V SA/Wa 2559/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA - Małgorzata Rysz, Sędzia WSA - Izabella Janson (spr.), Sędzia WSA - Andrzej Kania, Protokolant ref. - Maryla Wiśniewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 lutego 2013 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. w [...] na decyzję Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie określenia przypadającej do zwrotu kwoty dofinansowania ze środków unijnych. 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku; 3. zasądza od Ministra Rozwoju Regionalnego na rzecz [...] Sp. z o.o. w [...] kwotę 1457 zł (tysiąc czterysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. [...] sp. z o.o. w Warszawie w dniu [...] października 2010 r. zawarła z Województwem [...], pełniącym w Programie funkcję Instytucji Pośredniczącej (dalej: IP) umowę o dofinansowanie projektu nr [...] pn. "[...]". Celem ogólnym projektu było podniesienie kwalifikacji w obszarze ICT przez minimum 230 specjalistów IT w tym min. 46 kobiet zamieszkujących w województwie [...] potwierdzone uzyskaniem przez beneficjantów ostatecznych międzynarodowego certyfikatu i specjalistycznego tytułu. Okres realizacji projektu obejmował łącznie 12 miesięcy – od 1 października 2010 r. do 30 września 2011 r. Zadania merytoryczne w projekcie miały w przeważającej mierze zostać zlecone podmiotom zewnętrznym, w tym m.in. wynajem sal, wynajem sprzętu, zakup usług szkoleniowych, zakup podręczników, zakup materiałów szkoleniowych, zakup wyżywienia dla uczestników, stworzenie portalu edukacyjnego, zakup certyfikatów, zakup egzaminów, zakup usług prawnych, podatkowych i notarialnych, zakup materiałów promocyjnych, wykonanie badań ewaluacyjnych i organizacja konferencji. Do koordynacji powyższych zadań w ramach personelu projektu wnioskodawca przewidział zaangażowanie 6 osób , w tym 2 specjalistów ds. rekrutacji uczestników (w łącznym wymiarze 1 etatu w oparciu o umowy o pracę), specjalisty ds. certyfikacji (umowa o pracę), koordynatora projektu (umowa zlecenia), specjalisty d.s organizacji szkoleń (umowa o pracę) oraz osoby odpowiedzialnej za prace marketingowe (umowa o pracę). Przy łącznej wartości dofinansowania wynoszącej 1.140.803,90 zł. koszt realizacji projektu przypadający na jednego uczestnika wyniósł 4.960,01 zł. W dniach 14-16 września 2011 r. IP przeprowadziła kontrolę planową realizowanego projektu, w wyniku której wydała Informację pokontrolną nr [...] z dnia [...] listopada 2011 r. Stwierdzone przez zespół kontrolujący uchybienia dotyczyły m.in. wadliwości zawartych umów zlecenia z koordynatorem projektu (tożsamość rodzajowa umów zawartych w ramach projektu z umowami o pracę zawartymi z wnioskodawcą poza projektem) stosowania zasady konkurencyjności (udzielenie zamówienia podmiotowi powiązanemu), braku dokumentacji potwierdzającej realizację konferencji oraz błędnej kwoty przelewu. Łączna kwota wydatków niekwalifikowanych wyniosła 12. 163,00 zł. Wnioskodawca odmówił podpisania ww. Informacji pokontrolnej, za zasadny uznając jedynie zarzut dotyczący błędnej kwoty przelewu w wysokości 5,00 zł. W dniu 21 grudnia 211 r. wydane zostały Zalecenia pokontrolne, a w konsekwencji Wezwanie do zapłaty z dnia 3 stycznia 2012 r. W związku z brakiem wpłaty dochodzonych środków, w dniu 8 lutego 2012 r. IP wszczęła postępowanie administracyjne w przedmiocie określenia kwoty przypadającej do zwrotu i terminu, od którego nalicza się odsetki. W dniu [...] maja 2012 r. Zarząd Marszałkowski Województwa [...] wydał decyzję [...] w której zobowiązał [...] Sp. z o.o. w [...] do zwrotu dofinansowania wykorzystanego z naruszeniem procedur tj. wydatków nie zakwalifikowanych będących nieprawidłowością w rozumieniu Wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach PO KL 2007-2013 związanych z realizacją projektu w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki pn. [...] nr umowy [...] z dnia [...] października 2010 r. w wysokości 9 784 po zł. wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych liczonymi od dnia przekazania środków na rachunek strony, do dnia przekazania środków na rachunek Instytucji Pośredniczącej wskazując sposób naliczania odsetek oraz nr konta. Decyzja ta została zaskarżona przez skarżącą spółkę do Ministra Rozwoju Regionalnego. Minister Rozwoju Regionalnego decyzją z dnia [...] września 2012 r. (sprostowaną postanowieniem z dnia [...] września 2012 r.) wskazując na przepisy art.207 ust. 12 w związku z ust. 9 oraz ust.1 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r.o finansach publicznych (Dz.U, Nr 157, poz. 1240 z późn.zm.) zwanej dalej "ufp" i 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z późn.zm.) zwanej dalej;"kpa" uchylił decyzję Zarządu Województwa [...] znak: [...] z dnia [...] maja 2012 r. wydaną na podstawie art. 207 ust. 1 pkt 2 i ust. 9 ufp w związku z art. 104 § 1 kpa oraz § 3 ust. 3 Porozumienia z dnia 22 czerwca 2007 r. Nr [...] w sprawie komponentu regionalnego w ramach PO KL zawartego pomiędzy Ministrem Rozwoju Regionalnego a Samorządem Województwa [...] w części dotyczącej zwrotu kwoty 3 800,00 zł. wraz z odsetkami w wysokości jak dla zaległości podatkowych liczonymi od dnia 2 grudnia 2010 r. w wyłączeniem okresu zawieszenia postępowania tj. od dnia 29.02.2012 r. do dnia 18.04.2012 r. i w tym zakresie umorzył postępowanie pierwszej instancji. Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę od tej decyzji wniosła [...] sp. z o.o w [...], zaskarżając decyzję w części, w której Minister Rozwoju Regionalnego nie uwzględnił jej odwołania od decyzji Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...] z dnia [...] maja 2012 r.tj. w części odnoszącej się do kwoty 5.979,00 złotych dofinansowania tytułem: • wydatków poniesionych na wypłatę wynagrodzeń dla kierownika projektu (kwota 3.600.00 złotych); • wydatków związanych z wynajmem sali szkoleniowej (kwota 878,40 złotych); • wydatków związanych z wynajmem sprzętu komputerowego wraz z oprogramowaniem (kwota 1.500,60 złotych) Zaskarżonej decyzji zarzuciła: 1/ naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 107 § 1 kpa, poprzez brak rozstrzygnięcia w decyzji o całości zarzutów zawartych w odwołaniu od decyzji I instancji oraz sformułowanie sentencji decyzji w sposób, który powoduje, że decyzja ta nie rozstrzyga sprawy w całości; 2/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie przepisów art. 207 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 184 ust. 1 ustawy o finansach publicznych z dnia 27 sierpnia 2009 r. (zwanej dalej także: "ufp") w zw. z podrozdziałem 4.5.2.Sekcja 2 – "Stosunek cywilnoprawny" Wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki poprzez zastosowanie w/w przepisów prawa powszechnie obowiązującego i zobowiązanie [...] do zwrotu środków poniesionych na wypłatę wynagrodzeń kierownika projektu w sytuacji, gdy brak jest podstaw do stwierdzenia wystąpienia przesłanki wykorzystania środków z naruszeniem procedur, o których mowa w treści art. 184 ufp; 3/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie przepisów art. 207 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 184 ust. 1 ufp w zw. z Rozdziałem 3 Podrozdziałem 3.1 pkt 8) Wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki – dot. tego, że wydatki w ramach projektu powinny być ponoszone zgodnie z zasadą konkurencyjności – poprzez zastosowanie w/w przepisów prawa powszechnie obowiązującego i zobowiązanie [...] do zwrotu środków poniesionych na wynajem sali i sprzętu komputerowego w sytuacji, gdyż brak jest podstaw do stwierdzenia wystąpienia przesłanki wykorzystania środków z naruszeniem procedur, o których mowa w treści art. 184 ufp. W odpowiedzi na skargę Minister Rozwoju Regionalnego wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2012 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, że sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonej decyzji podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Ze względu na powyższą zasadę oraz treść art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, przedmiotem kontroli Sądu w przedmiotowej sprawie była decyzja Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia [...] września 2012 r. Określone przez ustawodawcę kompetencje Sądu w fazie orzekania w sprawach ze skarg na decyzje administracyjne lub postanowienia zawarte w art. 145 § 1 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wskazują na kolejność kontroli dokonywanej przez Sąd z punktu widzenia istoty wad aktu administracyjnego, przy czym w pierwszej kolejności akt podlega badaniu z punktu widzenia istnienia wad skutkujących jego nieważnością, w dalszej kolejności wad postępowania uzasadniających wznowienie postępowania administracyjnego, następnie pozostałych wad postępowania z punktu widzenia możliwości ich istotnego wpływu na wynik postępowania, a wreszcie uchybień polegających na naruszeniu prawa materialnego mających wpływ na wynik sprawy. Stwierdzenie istnienia wad istotniejszych w myśl wyżej przyjętej hierarchii eliminuje potrzebę ustalania istnienia pozostałych wad (tak T. Woś, H. Knysiak-Mołczyk. M. Romańska: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2005, s. 461). W ocenie Sądu, zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 138 § 1 kpa. Charakter rozstrzygnięć organu odwoławczego w sposób bezpośredni zdeterminowany jest zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Jej istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu tej samej sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonej decyzji. Wypływa stąd obowiązek traktowania postępowania odwoławczego jako powtórzenia rozstrzygania tej samej sprawy. Decyzja organu II instancji jest takim samym aktem stosowania prawa, jak decyzja organu I instancji, a działanie organu odwoławczego nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu I instancji (T. Woś, J. Zimmermann, glosa do uchwały SN z dnia 23 września 1986 r. III AZP 11/86, PIP 1989, z. 8, s. 147). Decyzja administracyjna pierwszej instancji nie obowiązuje ("upada") z chwilą kiedy zdecydowano się na powtórzenie postępowania w sprawie, które musi się zakończyć nową decyzją (J. Zimmermann: Polska jurysdykcja administracyjna, Warszawa 1996, s. 186). W orzecznictwie podkreśla się, że rozstrzygnięcie organu II instancji jest takim samym aktem stosowania prawa, jak rozstrzygnięcie organu I instancji, a działanie organu II instancji nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu I instancji, a zatem organ II instancji powinien przystąpić do ponownego rozpatrzenia sprawy tak jak gdyby nie było rozstrzygnięcia organu I instancji (tak wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 grudnia 2010 r. I SA/Wa 1232/10. LEX nr 821181. W niniejszej sprawie organ odwoławczy uchylił decyzję organu pierwszej instancji w części dotyczącej zwrotu kwoty 3.800,00 zł. wraz z odsetkami w wysokości jak dla zaległości podatkowych liczonymi od dnia 2 grudnia 2010 r. z wyłączeniem okresu zawieszenia postępowania, tj. od dnia 29 lutego 2012 r. do dnia 18 kwietnia 2012 r. i w tym zakresie umorzył postępowanie pierwszej instancji. Należy jednak zwrócić uwagę, że zaskarżona decyzja została wydana na skutek odwołania od decyzji organu pierwszej instancji w całości. Oznacza to zatem, że na skutek złożenia tego odwołania sprawa, w której wydano decyzję organu pierwszej instancji podlegała ponownemu rozpatrzeniu w całości przez organ odwoławczy. W konsekwencji niedopuszczalne było wydanie przez organ odwoławczy decyzji rozstrzygającej wyłącznie w części dotyczącej zwrotu kwoty 3.800 zł wraz z odsetkami. Skutkiem zaskarżonej decyzji jest brak rozstrzygnięcia w całości sprawy administracyjnej, a zwłaszcza niedopuszczalne byłoby przyjęcie, że w pozostałej części nie objętej sentencją zaskarżonej decyzji pozostaje w obrocie prawnym decyzja organu pierwszej instancji. Skoro złożone odwołanie dotyczyło całej decyzji organu pierwszej instancji organ drugiej instancji winien odnieść się do całej jej treści. Art. 138 § 1 kpa musi być interpretowany w kontekście zasady dwuinstancyjności również w zakresie procesowej formy rozstrzygnięcia odwoławczego. Art. 138 § 1 pkt 2 kpa stanowi wprawdzie, że organ odwoławczy wydaje decyzje, w której "uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję- umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części", jednakże nie można go rozpatrywać w oderwaniu od przedmiotu postępowania administracyjnego, którym jest sprawa administracyjna. W sytuacji, gdy przedmiotem zaskarżenia jest całe rozstrzygnięcie pierwszej instancji, a w konsekwencji przedmiotem rozpoznania jest sprawa administracyjna, w której wydano decyzję pierwszej instancji, konieczne jest orzeczenie co do całego przedmiotu postępowania. Należy w związku z tym podzielić te poglądy prezentowane w orzecznictwie sądowym, zgodnie z którymi rozstrzygnięcie organu odwoławczego ograniczające się tylko do uchylenia części decyzji, bez rozstrzygnięcia o pozostałej części decyzji, od której odwołanie rozpoznawał – narusza przepis art. 138 kpa w stopniu mającym wpływ na rozstrzygnięcie sprawy (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 22 września 2010 r. IV SA/Po 296/10 LEX nr 758476, wyrok WSA w warszawie z dnia 17 września 2010 r., VII SA/Wa 1112/10, LEX nr 759847). Jednym z najistotniejszych elementów decyzji jest jej osnowa, bowiem wyraża rezultat stosowania normy prawa materialnego do konkretnego przypadku, w kontekście okoliczności faktycznych i materiału dowodowego. W osnowie decyzji powinno być wprost wyrażone rozstrzygnięcie, a zwłaszcza nie można go ani domniemywać, ani wyprowadzać z treści uzasadnienia. Z uzasadnienia przedmiotowej decyzji nie wynika też, że organ odwoławczy podzielił w pozostałym zakresie stanowisko organu pierwszej instancji, nie można też tego stanowiska domniemywać. Musi być ono wyraźnie stwierdzone w osnowie decyzji. Dodatkowo należy zauważyć, że decyzja nakładająca obowiązek nie powinna budzić jakichkolwiek wątpliwości również z tego względu, że może stanowić podstawę do podjęcia w przyszłości działań w ramach postępowania egzekucyjnego. Powyższe uchybienie procesowe polegające na niewłaściwym sformułowaniu sentencji decyzji organu drugiej instancji miało wpływ na wynik sprawy, gdy ż w sposób bezpośredni zdeterminowało treść zaskarżonego rozstrzygnięcia. Organ odwoławczy nie zawarł rozstrzygnięcia co do całości zaskarżonej decyzji. Stwierdzenie tego uchybienia uzasadniało uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270), zgodnie z którym sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uznając wobec tego, iż odniesienie się do pozostałych zarzutów skargi jest przedwczesne Sąd na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. p.p.s.a uchylił zaskarżoną decyzję. Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku na podstawie przepisu art. 152 p.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie przepisu art. 200 p.p.s.a.