V SA/Wa 2568/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA - Małgorzata Rysz, Sędzia WSA - Izabella Janson (spr.), Sędzia WSA - Andrzej Kania, Protokolant ref. - Maryla Wiśniewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 lutego 2013 r. sprawy ze skargi S. G. na decyzję Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR we [...] z dnia [...] maja 2012 r. o numerze [...]; 2. zasądza od Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz S. G. kwotę 440 zł (czterysta czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi S. G. (zwany dalej skarżącym) jest decyzja Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] września 2012 r. nr [...] r. utrzymująca w mocy decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we [...] Nr [...] z dnia [...] maja 2012 r. o stwierdzeniu nieważności decyzji Nr [...] z dnia [...] grudnia 2010 r. w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, wydanej przez Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...]. Przedmiotowa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym. S. G. złożył w dniu 12.05.2010 r. w Biurze Powiatowym ARiMR w [...] wniosek o przyznanie płatności za rok 2010. Po rozpatrzeniu wniosku, w dniu [...] grudnia 2010 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w [...] wydał stronie decyzję nr [...] w sprawie płatności za rok 2010, na mocy której S. G. otrzymał płatność na łączną kwotę 133 454,33 zł. Decyzją z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR we [...] stwierdził nieważność decyzji nr [...], wydanej w dniu [...] grudnia 2010 r. przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w [...] w sprawie przyznania płatności na rok 2010. Od powyższej decyzji skarżący wniósł odwołanie. Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa decyzją Nr [...] z dnia [...].05.2012r. uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzją z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR we [...] stwierdził nieważność decyzji nr [...], wydanej w dniu [...] grudnia 2010 r. przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w [...] w sprawie przyznania płatności na rok 2010. Prezes ARiMR, w wyniku rozpatrzenia odwołania, zaskarżoną decyzją z [...] września 2012 r. utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Oddziału ARiMR z [...] maja 2012 r. W uzasadnieniu wskazał - na podstawie przeglądu orzecznictwa zarówno wojewódzkich sądów administracyjnych oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczącego pojęcia rażącego naruszenia prawa, a także opierając się na poglądach prezentowanych w doktrynie prawa o postępowaniu administracyjnym - że naruszenie prawa w decyzji ma charakter rażący wówczas, gdy w sposób oczywisty, bezsporny i nie stwarzający odmiennej wykładni został naruszony przepis prawny. Dodatkowo organ odwoławczy przywołał przepisy prawa jakie znalazły zastosowanie w sprawie oraz stwierdził, iż decyzja Kierownika Biura ARiMR z 6 grudnia 2010 r. rażąco narusza przepisy prawa procesowego tj. art. 7 i 77 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) zwanej dalej k.p.a. Kierownik Biura ARiMR, zdaniem organu II instancji przyznał przedmiotowe płatności na rok 2010 nie ustalając powierzchni kwalifikowanej do ich przyznania na zadeklarowanych działkach ewidencyjnych Nr [...], Nr [...], Nr [...], Nr [...], Nr [...], Nr [...], zgodnie z wartością maksymalnego kwalifikowalnego obszaru wyznaczonego w systemie identyfikacji działek rolnych, stosownie do treści art. 28 ust. 1 lit, c rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009. Tym samym Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR we [...] zasadnie stwierdził nieważność w/w decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w [...] na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł S. G. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i umorzenie postępowania, zasądzenie od organu administracyjnego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zaskarżonej decyzji zarzucił: - błąd w ustaleniach faktycznych w wyniku przyjęcia, że Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w [...] nie rozpatrzył całego materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie, w sytuacji gdy wyciągnął on jedynie błędne wnioski po przeprowadzeniu wszechstronnej analizy całokształtu materiału dowodowego, a tym samym: - naruszenie przepisów prawa procesowego, skutkujące wydaniem wadliwej decyzji, tj. art. 156 § 1 pkt 2 kpa, poprzez jego zastosowanie i stwierdzenie nieważności decyzji nr [...] z dnia [...].12.2010 r., w sytuacji gdy wskazany przepis nie znajduje w przedmiotowej sprawie zastosowania. W odpowiedzi na skargę Prezes ARiMR wniósł o jej oddalenie podtrzymując twierdzenia i wnioski zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na wstępie zaznaczyć należy, iż zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm.), dalej: p.p.s.a., sady administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż zadaniem wojewódzkiego sądu administracyjnego jest zbadanie legalności zaskarżonej decyzji pod względem jej zgodności z prawem, to znaczy ustalenie, czy organy orzekające w sprawie prawidłowo zinterpretowały i zastosowały przepisy prawa w odniesieniu do właściwie ustalonego stanu faktycznego. W przypadku stwierdzenia, iż w sprawie naruszono przepisy – czy to prawa materialnego, czy też postępowania – sąd uchyla zaskarżoną decyzję i zwraca sprawę do postępowania przed organem administracyjnym, właściwym do jej rozstrzygnięcia. Natomiast w żadnym razie sąd nie jest władny by samodzielnie rozstrzygnąć indywidualną sprawę w zastępstwie organu administracyjnego. Rozpoznając skargę w świetle powyższych kryteriów uznać należało, że zasługuje ona na uwzględnienie. Sąd rozpoznając skargę korzysta ze wszystkich dowodów zebranych w toku postępowania administracyjnego, gdyż rozpoznaje sprawę na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.). Ponadto w myśl art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. W tym miejscu zaznaczyć należy, iż kontrolowane w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia organów zapadły w ramach jednego z nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego, tj. w trybie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej. W podstawie prawnej decyzji Dyrektora Oddziału ARiMR z [...] maja 2012 r. wskazano przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a, zgodnie z którym, organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Skoro zatem organ uznał, że w sprawie zaistniały przesłanki do wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, Sąd poddał analizie zasadność weryfikacji decyzji ostatecznej w drodze postępowania nieważnościowego. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem nadzwyczajnym i stanowi formę nadzoru. Może zostać wszczęte na wniosek lub jak w niniejszej sprawie z urzędu. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej obowiązkiem organu administracji publicznej jest rozpatrywanie sprawy wyłącznie w granicach określonych przez przepis art. 156 § 1 k.p.a., co oznacza, że w tym postępowaniu organ administracji publicznej nie jest władny rozpatrywać sprawy co do jej istoty, jak to może uczynić w postępowaniu odwoławczym, działa jako organ kasacyjny i nie może rozstrzygać żadnej innej kwestii merytorycznej (por. wyrok NSA z 27 października 1995 r., sygn. akt III SA 829/95, niepublikowany, wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7 marca 1996 r., sygn. akt III ARN 70/95, OSNAP 1996/18/258). Powołany art. 156 § 1 k.p.a. stanowi zamknięty katalog przyczyn stwierdzenia nieważności decyzji. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, organy orzekające założyły, że w sprawie przyznania skarżącej płatności rolnośrodowiskowej doszło do rażącego naruszenia prawa procesowego tj. art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., bowiem przyznając wnioskodawcy płatności na rok 2010 Kierownik Biura ARiMR przyznał przedmiotowe płatności nie ustalając powierzchni kwalifikowanej do płatności na tych działkach zgodnie z wartością maksymalnego kwalifikowalnego obszaru wyznaczonego w systemie identyfikacji działek rolnych, stosownie do treści art. 28 ust. 1 lit c rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009. W szczególności organ wskazał w odniesieniu do działek ewidencyjnych: - nr [...] powierzchnia zadeklarowana wynosiła 1,35 ha, natomiast maksymalny kwalifikowany obszar do płatności (PEG) wynosił 0,00 ha; - nr [...] powierzchnia zadeklarowana wynosiła 0,97 ha, natomiast maksymalny kwalifikowany obszar do płatności (PEG) wynosił 0,90 ha; - nr [...] powierzchnia zadeklarowana wynosiła 0,00 ha, natomiast maksymalny kwalifikowany obszar do płatności (PEG) wynosił 0,00 ha; - nr [...] powierzchnia zadeklarowana wynosiła 1,08 ha, natomiast maksymalny kwalifikowany obszar do płatności (PEG) wynosił 0,00 ha; - nr [...] powierzchnia zadeklarowana wynosiła 1,35 ha, natomiast maksymalny kwalifikowany obszar do płatności (PEG) wynosił 0,00 ha; nr [...] powierzchnia zadeklarowana wynosiła 1,46 ha, natomiast maksymalny kwalifikowany obszar do płatności (PEG) wynosił 0,19 ha; - nr [...] powierzchnia zadeklarowana wynosiła 1,99 ha, natomiast maksymalny kwalifikowany obszar do płatności (PEG) wynosił 0,00 ha; W orzecznictwie sądowoadministracyjnym oraz doktrynie przyjęto, iż rażące naruszenie prawa, będące przyczyną nieważności decyzji występuje wówczas, "gdy decyzja została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, wbrew wszelkim przesłankom przepisu nadano prawa albo ich odmówiono albo też wbrew tym przesłankom obarczono stronę obowiązkiem albo uchylono obowiązek" (por. Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz J. Borkowski, J. Jendrośka, R. Orzechowski, A. Zieliński, Wydawnictwo Prawnicze, Warszawa 1985 r., s. 237). Rażące naruszenie prawa zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa (zob. wyrok NSA z dnia 21 października 1992 r., V SA 86/92, ONSA 1993, nr 1, poz. 23). O tym, czy miało miejsce rażące naruszenie prawa, decyduje przede wszystkim oczywistość tego naruszenia i jego wpływ na sposób załatwienia sprawy. Rażące naruszenie prawa to oczywiste naruszenie jednoznacznego przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej (wyrok NSA z dnia 6 lutego 1995 r., II SA 1531/94, ONSA 1996, nr 1, poz. 37). Badając zarzuty skargi w powyższym kontekście, Sąd przychyla się do stanowiska skarżącego, że wskazane przez organy wady decyzji Kierownika Biura ARiMR z [...] grudnia 2010 r. będące wynikiem naruszenia przepisów postępowania, nie mogą stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności rozstrzygnięcia organu administracyjnego o przyznaniu płatności. Decyzja organu ARiMR o przyznaniu producentowi rolnej płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych w pomniejszonej wysokości wydana została bowiem w oparciu o właściwą - mającą w sprawie zastosowanie podstawę prawną art. 7 ust. 1 i 2 i art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, po przeprowadzeniu kontroli administracyjnej wniosku co do ustalenia powierzchni. Do ustalenia płatności przyjęto więc, jak się później okazało nieprawidłową, błędną powierzchnię działek ewidencyjnych zamiast wynikającą z PEG powierzchnię. Orzekający jako organ II instancji Prezes ARiMR stwierdził, że decyzja wydana przez Kierownika Biura ARiMR rażąco narusza przepisy prawa procesowego tj. art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Stanowią one, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, a organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Jak wyżej wyjaśniono cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią zastosowanego przepisu, przez ich proste zestawienie ze sobą. Natomiast w rozpoznawanej sprawie dla stwierdzenia, czy decyzja o przyznaniu płatności została wydana z naruszeniem prawa konieczne było przeprowadzenie postępowania dowodowego w zakresie określenia maksymalnej kwalifikowanej powierzchni dla każdej z działek objętych wnioskiem o przyznanie płatności. Dopiero po dokonaniu porównania powierzchni działek wskazanych we wniosku z powierzchniami działek w systemie identyfikacji działek rolnych można było ustalić, czy powierzchnie te są niezgodne i następnie ustalić, czy płatność przyznano do działki większej niż powierzchnia ewidencyjno – gospodarcza PEG wyznaczona dla danej działki. Jeżeli w sprawie doszło do naruszenia przepisów procedury w zakresie prawidłowego ustalenia wielkości działek, do których mogą być przyznane płatności, to naruszenie prawa nie miało charakteru rażącego naruszenia prawa. W zaskarżonej decyzji organ orzekający powołując się na przepis art. 28 ust. 1 lit. c rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 oraz przepisy prawa krajowego dotyczące zasad prowadzenia postępowania wyjaśniającego tj. art. 7 i 77 § 1 k.p.a. wskazał, że obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie było wyjaśnienie rozbieżności w pomiędzy powierzchnią zgłoszoną do płatności przez skarżącą, a wielkością maksymalnego kwalifikowanego obszaru do płatności zapisanego w systemie identyfikacji działek rolnych, z wykorzystaniem dostępnych w sprawie materiałów dowodowych, w tym wypełnionego przez stronę załącznika graficznego oraz ortofotomapy. Stanowisko takie jest niewątpliwie słuszne. Nie wyjaśnienie ewentualnych rozbieżności (jeżeli takie w dacie orzekania wystąpiły, co w świetle zapisu w decyzji Kierownika Biura ARiMR dotyczącego przeprowadzenia kontroli administracyjnej nie jest oczywiste) stanowiłoby naruszenie przepisów procedury, nie stanowiłoby jednak rażącego naruszenia prawa. W pierwszej kolejności Sąd wskazuje, że przepis art. 28 ust. 1 lit. c rozporządzenia 1122/2009 stanowi, że kontrole administracyjne, o których mowa w art. 20 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009, pozwalają na wykrywanie nieprawidłowości, a w szczególności na ich automatyczne wykrywanie za pomocą narzędzi informatycznych, w tym kontroli krzyżowych, które dotyczą zgodności między zadeklarowanymi w pojedynczym wniosku działkami rolnymi a działkami referencyjnymi w systemie identyfikacji działek rolnych, w celu sprawdzenia kwalifikowalności obszarów jako takich do pomocy. Cytując ww. przepis organ orzekający nie wziął pod uwagę treści ust. 2 tego artykułu zgodnie, z którym wykazanie nieprawidłowości w trakcie kontroli krzyżowych powoduje wszczęcie odpowiedniej procedury administracyjnej i w stosownym przypadku, przeprowadzenie kontroli na miejscu. Z przepisu ust. 2 wynika, że niezgodność pomiędzy działką zadeklarowaną, a działką w systemie identyfikacji działek nie oznacza, iż parametry działki określone w systemie identyfikacji są z pewnością prawidłowe i należy je bezwzględnie przyjąć jako podstawę ustalenia powierzchni kwalifikowanej do dopłat ale, że należy dokonać stosownych ustaleń, w tym przeprowadzając kontrolę na miejscu. Tak więc do ustalenia rzeczywistej powierzchni działki, do której przysługuje płatność, nie jest wystarczające przeprowadzenia kontroli polegającej na porównaniu powierzchni działki zgłoszonej we wniosku z powierzchnią działki wynikającą z właściwego rejestru, ale w przypadku wystąpienia wątpliwości należy przeprowadzić dalej idące postępowanie dowodowe w postaci kontroli na miejscu w gospodarstwie. Jednocześnie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 19 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 73/2009 przekazany rolnikowi wstępnie zadrukowany formularz wniosku zawiera informacje na temat maksymalnego kwalifikowalnego obszaru przypadającego na działkę referencyjną dla celów systemu płatności jednolitych. A nadto przekazany z ww. wnioskiem materiał graficzny wskazuje granice działek referencyjnych oraz ich unikalną identyfikację zaś rolnik, składając wniosek, wskazuje położenie każdej działki rolnej. Brak jest więc podstaw do stwierdzenia, że Kierownik Biura ARiMR oceniając wniosek złożony na przesłanym uprzednio rolnikowi formularzu wraz z załącznikami graficznymi, nie wziął pod uwagę powierzchni kwalifikowanej do płatności na poszczególnych działkach ewidencyjnych zgodnie z wartością maksymalnego kwalifikowanego obszaru wyznaczonego w systemie identyfikacji działek rolnych, stosownie do treści art. 28 ust.1 lit. c rozporządzenia Komisji (WE) 1122/2009, co wynika również z decyzji tego organu z [...] grudnia 2010 r. Oceniając decyzję nie można natomiast stwierdzić, czy prawidłowo zastosował tę wielkość. Fakt wystąpienia ewentualnych niezgodności między powierzchnią, do której przyznano płatności a powierzchnią referencyjną wymaga, jak wyżej powiedziano, przeprowadzenia postępowania dowodowego, wobec czego nie stanowi rażącego naruszenia prawa w świetle przytoczonej wykładni przepisu art.156 § 1 pkt 2 k.p.a. Wskazane przez Prezesa ARiMR przepisy procedury administracyjnej nie mogą stanowić w przypadku ich naruszenia podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji z powodu ich "rażącego naruszenia". Nie można bowiem przyjąć, wbrew twierdzeniom organu, iż treść decyzji jaką podjął Kierownik Biura ARiMR o przyznaniu skarżącemu płatności stoi w oczywistej, jaskrawej sprzeczności z treścią zastosowanych w sprawie przepisów prawa bądź rozstrzygnięcie organu o przyznaniu rolnikowi płatności zawiera wadę tkwiącą w samej decyzji, a tylko w takiej sytuacji zaistniałyby przesłanki do stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 156 §1 pkt 2 k.p.a. W świetle wskazanych wyżej argumentów, w ocenie Sądu brak było podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji o przyznaniu wnioskodawczyni płatności, w oparciu o przesłankę wynikającą z art. 156 §1 pkt 2 k.p.a. Z przedstawionych wyżej względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu pierwszej instancji. O kosztach orzekł w oparciu o art. 200 i 205 § 2 i 3 ww. ustawy.