V SA/Wa 2565/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jarosław Stopczyński Sędziowie: WSA Mirosława Pindelska (spr.) WSA Tomasz Zawiślak Protokolant starszy sekretarz sądowy Artur Dobrowolski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 września 2017 r. sprawy ze skargi U. [...] w P. na decyzję Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu dotacji oddala skargę. Uczelnia Z. w L. (dalej: "UZZM"), w roku 2014 otrzymała dotację podmiotową na zadania związane z bezzwrotną pomocą materialną dla studentów i doktorantów w wysokości 346.900,00 zł. Zgodnie z art. 174 ust. 2 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. - Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. z 2012 r. poz. 572, ze zm., dalej p.s.w.) podziału takiej dotacji dokonuje rektor w porozumieniu z uczelnianym organem samorządu studenckiego, zaś ust. 4 ww. artykułu określa regułę, zgodnie z którą środki z tej dotacji przeznaczone na stypendia rektora dla najlepszych studentów przyznawane w liczbie nie większej niż 10% liczby studentów każdego kierunku studiów prowadzonego w uczelni stanowią nie więcej niż 40% środków przeznaczonych łącznie na stypendia rektora dla najlepszych studentów, stypendia socjalne oraz zapomogi. Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego (dalej: "minister" lub "organ") ustalił, że w roku 2014 UZZM wydatkowała środki z dotacji na pomoc materialną dla studentów i doktorantów w wysokości 64.540,00 zł. Odbyło się to z naruszeniem określonej w art. 174 ust. 4 prawa o szkolnictwie wyższym proporcji podziału środków na stypendia socjalne, stypendia rektora dla najlepszych studentów i zapomogi, tj. UZZM wydatkowała na stypendia rektora dla najlepszych studentów 64% środków przeznaczonych łącznie na wymienione świadczenia. Organ stwierdził, że wydatki na te stypendia w ww. kwocie powinny być sfinansowane z części funduszu pomocy materialnej dla studentów i doktorantów pochodzącej z przychodów własnych UZZM. Pokrycie ich z części funduszu pochodzącej z dotacji z budżetu państwa stanowi zatem naruszenie zasad dysponowania środkami dotacji w funduszu pomocy materialnej dla studentów i doktorantów. W konsekwencji minister uznał, iż konieczne jest wyrównanie części funduszu pochodzącej z dotacji z części funduszu pochodzącej z przychodów własnych UZZM, o czym poinformował rektora UZZM w piśmie z dnia [...] maja 2015 r. W dniu [...] września 2015 r. do organu wpłynął wniosek UZZM z dnia [...] września 2015 r. o umorzenie zobowiązania dotyczącego wyrównania części funduszu z przychodów własnych oraz umorzenie postępowania w tej sprawie. UZZM wyjaśniła, iż wydatkowanie w 2014 r. większych środków dotacji na stypendia rektora dla najlepszych studentów względem stypendiów socjalnych i zapomóg nastąpiło bez złej woli władz uczelni. Strona zwróciła się z prośbą o wzięcie pod uwagę, iż sporne środki zostały rozdysponowane na słuszne cele określone w prawie o szkolnictwie wyższym (tj. na stypendia rektora dla najlepszych studentów). Ponadto UZZM wskazała, iż nie jest placówką dochodową i nie dysponuje żadnymi dodatkowymi środkami finansowymi, którymi mogłaby zasilić fundusz pomocy materialnej dla studentów i doktorantów. W toku postępowania, mocą decyzji ministra z dnia [...] stycznia 2016 r. znak [...] Uczelnia Z. w L., została z dniem [...] stycznia 2016 r. włączona do D. w P. (obecna nazwa: Uczelnia J.; dalej: "skarżąca" lub "uczelnia"). Po rozpatrzeniu wniosku minister wydał w dniu [...] marca 2016 r. decyzję nr [...] odmawiającą umorzenia zobowiązania wyrównania części funduszu pomocy materialnej dla studentów i doktorantów pochodzącej z dotacji, wydatkowanej z naruszeniem art. 174 ust. 4 prawa o szkolnictwie wyższym, z części funduszu pochodzącej z przychodów własnych uczelni. Zdaniem organu skarżąca nie uzasadniła dostatecznie spełnienia przesłanek umorzenia należności, określonych w ustawie z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2013 r. poz. 885, ze zm.). W szczególności uczelnia nie przedstawiła przekonujących argumentów dowodzących istnienia jej ważnego interesu oraz twierdzeń, iż spełnienie zobowiązania byłoby niemożliwe lub spowodowałoby dla niej nadmierne obciążenie majątkowe lub inne ciężkie skutki. W celu szczegółowego ustalenia sytuacji majątkowej uczelni minister dokonał analizy danych zawartych w przedstawianych co roku przez UZZM oraz Uczelnię J. sprawozdań z wykonania planu rzeczowo-finansowego za rok 2012, 2013 i 2014. Organ ustalił, że w 2012 i 2013 r. koszty działalności uczelni znalazły pokrycie w przychodach, a uczelnia osiągnęła zysk netto w wysokości 35,7 tys. zł w 2012 r. oraz 44,4 tys. zł w 2013 r. W 2014 r. uczelnia poniosła stratę w wysokości 203,7 tys. zł. Dane zawarte w sprawozdaniach Uczelni J. wskazują też, iż w 2012 r. koszty działalności tej jednostki znalazły pokrycie w przychodach i osiągnęła znaczący zysk netto w wysokości 301,8 tys. zł. Ponadto po odnotowaniu w 2013 r. straty w wysokości 629,6 tys. zł uczelnia ta w 2014 r. ustabilizowała swoją sytuację finansową osiągając zysk netto wynoszący 5,5 tys. zł. Zdaniem organu dodatnio na sytuację finansową wnioskodawcy wpłynęły zmiany organizacyjno-prawne, które nastąpiły w toku postępowania. Spodziewanym bowiem efektem połączenia uczelni niepublicznych w jeden podmiot jest obniżenie kosztów stałych działalności uczelni powstałej w wyniku tego połączenia przy jednoczesnym wzroście liczby studiujących. W przypadku skarżącej po włączeniu do niej UZZM nastąpił znaczący wzrost studentów (ok. trzykrotny), a obniżeniu uległy koszty stałe działalności. Minister uznał więc argument uczelni, iż "nie jest placówką dochodową i nie dysponuje żadnymi dodatkowymi środkami finansowymi, którymi mogłaby zasilić fundusz pomocy materialnej", nie dowodzi zaistnienia przesłanki umorzenia zobowiązania. Dalej organ podkreślił, że w ustawie Prawo o szkolnictwie wyższym przewidziano specjalne zasady przyznawania dotacji na pomoc materialną dla studentów i doktorantów na ściśle określone cele (stypendia i zapomogi dla studentów i doktorantów) oraz podleganie specjalnym trybom rozliczania. Uczelnia jest jedynie pośrednikiem przy przekazywaniu przez państwo środków publicznych na rzecz studentów i doktorantów i przy wykonywaniu tego zadania zobowiązana jest do stosowania ustawowych zasad dystrybucji środków do świadczeniobiorców. Decyzja własna skarżącej o odmiennym od określonego prawem wydatkowaniu środków dotacji - nawet jeśli wydatkowanie to nastąpiło na pożyteczny cel (tj. na stypendia rektora dla najlepszych studentów) - nie usprawiedliwia więc i nie czyni legalnym finansowania tych wydatków ze środków dotacji oraz nie stanowi argumentu przemawiającego za umorzeniem należności. Pismem z dnia [...] kwietnia 2016 r. uczelnia wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy, uchylenie ww. decyzji ministra oraz umorzenie wynikającego z niej zobowiązania. Skarżąca zarzuciła błąd w ustaleniach faktycznych polegający na braku uwzględnienia słusznego interesu strony wnioskującej o umorzenie, co skutkowało odmową umorzenia zobowiązania. Opisała także swoje trudności w zakresie organizacji przyznawania świadczeń pomocy materialnej dla studentów z zachowaniem zasady podziału środków na poszczególne rodzaje świadczeń określonej w art. 174 ust. 4 prawa o szkolnictwie wyższym. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] minister utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] marca 2016 r. Organ podał, że powtórnie przeanalizował materiał dowodowy zgromadzony w postępowaniu, zbadał prawidłowość jego przeprowadzenia oraz wydanego w wyniku tego postępowania rozstrzygnięcia. Po dokonaniu tych czynności stwierdził brak podstaw do uchylenia decyzji z dnia [...] marca 2016 r. i podtrzymał w całości stanowisko w niej wyrażone. Minister podkreślił, że ani we wniosku o umorzenie zobowiązania, ani we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy uczelnia nie wykazała istnienia ważnego interesu dłużnika, ani nie skorzystała w toku obu postępowań z możliwości przedstawiania wyjaśnień i zgłaszania dowodów, choć skutecznie doręczono jej powiadomienia o tym uprawnieniu. Pomimo tego organ dokonał analizy i oceny sytuacji finansowej skarżącej na podstawie danych posiadanych z urzędu w postaci sprawozdań z wykonania planów rzeczowo-finansowych. Minister wyjaśnił również na czym polega instytucja uznania administracyjnego mająca zastosowanie w sprawie i powołał się przy tym na orzeczenia sądów administracyjnych. Strona zaskarżyła powyższą decyzję ministra do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając naruszenie art. 105 ustawy z dnia 14 czerwca 1060 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.), dalej "k.pa.", w zawiązku z art 152 ust. 3 ustawy o finansach publicznych, polegające na prowadzeniu postępowania w przedmiocie umorzenia kwoty dotacji, której wysokość nie została uprzednio ustalona decyzją administracyjną, które to ustalenie winno prowadzić do umorzenia postępowania w sprawie jako bezprzedmiotowego. Uczelnia wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] marca 2016 r. oraz o umorzenie postępowania, a także o zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa, według norm przepisanych. Zdaniem uczelni wobec braku prawidłowego ustalenia kwoty dotacji podlegającej ewentualnemu zwrotowi brak jest przedmiotu postępowania w sprawie dotyczącej umorzenia, zwłaszcza w świetle faktu, iż skarżąca kwestionowała zwrot dotacji nie tylko co do wysokości, ale co do samej zasady. W odpowiedzi na skargę minister wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Przede wszystkim sąd wskazuje, że podziela ustalenia faktyczne i prawne dokonane przez organ i uznaje je za własne. W sprawie nie ma wątpliwości, iż skarżąca jest następcą prawnym Uczelni Z. w L. Nie ma też wątpliwości, że poprzedniczka prawna skarżącej wystąpiła w dniu [...] września 2015 r. z wnioskiem do organu o "odstąpienie od obowiązku zwrotu nieprawidłowo wykorzystanych dotacji budżetowych i umorzenie postępowania w tej sprawie". We wniosku wskazała m.in. że należy wziąć pod uwagę , iż sporne środki budżetowe zostały rozdysponowane na słuszne cele określone prawem o szkolnictwie wyższym, że nie dysponuje ona dodatkowymi środkami finansowymi, którymi mogłaby zasilić fundusz pomocy materialnej. Zawarte we wniosku sformułowania dały podstawę do uznania organu, iż dotyczy on żądania umorzenia należności nim objętych. Sąd podziela sposób i treść odczytania wniosku przez organ. Dalej wskazać należy, że na wstępie przedmiotowego wniosku, prawidłowo podpisanego przez rektora UZZM, wskazano, iż wniosek jest nawiązaniem do pisma organu z dnia [...] września 2015r. nr. [...]. Przywołane pismo organu, pouczające o konieczności zachowania proporcji w podziale dotacji w myśl art. 174 ust. p.s.w., było odpowiedzią na pismo rektora UZZM z dnia [...] sierpnia 2015r. nr. [...], w którym uczelnia wskazywała nadwyżkę wydatkowanych w 2014r. środków budżetowych w kwocie 64.540,00 zł powołując się na zapisy art. 174 p.s.w. Nadto wymienione pismo uczelni z [...] sierpnia 2015r. było kontynuacją korespondencji między uczelnią a Ministerstwem Nauki i Szkolnictwa Wyższego. Poprzedzało je m.in. pismo uczelni, prawidłowo podpisane przez Rektora prof. dr. hab. S.W., z dnia [...] lipca 2015r. nr. [...], w którym znowu wskazywano na nadwyżkę w kwocie "64,5 tys. zł" wypłaconą w 2014r., przywołując treści art. 174 p.s.w. Tym samym żądanie umorzenia i wielkość kwoty objętej tym żądaniem była w sposób dostateczny wyjaśniona w sprawie. Wniosek skarżącej zawierający powyższe żądanie nigdy nie został przez nią cofnięty. Organ był związany wnioskiem i musiał rozstrzygać w sprawie. To uczelnia była inicjatorem tego postępowania administracyjnego. Zakres orzekania organu również określony został wnioskiem strony. Przedmiotem było umorzenie wskazanej kwoty a nie ustalenie jej wysokości. W tym miejscu wskazać należy, że wniosek odnosił się do kwoty wynikającej z udzielonej dotacji budżetowej i rozliczanej za 2014r. Dotacja została udzielona na zadania związane z bezzwrotną pomocą materialną dla studentów i doktorantów. Jako dotacja budżetowa podmiotowa udzielona w trybie art. 94 ust. 4 i art. 94c p.s.w. musiała być ona wydatkowana zgodnie z przepisami tej ustawy, w tym zgodnie z jej art. 174 wg. wersji wówczas obowiązującej. W przypadku nieprawidłowości w jej wykorzystaniu lub nadmiernym jej pobraniu zastosowanie ma przepis art. 169 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych ( Dz. U. z 2016 r. poz. 1870 j.t. ze zm., dalej u.f.p.). Zgodnie z treścią wymienionego przepisu "Art. 169. 1. Dotacje udzielone z budżetu państwa: 1) wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, 2) pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości - podlegają zwrotowi do budżetu państwa wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności, o których mowa w pkt 1 lub pkt 2. 2. Dotacjami pobranymi w nadmiernej wysokości są dotacje otrzymane z budżetu państwa w wysokości wyższej niż określona w odrębnych przepisach, umowie lub wyższej niż niezbędna na dofinansowanie lub finansowanie dotowanego zadania. 3. Dotacjami nienależnymi są dotacje udzielone bez podstawy prawnej. 4. Zwrotowi do budżetu państwa podlega ta część dotacji, która została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, nienależnie udzielona lub pobrana w nadmiernej wysokości. 5. Odsetki od dotacji podlegających zwrotowi do budżetu państwa nalicza się, począwszy od dnia: 1) przekazania z budżetu państwa dotacji wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem, 2) stwierdzenia nieprawidłowego naliczenia lub nienależnego pobrania dotacji - z zastrzeżeniem, że jeżeli dotacja stanowi pomoc publiczną, w rozumieniu art. 87 ust. 1 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską, odsetki nalicza się od dnia przekazania dotacji beneficjentowi. 6. W przypadku niedokonania zwrotu dotacji w terminie, o którym mowa w ust. 1 oraz w art. 150 pkt 5, art. 151 ust. 2 pkt 6, art. 168 ust. 1 i 2, organ lub inny dysponent części budżetowej, który udzielił dotacji, wydaje decyzję określającą kwotę przypadającą do zwrotu i termin, od którego nalicza się odsetki." Zacytowany przepis wskazuje, że obowiązek zwrotu, w warunkach wyżej wymienionych, powstaje z mocy prawa, a wydawana w trybie ust.6 tegoż przepisu decyzja ma charakter deklaratywny, a nie, jak twierdzi skarżącą, charakter konstytutywny. Wbrew zarzutom skargi w sprawie nie ma zastosowania przepis art. 152 u.f.p. wskazujący sposób rozliczenia dotacji celowej, dla której nie ma innych przepisów szczególnych do jej rozliczenia i którą to dotację udzielono na mocy umowy. Zgodnie z wprost dokonanym zapisem art. 94c p.s.w. przedmiotowa dotacja ma charakter podmiotowy, a do jej rozliczenia będzie miał zastosowanie art. 169 u.f.p. Biorąc powyższe pod uwagę wskazać należy, że wniosek o umorzenie kwoty wynikającej z rozliczenia wydatkowania dotacji budżetowej nie musi być poprzedzony wydaniem decyzji organu w trybie art. 169 ust. 6 u.f.p. Nie zasadne są wiec zarzuty skarżącej zawarte w skardze i odnoszące się to argumentacji, że brak decyzji ustalającej kwotę przypadającą do zwrotu z tytułu rozliczenia wydatkowania dotacji budżetowej powodował bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego w przedmiocie umorzenia takiej kwoty. Przypomnieć należy, że postępowanie w sprawie zostało zainicjowane przez poprzedniczkę skarżącej. Kwota wskazana do umorzenia również została określona przez wnioskującą. Nie można się wobec tego zgodzić z zarzutami skarżącej o bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem zaskarżonej decyzji. Wbrew zarzutom skargi organ nie naruszył przepisu art. 105 k.p.a. stanowiącego podstawy materialnoprawne do umorzenia postepowania administracyjnego. Przypomnieć też należy, że zgodnie z treścią "Art. 105 § 1. Gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. § 2. Organ administracji publicznej może umorzyć postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz gdy nie jest to sprzeczne z interesem społecznym. Żadna z ww. przesłanek nie wystąpiła w przedmiotowej sprawie. Wniesiona skarga na decyzję Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia [...] czerwca 2016r. zawiera wyłącznie zarzuty naruszenia art. 105 k.p.a. i art. 152 u.f.p., uznane przez sąd za niezasadne. Nie mniej jednak sąd orzekający w sprawie nie jest związany zarzutami skargi zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U z 2016r. poz. 718 j.t. ze zm., dalej p.p.s.a.). Z przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. wprost wynika, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą skargi. Wykładnia powołanego wyżej przepisu wskazuje, że sąd ma prawo, ale i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Badając niniejszą sprawę w ramach powyższych przepisów i w oparciu o akta sprawy, zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a., sąd nie dopatrzył się takich naruszeń prawa, które skutkowałyby koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji. Ustalenia faktyczne organu nie budzą wątpliwości jako oparte o wszechstronną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego. Materiał ten został przez organ zgromadzony z urzędu, gdyż skarżąca nie przedstawiła własnych dowodów. Został on szczegółowo opisany w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i przywołany przez sąd wyżej, w opisie stanu faktycznego sprawy. Nie ma potrzeby ponownego jego opisywania. Analiza akt administracyjnych i dokumentów zgromadzonych przez organ potwierdza prawidłowość ustaleń organu. Potwierdza również słuszność wyciągniętych przez organ wniosków w kontekście przesłanek materialnych przewidzianych przepisami ustawy o finansach publicznych w wersji obowiązującej na datę rozstrzygania organu. Przypomnieć należy, że zgodnie z wówczas obowiązującymi przepisami u.f.p., wg. "Art. 64. 1. Właściwy organ, na wniosek zobowiązanego, może udzielać określonych w art. 55 ulg w spłacie zobowiązań z tytułu należności, o których mowa w art. 60." Według "Art. 60. Środkami publicznymi stanowiącymi niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publiczno-prawnym są w szczególności następujące dochody budżetu państwa albo budżetu jednostki samorządu terytorialnego: 1) kwoty dotacji podlegające zwrotowi w przypadkach określonych w niniejszej ustawie; (...)". Natomiast zgodnie z "Art. 55. Należności pieniężne mające charakter cywilnoprawny, przypadające organom administracji rządowej, państwowym jednostkom budżetowym i państwowym funduszom celowym, mogą być umarzane w całości albo w części lub ich spłata może być odraczana lub rozkładana na raty." Doprecyzowanie co do zastosowania ulg przewidzianych w art. 55 stanowił przepis "Art. 56. 1. Należności, o których mowa w art. 55, mogą być umarzane w całości, jeżeli: 1) osoba fizyczna - zmarła, nie pozostawiając żadnego majątku albo pozostawiła majątek niepodlegający egzekucji na podstawie odrębnych przepisów, albo pozostawiła przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty 6000 zł; 2) osoba prawna - została wykreślona z właściwego rejestru osób prawnych przy jednoczesnym braku majątku, z którego można by egzekwować należność, a odpowiedzialność z tytułu należności nie przechodzi z mocy prawa na osoby trzecie; 3) zachodzi uzasadnione przypuszczenie, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwoty wyższej od kosztów dochodzenia i egzekucji tej należności lub postępowanie egzekucyjne okazało się nieskuteczne; 4) jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej uległa likwidacji; 5) zachodzi ważny interes dłużnika lub interes publiczny. 2. W przypadku gdy oprócz dłużnika głównego są zobowiązane inne osoby, należności, o których mowa w ust. 1, mogą zostać umorzone tylko wtedy, gdy warunki umarzania są spełnione wobec wszystkich zobowiązanych." Słusznie zatem organ analizował dowody w sprawie w kontekście stosowania przesłanki słusznego interesu skarżącej. Słusznie też wskazał, że decyzja ma charakter uznaniowy. Ustalenia organu są prawidłowe. Zastosowano też prawidłowo przepisy prawa materialnego. W tym stanie rzeczy sąd, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.