki Certyfikującej a wynikami kontroli przeprowadzonej w dniu 13 grudnia 2007 r. Uznał jedynie, iż wobec materiału fotograficznego wykonanego w dniu 13 grudnia 2007 r. protokoły kontroli Jednostki Certyfikującej nie zasługują na uwzględnienie. Takie stwierdzenie w ocenie Sądu jest nie wystarczające do podważenia i odrzucenia ww. dowodów z uwagi przede wszystkim na to, iż kontrola Jednostki Certyfikującej mająca miejsce w lipcu 2008 r., po kontroli ARiMR, ponownie potwierdziła istnienie plantacji porzeczki na działce 7,12 ha (wskazała nawet zbiory z tej plantacji), oraz pastwiska na działce 1,34 ha (zadeklarowanej uprzednio przez skarżącego jako działka o powierzchni 2,06 ha). Zdaniem Sądu, organ winien nie tylko odnieść się szczegółowo do ustaleń inspektorów z Jednostki Certyfikującej zawartych w dwóch ww. protokołach, ale także wyjaśnić sprawę za pomocą innych, dodatkowych dowodów. Zgromadzenie nowych dowodów należy uznać w tym przypadku nie tylko za uzasadnione, ale także za konieczne ze względu właśnie na potrzebę wyjaśnienia istniejących rozbieżności pomiędzy wynikami kontroli Jednostki Certyfikującej a ARiMR. Dopiero wyjaśnienie tych rozbieżności pozwoli zdaniem Sądu na prawidłową ocenę stanu faktycznego niniejszej sprawy. Dodatkowo Sąd zaznacza, iż Jednostka Certyfikująca, której to protokoły znajdują się w aktach administracyjnych, działa zgodnie z przepisami ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o rolnictwie ekologicznym (Dz. U. Nr 93, poz. 898 ze zm.) oraz rozporządzenia Rady nr 2092/91/EWG z dnia 24 czerwca 1991 r. w sprawie produkcji ekologicznej produktów rolnych oraz znakowania produktów rolnych i środków spożywczych (Dz. Urz. WE L 198, 22.07.1991 r. ze zm.). Jest zatwierdzana po spełnieniu wymagań wynikających z tych przepisów i jest właściwa -po otrzymaniu upoważnienia ministra właściwego do spraw rolnictwa- w sprawach kontroli oraz certyfikacji w rolnictwie ekologicznym. Na podstawie uzyskanego upoważnienia przeprowadza kontrole oraz wydaje i cofa certyfikaty potwierdzające, że płody rolne nieprzetworzone oraz produkty z nich powstałe zostały wyprodukowane lub przetworzone zgodnie z ww. rozporządzeniem Rady. Nadto należy dodać, że zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy o rolnictwie ekologicznym producent zamierzający podjąć działalność w zakresie rolnictwa ekologicznego zgłasza zamiar prowadzenia takiej działalności wybranej upoważnionej jednostce certyfikującej i wojewódzkiemu inspektorowi jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych. Na podstawie art. 9 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy upoważniona jednostka certyfikująca do dnia 31 października każdego roku przekazuje m.in. Prezesowi ARiMR wykaz producentów, którzy spełnili wymagania dotyczące produkcji w rolnictwie ekologicznym. Wskazać także trzeba, iż na podstawie przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 174, poz. 1809 ze zm.), warunkiem koniecznym do przyznania płatności rolnośrodowiskowej w pakiecie rolnictwo ekologiczne jest dołączenie: kopii certyfikatu zgodności wymaganego przepisami o rolnictwie ekologicznym albo dokumentu poświadczającego, że gospodarstwo rolne znajduje się w okresie przestawiania na produkcję rolniczą metodami ekologicznymi, albo dokumentu poświadczającego, że gospodarstwo rolne jest objęte planem kontroli - wydawanych przez upoważnioną jednostkę certyfikującą. Skarżący -jak wynika z akt sprawy- rozpoczął realizację programu rolnośrodowiskowego z pakietem rolnictwo ekologiczne w 2006 r. W okresie przestawiania gospodarstwa na produkcję zgodną z technologią ekologiczną podlegał kontrolom upoważnionej Jednostki Certyfikującej, z którą to miał podpisaną umowę w zakresie kontroli gospodarstwa. Wyniki tych kontroli z 2007 r. i 2008 r. znajdują się w aktach administracyjnych i powyżej zostały w zasadniczych kwestiach przedstawione. Zdaniem Sądu, mając na uwadze ww. przepisy określające zasady działania jednostek certyfikujących, niedopuszczalne jest aby wyniki kontroli przeprowadzane przez te podmioty tak znacznie różniły się od wyników kontroli na miejscu przeprowadzonej przez inspektorów terenowych ARiMR na potrzeby przyznania płatności. Wprawdzie cel kontroli w obu przypadkach jest inny, niemniej ich zakres jest taki sam i nie powinno być tak, że jednostka certyfikująca opisuje kontrolowaną plantację porzeczki, a inspektorzy z Biura Kontroli na Miejscu ARiMR nie stwierdzają na tym samym terenie żadnych śladów tej plantacji. Dlatego też, w ocenie Sądu, akta sprawy należy uzupełnić np. o przesłuchanie inspektorów wykonujących czynności kontrolne na rzecz Jednostki Certyfikującej w 2007 i w 2008 r. na spornych działkach, czy też o wyjaśnienia pracowników tej Jednostki w ww. zakresie, a także o ponowny protokół z kontroli na miejscu, na podstawie którego można byłoby bezspornie ustalić jaka uprawa i od kiedy prowadzona jest na spornych działkach. Jednocześnie Sąd zaznacza, iż przepisy, na podstawie których decyzja zaskarżona została wydana, nie wprowadzają żadnych ograniczeń w stosowaniu Kodeksu postępowania administracyjnego w zakresie zasad i reguł prowadzenia postępowania dowodowego. Konkludując, z tych wszystkich względów Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu, który mógł mieć istotne znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. W ponownie prowadzonym przez organ odwoławczy postępowaniu należy uwzględnić powyżej poczynione przez Sąd uwagi, pamiętając m.in. o tym, iż uzasadnienie decyzji winno odpowiadać rygorom określonym w art. 107 § 3 k.p.a., dając jasny obraz motywów rozstrzygnięcia. Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało orzec jak w sentencji. Z uwagi na brak wniosku skarżącego o zwrot kosztów, Sąd nie zastosował art. 200 p.p.s.a.