V SA/Wa 2558/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - Piotr Piszczek (spr.), Sędzia WSA - Piotr Kraczowski, Sędzia WSA - Krystyna Madalińska - Urbaniak, Protokolant: specjalista - Marcin Wacławek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na decyzję Zarządu Województwa [...] z dnia [...] września 2013 r. nr [...]/ w przedmiocie zobowiązania do zwrotu kwoty dofinansowania ze środków unijnych. 1. Uchyla zaskarżona decyzję; 2. Zasądza od Zarządu Województwa [...] na rzecz Gminy [...] kwotę 2801 zł (dwa tysiące osiemset jeden złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 3. Orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku W dniu 15.10 2010 r. została zwarta pomiędzy gminą [...] (dalej Odwołująca się, Skarżąca, itp.) w Województwem [...] (reprezentowanym przez Zarząd tego Województwa w imieniu którego działała [...] Jednostka Wdrażania Programów Unijnych) umowa o dofinansowanie projektu współfinansowanego przez Fundusz Rozwoju Regionalnego pt. "[...]". W związku z tym przyznano dofinansowanie projektu w wysokości 8 930 912,47 PLN, stanowiące nie więcej niż 83,03% całkowitych wydatków kwalifikowanych projektu, przy czym kolejnymi aneksami do umowy zwiększono te środki do kwoty 8 875 979,83 PLN. W efekcie przeprowadzonego postępowania kontrolnego – zwłaszcza w świetle § 3 ust. 7 oraz § 7 ust. 3 i ust. 5 umowy o dofinansowanie, które to przepisy zobowiązywały Gminę [...] do realizacji projektu ze szczególną starannością, w szczególności ponosząc wydatki celowo, rzetelnie, racjonalnie i oszczędnie, zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa krajowego i wspólnotowego oraz obowiązującymi procedurami w ramach RPO W[...], w sposób, który zapewni prawidłową i terminową realizację projektu – [...] Jednostka Wdrażania Programów Unijnych (dalej [...]JWPU) wydała zalecenia pokontrolne stwierdzając uchybienia, a następnie zawiadomiła pismem z dnia 8.01.2013 r. o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu przez Gminę [...] części środków przeznaczonych na dofinansowanie projektu. W efekcie przeprowadzonego postępowania [...]JWPU decyzją z dnia [...].04.2013 r. – stosowanie do treści art. 104 k.p.a., art. 207 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 9 i 11 ustawy z dnia 27.08.2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.) – dalej u.f.p. oraz § 3 pkt 8 Porozumienia w sprawie realizacji Programu Operacyjnego Województwa [...] 2007-2013, zawartego pomiędzy [...]JWPU z Zarządem Województwa [...] w dniu [...].06.2012 r. – zobowiązała Gminę [...] do zwrotu kwoty 742 461,49 PLN wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowej. W motywach decyzji opisano uchybienia jakie wynikły w trakcie realizacji projektu i powiązano je z konkretnymi środkami przyznanymi na realizację umowy. Znaczną część uzasadnienia poświęcono kwestii naruszenia ustawy z dnia 29.01.2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 907) – dalej p.z.p. W ocenie [...]JWPU obliczona na podstawie wskaźników korekty finansowej należność wynosi 1 085 434,09 PLN. Nieprawidłowości przedstawione w treści zaakceptowanej przez Gminę [...] informacji pokontrolnej z dnia 12.10.2009 r. w kwocie 139 569,43 PLN zostały usunięte a środki w wysokości 115 884,50 PLN zwrócone. Pozostała do usunięcia nieprawidłowość wynosi 945 864,66 PLN, w tym kwota do zwrotu w wysokości 742 461,49 PLN. Decyzją z dnia [...].07.2013 r. – stosownie do treści art. 138 § 1 pkt 2 i art. 268a k.p.a. w zw. z art. 41 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 5.06.1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2013 r., poz. 596 i 645) oraz art. 207 ust. 12 u.f.p. i art. 25 pkt 1 i art. 26 ust. 1 pkt 15 ustawy z dnia 6.12.2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2009 r., Nr 84, poz. 712 ze zm.) – Zarząd Województwa [...]: a) uchylił decyzja opisaną w punkcie 3 uzasadnienia i orzekł, że kwota przypadająca do zwrotu wynosi 720 801,41 PLN; b) określił także poszczególne składowe wskazując zasady obliczania odsetek ustawowych od poszczególnych kwot przypadających do zwrotu. Następnie decyzją z dnia [...].09.2013 r. – stosownie do treści art. 127 § 3, art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 i § 2, art. 158 § 1, art. 268a k.p.a. w zw. z art. 41 ust. 2 pkt 4 cyt. ustawy z dnia 5.06.1998 r. o samorządzie województwa oraz art. 207 ust. 12 u.f.p. i art. 25 pkt 1 i art. 26 ust. 1 pkt 15 cyt. ustawy z dnia 6.12.2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju – Zarząd Województwa [...] stwierdził nieważność własnej decyzji z dnia [...].07.2013 r. W motywach wskazano, że rażąco naruszono treść art. 10 k.p.a. wydając decyzję przed terminem jaki wyznaczono stronie do zapoznania się z aktami sprawy. Ostatecznie decyzją z dnia [...].09.2013 r. – stosowanie do treści art. 138 § 1 pkt 2 i art. 268a k.p.a. w zw. z art. 41 ust. 2 pkt 4 cyt. ustawy z dnia 5.06.1998 r. o samorządzie województwa oraz art. 207 ust. 12 u.f.p. i art. 25 pkt 1 i art. 26 ust. 1 pkt 15 cyt. ustawy z dnia 6.12.2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju – Zarząd Województwa [...]: a) uchylił decyzję [...]JWPU z dnia [...].04.2013 r. w części dotyczącej zwrotu przez Gminę [...] kwoty dofinansowania w wysokości 742 461,49 PLN i orzekł, że przypadająca do zwrotu kwota wynosi 720 801,41 PLN; b) ustalił wysokość poszczególnych transz przypadających do zwrotu i tryb liczenia od nich odsetek ustawowych. W uzasadnieniu wskazano, że w toku realizacji projektu doszło do naruszenia p.z.p. w pięciu postępowaniach o udzielenie zamówienia publicznego: - pełnienie funkcji Inspektora Nadzoru Inwestorskiego nad realizacją zadania; - pełnienie obowiązków Inwestora Zastępczego przy zadaniu "Budowa kanalizacji sanitarnej – etap II..."; - budowa kanalizacji sanitarnej przy ul. [...] w [...]; - budowa kanalizacji sanitarnej w gminie [...] zlewnia B i C, przebudowa istniejącej i budowa nowej sieci wodociągowej z przyłączami; - budowa kanalizacji sanitarnej w gminie [...] (m. [...] i [...]). W dalszej części uzasadnienia dokonano analizy poszczególnych uchybień w kontekście regulacji p.z.p., a in fine odniesiono się do treści złożonego przez Gminę [...] odwołania. W skardze - żądającej uchylenia decyzji z dnia [...].09.2013 r., która została wydana przez Zarząd Województwa [...] – zarzucono: 1. Nie uwzględnienie faktu, iż do dnia wydania decyzji [...]JWPU nie przekazała Gminie [...] kwoty 440 722,65 PLN wydatków kwalifikowanych, stąd bezpodstawne jest żądanie , aby Beneficjent zwrócił kwotę 720 801,41 PLN wraz z odsetkami z tytułu zwrotu kwoty dofinansowania z EFRR na skutek naruszenia przepisów ustawy p.z.p. przy realizacji umowy o dofinansowanie gospodarki wodno-ściekowej w aglomeracji [...] (zob. § 1 pkt 8 umowy [...] o dofinansowanie gospodarki wodno-ściekowej w aglomeracji [...]) – dowód: umowa § 1 pkt 12 oraz wniosek o płatność z dnia 30.11.2011 r. Gmina z własnych środków zapłaciła kwotę 440 722,65 PLN za wykonane roboty ujęte w wydatkach kwalifikowanych, które objęte były umową. 2. Nie uwzględniono postanowień § 3 pkt 7 ww. umowy o dofinansowanie, nakazujące Beneficjentowi "realizację projektu z należytą starannością, w szczególności ponosząc wydatki celowo, rzetelnie, racjonalnie i oszczędnie...", co wskazuje na to, iż nie naruszono przepisów ustawy p.z.p. 3. Podjęcie decyzji w dniu [...] września 2013 r. bez uwzględnienia w jej treści: - ustaleń kilku kontroli przeprowadzonych przez [...]JWPU w czasie realizacji programu, w których m.in. nie stwierdzono naruszenia przepisów ustawy p.z.p., w tym na usługę na pełnienie funkcji inwestora zastępczego (dowody: uwagi wstępne z dnia 17.09.2009 r.; odpowiedź na uwagi wstępne z dnia 23.09.2009 r. i 30.09.2009 r.; informacja pokontrolna nr [...], zastrzeżenia do informacji pokontrolnej z dnia 29.10.2009 r.; wyjaśnienia do informacji pokontrolnej z dnia 06.11.2009 r.; informacja pokontrolna nr [...] z dnia [...].08.2010 r.; informacja pokontrolna nr [...] z dnia [...].09.2012 r.; zastrzeżenia do tejże informacji z dnia 05.10.2012 r. znak pisma: [...]; odpowiedź na zastrzeżenia Gminy z dnia 28.11.2012 r.; informacja o kontroli z dnia [...].06.2012 r., protokół oględzin z dnia 09.08.2012 r., informacja pokontrolna nr [...] z dnia [...].112012 r.; zalecenia pokontrolne [...] z dnia [...].11.2012 r.; odpowiedź na zalecenia pokontrolne z dnia [...].12.2012 r.; zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie zwrotu środków z dnia [...].01.2013 r.; zawiadomienie o przedłużeniu terminu wydania decyzji z dnia [...].02.2013 r.; zawiadomienie o zamiarze zakończenia postępowania z dnia 13.06.2013 r.; zawiadomienie o nowym terminie rozpatrzenia odwołania z dnia [...].06.2013 r.; zawiadomienie o zamiarze zakończenia postępowania z dnia [...].07.2013 r.; zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nr [...] z dnia [...].08.2013 r.; zawiadomienie o zamiarze zakończenia postępowania z dnia [...].08.2013 r. w sprawie stwierdzenia nieważności; zawiadomienie o toczącym się postępowaniu w sprawie rozpatrzenia odwołania oraz zamiaru zakończenia postępowania z dnia [...].09.2013 r.); - ustaleń kompleksowej kontroli Urzędu Kontroli Skarbowej w [...], której przedmiotem było m.in., ustalenie zgodności wydatków kwalifikowanych przy realizacji zamówień publicznych, w tym zamówień na usługi pełnienia funkcji inwestora zastępczego (dowód: protokół z dnia 23.03.2012 r. oraz protokół oględzin z dnia 16.12.2011 r.); - wyjaśnień składanych przez Wójta Gminy [...] po każdej kontroli [...]JWPU oraz wyjaśnień składanych przez pełnomocnika Wójta Pana H. O. podczas przeglądu akt (dowód: uwagi wniesione do akt sprawy w dniu 22.06.2013 r. oraz 31.07.2013 r.). W odpowiedzi na skargę – żądając jej oddalenia – podniesiono argumenty zbieżne z motywami rozstrzygnięć. Wojewódzki Sąd Administracyjne w Warszawie zważył, co następuje: I. Zgodnie z treścią art. 175 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej sądy administracyjne - podobnie jak powszechne, wojskowe i Sąd Najwyższy - zostały powołane do sprawowania wymiaru sprawiedliwości. Z art. 184 tegoż aktu normatywnego wynika, że sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności publicznej obejmującej również orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego i aktów normatywnych terenowych organów administracji rządowej. Różnica pomiędzy sprawowaniem kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne a załatwianiem sprawy wynikającej z działalności administracji publicznej przez sądy powszechne jest dość oczywista. Te ostatnie, bowiem przejmują sprawę wynikającą z działalności administracji publicznej do dalszego jej załatwienia; w przypadku zaś sądów administracyjnych sprawa, której przedmiot jest związany z działalnością organów administracji publicznej, nie przestaje być sprawą, której załatwienie należy cały czas do kontrolowanego przez Sąd organu. Sąd administracyjny, bowiem dokonuje - w ramach sprawowanych funkcji orzeczniczych - kontroli (oceny) tej działalności. Sąd ten na skutek zaskarżenia aktu (decyzji, postanowienia) lub czynności, a także bezczynności organu administracji publicznej nie przejmuje sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia; ma jedynie skontrolować i ocenić działalność tego organu. Nie może, zatem - co do zasady - zastępować organu administracji publicznej i merytorycznie rozstrzygać sprawy. II. Określając zakres kognicji zauważyć należy, że sądy administracyjne, w tym wojewódzki, sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, która jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - patrz art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) Uzupełnieniem tego zapisu jest treść art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), w którym wskazano, iż owe sądy stosują środki określone w ustawie (akt ten cyt. jest dalej jako p.p.s.a.). Powyższe regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa i toczącego się przed nim postępowania. Jest nią - bez wątpienia - sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej. Nie ulega też wątpliwości, że podstawowym celem tejże kontroli jest eliminowanie z porządku prawnego aktów (zwłaszcza decyzji i postanowień), a także czynności organów administracji publicznej niezgodnych z prawem i dążenie do przywrócenia stanu, który nie będzie z nim pozostawał w sprzeczności. Ta funkcja kontroli sądowej jest istotna zarówno z punktu widzenia podmiotu skarżącego, jak i całego aparatu administracyjnego państwa, który winien być żywo zainteresowany w eliminowaniu z obrotu prawnego niezgodnych z prawem aktów i czynności swoich funkcjonariuszy. Prawidłowość podejmowanych działań, a tym samym legalność działania organów administracyjnych, stanowi, bowiem istotny element efektywności i ważną przesłankę istnienia społecznej akceptacji działania aparatu administracyjnego państwa. Stopień zaś akceptacji owego działania organów administracji rządowej, jak też samorządowej, przenoszony jest na ocenę funkcjonowania całego państwa. III. W powyższym kontekście - stosownie do treści art. 145 § 1 p.p.s.a. - należy zwrócić uwagę, iż nie każdy akt administracyjny, który dotknięty jest wadliwością automatycznie zostanie przez Sąd usunięty z obrotu prawnego. Ustawodawca, bowiem przyjął, iż Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie (w całości lub w części) może tak orzec, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, niezależnie od tego, czy uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy; c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd stwierdza nieważność aktu administracyjnego (w całości lub w części), jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a., lub w innych przepisach. Orzeka także wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w k.p.a., lub w innych ustawach. Reasumując należy stwierdzić, iż uchylenie aktu administracyjnego z racji naruszenia prawa materialnego uzasadnione będzie wtedy, gdy - w wypadku prawidłowego zastosowania tych norm - rozstrzygnięcie byłoby inne. Zaznaczyć trzeba, że naruszenie prawa nie powoduje uchylenia aktu administracyjnego, gdy wystąpi w postaci rażącej, albowiem wówczas stwierdza się nieważność decyzji lub postanowienia. Wreszcie "inne naruszenie przepisów postępowania" skutkuje uchyleniem aktu administracyjnego, o ile uchylenie to mogło mieć (a więc wcale nie musiało mieć) wpływu na wynik sprawy. IV. Oceniając trafność podjętego w sprawie rozstrzygnięcia wydanego przez Organ II instancji wskazać należy, iż nie można go zweryfikować pod kątem jego prawidłowości. Wydana w sprawie decyzja reformatoryjna – w warstwie uzasadnienia – nie zawiera informacji (w postaci konkretnych wyliczeń) skąd wynikła potrzeba ustalenia innej kwoty przypadającej do zwrotu aniżeli to uczynił Organ I instancji. Bez wątpienia – z racji modyfikacji rozstrzygnięcia – zachodziła potrzeba wykazania, co wchodzi w skład poszczególnych kwot podlegających zwrotowi, a mianowicie co się składa na: 506 169,14 PLN, 163 370,53 PLN i 51261,74 PLN. Wreszcie zupełnie inaczej – w zestawieniu z rozstrzygnięciem Organu I instancji – został określony sposób obliczania odsetek liczonych od tych należności, co także wymaga rzeczowego uzasadnienia. Reasumując wskazać należy, że nie tylko należy wskazać i opisać naruszenia ustawy p.z.p., ale należy to powiązać z konkretnymi kwotami nieprawidłowo wykorzystanego dofinansowania, które zostało przyznane ze środków Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego. Domeną Organów administracji publicznej jest czynienie ustaleń faktycznych i stosowanie prawa, zaś zadaniem Sądu ocena legalności podjętych działań. Zatem brak ustaleń faktycznych uniemożliwia Sądowi dokonanie oceny trafności podjętego rozstrzygnięcia. Brak wyliczenia poszczególnych kwot wskazanych w decyzji uniemożliwia Sądowi ocenę, czy możliwe jest potrącenie kwoty 440 722,65 PLN, o której mowa w skardze. W toku ponownego postępowania należy również ocenić załączone do skargi dowody, świadczące o braku zastrzeżeń co do stosowania w praktyce ustawy p.z.p. Jest to o tyle istotne, że przeprowadzona kontrola (której następstwem była wydana przez Organ I instancji decyzja) oraz część pism załączonych do skargi są autorstwa [...]JWPU. W ocenie Sądu nie do zaakceptowania jest sytuacja, w której kontrole cząstkowe są pozytywne a końcowa ma wymowę negatywną. Narusza to konstrukcję zasady zaufania do organów administracji publicznej. Tak więc – przy ponownym postępowaniu – należy ocenić obiektywnie materiał dowodowy załączony do akt administracyjnych, a przede wszystkim do skargi. V. Reasumując wskazać należy, że administracyjny model postępowania charakteryzuje się tym, iż mamy do czynienia z obowiązkiem dwukrotnego merytorycznego rozpoznania sprawy, tak przez Organ I, jak też II instancji. Tak więc Organ II instancji winien poczynić również ustalenia faktyczne (w niniejszej sprawie brakuje ustalenia jakichkolwiek kwot składających się na sumę podlegającą zwrotowi, co stanowi istotne uchybienie) i – podobnie jak Organ I instancji – zastosować prawo materialne, odnosząc się również do argumentacji zawartej w środku zaskarżenia. VI. Mając na względzie treść art. 145 § 1 pkt 1c, art. 200 oraz art. 152 p.p.s.a. należało orzec jak w sentancji.