V SA/Wa 2562/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA - Krystyna Madalińska-Urbaniak (spr.), Sędzia WSA - Beata Blankiewicz-Wóltańska, Sędzia WSA - Barbara Mleczko-Jabłońska, Protokolant - ref. staż. Justyna Gadzialska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 marca 2013 r. sprawy ze skargi Gminy Miasto W. na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia ... września 2012 r., nr ... w przedmiocie odmowy wypłaty odsetek; oddala skargę; Przedmiotem skargi Gminy Miasta W. (dalej: strona, skarżąca) jest wskazana w komparycji decyzja Ministra Pracy i Polityki Społecznej (dalej także: Minister) o odmowie wypłaty odsetek. Przedmiotowa decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym. Strona na podstawie art. 47 ust. 2b ustawy o rehabilitacji oraz § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 29 sierpnia 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad obliczania i trybu przekazywania gminom dotacji celowej ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (Dz. U. Nr 166, poz. 1616 ze zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem", zwróciła w dniu ... grudnia 2005 r. na konto PFRON I transzę rekompensaty z tytułu utraconych dochodów za 2004 rok w kwocie ... zł oraz dnia ... czerwca 2007 r. odsetki od tej kwoty w wysokości ... zł. W związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 kwietnia 2009 r. sygn. akt U 2/08, ogłoszonym w Dzienniku Ustaw Nr 71, poz. 617 z dnia 12 maja 2009 r., Strona złożyła wniosek z dnia ... maja 2009 r. o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Prezesa Zarządu PFRON z dnia ... września 2005 r. znak ... umarzającą postępowanie w sprawie przywrócenia terminu do złożenia wniosku o przekazanie kwoty rekompensującej utracone dochody. Prezes Zarządu PFRON wydał decyzję z dnia ... grudnia 2009 r. znak ..., uchylającą decyzję Prezesa Zarządu PFRON z dnia ... września 2005 r. znak ... oraz nakazującą zwrot kwoty w wysokości ... zł z tytułu I transzy rekompensaty utraconych dochodów za 2004 rok oraz odsetek w wysokości ... zł. W dniu ...12.2009 r. Fundusz dokonał zwrotu kwoty ... zł na rachunek bankowy Urzędu Miasta W. . Pismem z dnia ... lipca 2010 r. Prezydent Miasta W. a w związku z otrzymanymi środkami na podstawie decyzji Prezesa Zarządu Funduszu z dnia ... grudnia 2009 r., zwrócił się o zapłacenie przez Fundusz odsetek od kwoty ... zł, ustalonych jak dla zaległości podatkowych. W odpowiedzi Fundusz wystosował do Prezydenta Miasta W. a pismo z dnia ... lipca 2010 r. informujące o braku podstaw prawnych do wypłaty żądanych odsetek, załączając stanowisko Biura Pełnomocnika Rządu do Spraw Osób Niepełnosprawnych w przedmiotowej sprawie z dnia ... września 2009 r., zgodnie z którym obowiązujący od 1 stycznia 2009 r. art. 49e ust. 3 ustawy o rehabilitacji, dodany przez ustawę zmieniającą, nakazujący wypłatę odsetek od kwot należnych a nie wypłaconych, nie będzie miał zastosowania w przypadku nieterminowych wypłat gminom dotacji za okresy wcześniejsze powstałe przed dniem 1 stycznia 2009 r., bowiem zgodnie z art. 6 ustawy zmieniającej do stosunków prawnych powstałych przed wejściem w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. Strona pismem z dnia ... września 2010 r. wniosła o rozstrzygnięcie tej kwestii w trybie decyzji administracyjnej. Wobec braku podstawy prawnej do rozstrzygnięcia sprawy zgodnie z wnioskiem Strony, Prezes Zarządu Funduszu wydał decyzję z dnia ... października 2010 r. znak ... umarzającą jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie żądania odsetek od wypłaconej, na podstawie decyzji z dnia ... grudnia 2009 r. kwoty rekompensaty za 2004 rok. Prezydent Miasta W. a złożył odwołanie od powyższej decyzji Prezesa Zarządu PFRON. Minister Pracy i Polityki Społecznej decyzją znak ... z dnia ... stycznia 2011 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Prezesa Zarządu Funduszu. Prezes Zarządu Funduszu wydał w dniu ... lutego 2011 r. decyzję Nr ... o umorzeniu postępowania, od której to decyzji Prezydent Miasta W. a złożył odwołanie do Ministra Pracy i Polityki Społecznej. Minister Pracy i Polityki Społecznej decyzją z dnia ... maja 2011 r. znak ... utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Prezydent Miasta W. a złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą decyzję Ministra. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w dniu 10 października 2011 roku wydał wyrok uchylający zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezesa Zarządu PFRON z dnia ... lutego 2011 r. W uzasadnieniu Sąd podniósł, że organ prowadząc postępowanie zobowiązany był wydać decyzję zawierającą rozstrzygnięcie merytoryczne również w przypadku braku ustawowej przesłanki do uwzględnienia żądania zgłoszonego przez skarżącego, bowiem brak ten nie czyni postępowania administracyjnego bezprzedmiotowym, lecz oznacza jedynie bezzasadność żądania strony. Decyzją z ... lutego 2012 r. Nr ... Prezes Zarządu PFRON odmówił stronie wypłaty odsetek w wysokości ustalonej jak dla zaległości podatkowych od kwoty ... zł zwróconej Gminie Miasto W. tytułem rekompensaty utraconych dochodów za rok 2004 -wraz z odsetkami na podstawie decyzji Prezesa Zarządu PFRON z dnia ... grudnia 2009 r. Jak wskazał organ pierwszej instancji, wydanie przez Trybunał Konstytucyjny orzeczenia o niezgodności z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej i ustawą o rehabilitacji przepisu rozporządzenia, na podstawie którego działał Prezes Zarządu Funduszu, można uznać za okoliczność faktyczną, o której mowa w przywołanym przepisie ust. 4. Prezes Zarządu Funduszu nie ponosi odpowiedzialności za działanie na podstawie przepisów prawa (w tym przypadku § 5 przytaczanego rozporządzenia), które następnie zostały uchylone orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego. Organ wskazał, że w art. 6 ustawy zmieniającej ustawodawca ustalił, że przepisy art. 49e ustawy o rehabilitacji mają zastosowanie wyłącznie do stosunków prawnych powstałych po dniu wejścia w życie ustawy zmieniającej. Ustawa zmieniająca weszła w życie z dniem 1 stycznia 2009 r. Zatem do wniosków o dotacje celowe za okresy wcześniejsze (sprzed dnia 01.01.2009 r.), rozpatrywanych i rozstrzyganych ponownie, w tym o wypłatę odsetek, przepisy art. 49e ustawy o rehabilitacji nie mogą być stosowane. W niniejszej sprawie brak więc przepisów, które można uznać za podstawę prawną postawionego przez Stronę żądania wypłaty odsetek. Art. 49e ustawy o rehabilitacji, stanowiący o obowiązku wypłaty odsetek wszedł w życie dnia 01.01.2009 r. na mocy przepisów ustawy zmieniającej. Zgodnie z art. 6 ustawy zmieniającej "do stosunków prawnych powstałych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe". Oznacza to, że do wszelkich stosunków prawnych powstałych przed dniem 01.01.2009 r. zastosowanie mają przepisy dotychczasowe, w których jak wykazały powyżej ustalenia, kwestia obowiązku zapłaty odsetek nie została uregulowana. Organ powołał się na zasadę legalizmu z art. 6 k.p.a. i wskazał, że wprowadzając art. 49e ustawodawca jednocześnie wprost zdecydował w art. 6 ustawy zmieniającej o zakresie czasowym jego stosowania, wyłączając tym samym możliwość dochodzenia odsetek mających źródło w stosunkach prawnych powstałych przed dniem 01.01.2009 r. Zdaniem Prezesa Zarządu PFRON art. 77 ust. 1 Konstytucji RP ma charakter normy ogólnej i choć co do zasady, na podstawie art. 8 ust. 2 Konstytucji RP ma być stosowany bezpośrednio, nie jest samodzielną i wystarczającą podstawą do wydania decyzji administracyjnej o żądaniu pełnego odszkodowania za każde działanie w granicach obowiązującego prawa, wyrządzające szkodę, niezależnie od rodzaju i stopnia przyczynienia się do jej powstania. Przepis ten nie wskazuje również, kto ma ponosić odpowiedzialność za ewentualną szkodę i w jakim trybie. Nie można arbitralnie przyjmować, że odpowiedzialność tę ponosi organ postępujący zgodnie z aktualnie obowiązującym prawem. Kwestie powyższe, konieczne do ustalenia odpowiedzialności odszkodowawczej w konkretnej sprawie, powinny być najpierw uregulowane w ustawie, by strona mogła uzyskać, a następnie zgłosić konkretne roszczenie. W odwołaniu od powyższej decyzji Gmina zarzuciła, iż twierdzenie Prezesa Zarządu PFRON, iż brak jest podstawy prawnej do wypłaty odsetek z uwagi na art.6 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. (Dz.U.08.237.1652) zmieniającej min. ustawę o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych z dniem 1 stycznia 2009 r. oraz art. 49e ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych które weszły w życie z dniem 1 stycznia 2009r. nie znajduje potwierdzenia tym bardziej, iż decyzja Prezesa Zarządu PFRON stanowiąca podstawę zwrotu kwoty ... zł wydana została w dniu ... grudnia 2009r., a więc już po wejściu w życie art. 49e ust. 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych. Zauważyła równocześnie, iż wcześniejszy brak regulacji ustawowej w zakresie obowiązku zwrotu pobranych środków wraz z odsetkami naliczonymi od lej kwoty, od dnia jej otrzymania, w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych (obecny art.49e ust. 1) nie stanął na przeszkodzie w dochodzeniu przez Prezesa Zarządu PFRON tych odsetek od Gminy W. . Fundusz korzystał ze środków finansowych strony od momentu bezzasadnego utrzymania zwrotu od Gminy do momentu ich ostatecznego i prawidłowego zwrotu na jej rzecz. W tym okresie Gmina pozbawiona była możliwości korzystania z tych środków. Powoduje to, że fakt korzystania z tych środków przez podmiot nieuprawniony do ich posiadania i jednocześnie pozbawienie prawa do korzystania z tych środków przez podmiot uprawniony daje prawo do żądania zapłaty odsetek za okres ich bezpodstawnego posiadania. Podobny pogląd prezentowany jest w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 lipca 2010r. sygn.akt SK 21/08 w którym stwierdzono, iż ,. w razie nadpłaty mamy do czynienia z uiszczonym bez podstawy prawnej (a więc nienależnym) przymusowym i nieodpłatnym świadczeniem publicznoprawnym. Fakt poniesienia szkody w związku z pozbawieniem podatnika możliwości dysponowania środkami pieniężnymi nie budzi wątpliwości." Decyzją z ... września 2012 r. o wskazanym w komparycji wyroku numerze Minister Pracy i Polityki Społecznej utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Organ zauważył, że wyrokiem z dnia 30 kwietnia 2009 r. sygn. akt. U 2/08 Trybunał Konstytucyjny orzekł niezgodność § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Pracy i Polityki Społecznej z dnia 29 sierpnia 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad obliczania i trybu przekazywania gminom dotacji celowej ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych z art. 47 ust. 7 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, a przez to z art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej. Minister wyjaśnił, że art. 49e ust. 3 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, który nakazuje wypłatę odsetek w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowej od kwot należnych a nie wypłaconych przez PFRON został dodany przez ustawę z dnia 5 grudnia 2008 r. o zmianie ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. Nr 237, poz. 1652), i wszedł w życie z dniem 1 stycznia 2009 r. Zgodnie natomiast z art. 6 w/w ustawy zmieniającej - do stosunków prawnych powstałych przed dniem wejścia w życie tejże ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. Oznacza to, że w stosunku do nieterminowych wypłat dotacji za okresy powstałe przed dniem 1 stycznia 2009 r. (przy czym nieterminowe przekazanie w/w środków nastąpiło w związku z orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 kwietnia 2009 r. sygn. akt U 2/08) art. 49e ust. 3 ustawy o rehabilitacji (...) nie ma zastosowania. Od powyższego rozstrzygnięcia strona złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Domagała się w niej uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, a także zasądzenia od organu kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżąca podniosła, iż niezależnie od kwestii czy w ogóle w sprawie (nawet gdyby stan faktyczny zaistniał po dniu 1 stycznia 2009 r.) zastosowanie znalazłby art. 49 e ust. 3 omawianej ustawy, prezentowany przez organ pogląd narusza art. 77 ust. 1 Konstytucji RP. Powołała się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 4 grudnia 2001 r. Sygn. SK 18/00, zgodnie z którym znaczenie art. 77 ust. 1 Konstytucji polega na tym, że w odniesieniu do niezgodnych z prawem działań organów publicznych ustanawia surowsze przesłanki odpowiedzialności odszkodowawczej w porównaniu z ogólnym przesłankami opartymi na przesłance winy. Zaostrzenie to polega przede wszystkim na związaniu odpowiedzialności z obiektywną przesłanką, którą jest niezgodność z prawem zachowania władzy publicznej Pojęcie "władzy publicznej" obejmuje wszelkie władze w sensie konstytucyjnym, nazwa "organ" oznacza natomiast instytucję, strukturę organizacyjną, jednostkę władzy z której działalnością wiąże się wyrządzenie szkody. W przedmiotowej sprawie, zdaniem skarżącej, skoro fakt bezzasadnego posiadania przez PFRON środków należnych skarżącemu był wynikiem stwierdzenia niekonstytucyjności przepisu przez Trybunał Konstytucyjny w orzeczeniu z dnia 30 kwietnia 2009 r. sygn. U 2/08, to oznaczać to musi, że posiadanie tychże środków przez PFRON pozostawało niezgodne z prawem, zaś brak ich posiadania (i możliwości dysponowania) przez skarżącego stanowiło dla niego szkodę. Pojęcie szkody należy bowiem rozumieć jako każdy uszczerbek w prawnie chronionych dobrach danego podmiotu. Prawidłową kompensację doznanej szkody (zarówno w zakresie damnum emergens jak i lucrum cessans) powinny cechować pełność, pewność (gwarancja jej otrzymania) oraz szybkość. Takie wnioski płyną z orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 lipca 2010 r. sygn. SK 21/08, w którym Trybunał rozważał kwestie co prawda zagadnień podatkowych dot. powstania nadpłaty, jednakże wniosek z tych rozważań pozostaje szerszy, gdyż wskazuje, że niedopuszczalne jest w świetle art. 77 ust. 1 i 64 ust. 1 Konstytucji uznanie, że brak jednoznacznej regulacji ustawowej dotyczącej obowiązku zwrotu odsetek od należności bezpodstawnie posiadanej przez organ nie może być podstawą do braku realizacji zasady pełnej restytucji doznanej przez stronę szkody. W wyroku tym Trybunał wskazał także, iż skoro przepisy prawa gwarantują państwu oprocentowanie należności, której nie otrzymano z winy podmiotu zobowiązanego, to nie do zaakceptowania jest sytuacja w której strona jest pozbawiona analogicznego uprawnienia w momencie, w którym została pozbawiona możliwości dysponowania swoimi środkami. Tym samym powoływanie się na datę wejścia w życie art. 49 e ust. 3 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych nie może stanowić podstawy do legitymizacji braku rekompensaty na rzecz Skarżącego. W odpowiedzi na skargę Minister Pracy i Polityki Społecznej wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje : Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jego wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi wyeliminowanie tego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego. Dokonując kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia Sąd stwierdził, że skarga nie jest uzasadniona i zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu. Jak wynika z okoliczności sprawy uchylenie decyzji nakazującej zwrot do budżetu państwa środków wypłaconych Gminie W. w I transzy w październiku 2004 r. nastąpiło w wyniku wznowienia postępowania w trybie art. 145a k.p.a. po wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 30.04.2009 r. sygn U 2/08. Prezes Zarządu PFRON zwrócił stronie całą kwotę I transzy wraz z zapłaconymi przez Gminę W. odsetkami. Istotnie , tak jak wskazują na to organy obu instancji, w ustawie z 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji i zatrudnianiu osób niepełnosprawnych art. 49e ust. 3 nakazujący wypłatę odsetek jak od zaległości podatkowych od środków wypłaconych z uchybieniem terminu pojawił się dopiero po nowelizacji dokonanej ustawą z 5 grudnia 2008 r. (Dz.U. Nr 237 poz. 1652 ). Ustawa ta weszła w życie 1 stycznia 2009 r. Zgodnie z art. 6 do stosunków prawnych powstałych przed dniem wejścia w życie ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. Oznacza to, jak słusznie twierdzą organy, że brak jest materialnoprawnej podstawy do wypłaty odsetek od niewypłaconych w terminie środków należnych z PFRON, gdy obowiązek ten powstał przed 1 stycznia 2009 r. Nakazanie zwrotu I transzy dotacji było zgodne z ówcześnie obowiązującym stanem prawnym, uchylenie tego obowiązku i zwrot środków nastąpił w wyniku wznowienia postępowania po wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Strona wskazuje, że nie wywodzi swojego żądania z treści art. 49e ust. 3 , ale przede wszystkim z treści art. 77 ust. 1 Konstytucji RP. Powołuje się przy tym na pogląd wyrażony w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 4 grudnia 2001 r. SK 18/00. Należy zwrócić uwagę na fakt, iż orzeczenie to dotyczy przepisów o odpowiedzialności odszkodowawczej ( cywilnej ) Skarbu Państwa za szkody wyrządzone przez funkcjonariuszy tj. art. 417 i 418 kodeksu cywilnego. Wskazano w nim na niedopuszczalne ograniczanie odpowiedzialności odszkodowawczej Skarbu Państwa. Od 1 września 2004 r. obowiązują odmienne uregulowania odpowiedzialności odszkodowawczej. Skarbu Państwa za szkody wyrządzone przez funkcjonariuszy . Zgodnie z art. 4171 § 1 k.c. jeżeli szkoda została wyrządzona przez wydanie aktu normatywnego, jej naprawienia można żądać po stwierdzeniu we właściwym postępowaniu niezgodności tego aktu z Konstytucją, ratyfikowaną umową międzynarodową lub ustawą. To właśnie jest normatywny wyraz wyrażonej w art. 77 ust. 1 Konstytucji RP zasady. Należy jeszcze dodać, że wyrażona w art. 8 ust. 2 Konstytucji zasada bezpośredniego stosowania Konstytucji nie oznacza , że na podstawie każdego przepisu można formułować roszczenie. W doktrynie wielokrotnie podkreślano, że większość przepisów nie nadaje się do bezpośredniego stosowania z uwagi na zbytnią ogólność i mogą jedynie stanowić wskazówkę interpretacyjną (oraz oczywiście podstawę do skargi konstytucyjnej). Tak też jest w przypadku art. 77 ust. 1 Konstytucji . Należy jeszcze raz podkreślić, że droga postępowania administracyjnego nie jest jedyną drogą dla zapewnienia realizacji prawa obywatela do wynagrodzenia szkody, jaka została mu wyrządzona przez niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej. Może być realizowana także w drodze postępowania cywilnego, zaś dla wypłaty odsetek od należności wypłaconych stronie z uchybieniem terminu musi istnieć podstawa materialna, a taka pojawiła się dopiero od 1 stycznia 2009 r. i znajduje zastosowanie do stosunków powstałych po tej dacie. Z tych względów w oparciu o art. 151 p.p.s.a orzeczono jak w wyroku.