V SA/Wa 2570/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Jolanta Bożek, Sędzia WSA - Irena Jakubiec-Kudiura (spr.), Sędzia WSA - Izabella Janson, Protokolant - Małgorzata Broniarek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 kwietnia 2009r. sprawy ze skargi L. Z. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o przyznaniu płatności do gruntów rolnych 1. oddala skargę; 2. zasądza od Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adw. I. H. – Kancelaria Adwokacka, ul. [...], [...] W. tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej kwotę 292,80 zł (dwieście dziewięćdziesiąt dwa złote osiemdziesiąt groszy), w tym: tytułem wynagrodzenia kwotę 240 zł (dwieście czterdzieści złotych), tytułem 22% podatku od towarów i usług kwotę 52,80 zł (pięćdziesiąt dwa złote osiemdziesiąt groszy). Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez L. Z. jest decyzja Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: Prezes Agencji) nr ... z ... lipca 2008 r. utrzymująca w mocy decyzję własną nr ... z ... maja 2008 r. o stwierdzeniu nieważności decyzji Nr ... o uchyleniu decyzji dotychczasowej i odmawiającej przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych. Skarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym: Decyzją z ... kwietnia 2006 r. o numerze ..., wydaną przez Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w R. (dalej: Kierownik Biura), L. Z. przyznane zostały płatności bezpośrednie do gruntów rolnych na rok 2005 w łącznej wysokości ... zł, w tym z tytułu Jednolitej Płatności Obszarowej (JPO) w kwocie ... zł oraz z tytułu Uzupełniającej Płatności Obszarowej (UPO) w kwocie ... zł. W wyniku kontroli przeprowadzonej na miejscu w dniu ... października 2006 r. ujawnione zostały nowe, istotne dla sprawy okoliczności istniejące w dniu wydania ww. decyzji a nieznane organowi ją wydającemu. W związku z tym postanowieniem z ... stycznia 2007 r. Kierownik Biura wznowił postępowanie w sprawie, a następnie decyzją z ... marca 2007 r. o numerze ... uchylił decyzję własną z ... kwietnia 2006 r. i odmówił L. Z. przyznania płatności do gruntów rolnych na rok 2005 nakładając sankcję w wysokości ... odnośnie JPO oraz w wysokości ... zł odnośnie UPO. W uzasadnieniu wskazano, iż przyczyną tak podjętego rozstrzygnięcia były niezgodności (zawyżenie) pomiędzy zadeklarowaną sumą powierzchni działek rolnych a stwierdzoną w wyniku kontroli na miejscu. Jednocześnie pouczono stronę o terminie i trybie wniesienia odwołania do Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł., z którego to uprawnienia strona nie skorzystała, w związku z czym decyzja o odmowie przyznania płatności na rok 2005 stała się ostateczna. W piśmie z 14 kwietnia 2008 r. Dyrektor Ł. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: Dyrektor Oddziału) zawiadomił stronę o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Biura o uchyleniu decyzji dotychczasowej i odmowie przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych z ... marca 2007 r. W dniu 24 kwietnia 2008 r. strona zapoznała się z materiałem dowodowym oraz złożyła pisemne oświadczenie w sprawie. Decyzją z ... maja 2008 r. Nr ... Dyrektor Oddziału stwierdził nieważność decyzji o uchyleniu decyzji dotychczasowej i odmowie przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych, wydanej przez Kierownika Biura w dniu ... marca 2007 r. W podstawie prawnej decyzji powołano art. 5a ust. 4 ustawy z 29 grudnia 1993 r. o utworzeniu Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2005 r. Nr 31, poz. 264 ze zm.), art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 oraz art. 158 § 1 k.p.a., art. 51 ust.1 Rozporządzenia Komisji 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającym wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz.U. UE L 141, 30/04/2004 P.0018-0058), art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych (Dz. U. z 2004 r., nr 6, poz. 40 z późn. zm.) i art. 5 ust.1 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 2199/2003 z dnia 16 grudnia 2003 r. ustanawiającego środki przejściowe dla stosowania w odniesieniu do 2004 r. rozporządzenia Rady (WE) nr 1259/1999 w zakresie systemu Jednolitej Płatności Obszarowej dla Republiki Czeskiej, Estonii, Cypru, Łotwy, Litwy, Węgier, Malty, Polski, Słowenii i Słowacji (Dz. Urz. WE L 328 z 17.12.2003 r. str. 21 ze zm.). Organ wskazał, iż decyzja Kierownika Biura o uchyleniu decyzji dotychczasowej i odmowie przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych z sankcjami w okresie trzech lat kalendarzowych została wydana z rażącym naruszeniem prawa – wbrew uregulowaniom zawartym w art. 51 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 oraz art. 138 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1973/2004 z 29 października 2004 r. w sprawie ustanowienia szczegółowych zasad zastosowania rozporządzenia Komisji (WE) nr 1782/2003 w sprawie systemów wsparcia przewidzianych w tytułach IV i IVa tego rozporządzenia oraz wykorzystania gruntów zarezerwowanych do produkcji surowców (Dz.Urz UE L 345, 20/11/2004 P.0001-0084). Kierownik Biura winien był uwzględnić fakt, iż kwota naliczonej płatności w 2005 r. powinna zostać pomniejszona o sankcje wieloletnie nałożone na producenta rolnego dla jednolitej płatności obszarowej w wysokości ... oraz dla uzupełniającej płatności obszarowej w wysokości ... Orzekając na skutek odwołania strony, decyzją z ... lipca 2008 r. o numerze ... Prezes Agencji utrzymał w mocy orzeczenie wydane w pierwszej instancji. Organ powtórzył argumentację zawartą w uzasadnieniu decyzji z ... maja 2008 r. Wskazał, że stwierdzenie nieprawidłowości w zakresie przekroczenia powierzchni wnioskowanej przez L. Z. w stosunku do rzeczywistej w wysokości, wiązało się z obowiązkiem Kierownika Biura do uwzględnienia ustaleń z kontroli na miejscu i powinno uwzględniać fakt, iż kwota naliczonej płatności w 2005 r. powinna zostać pomniejszona o sankcje wieloletnie nałożone na producenta rolnego do wysokości odpowiadającej 53,64% przekroczenia powierzchni deklarowanej we wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych, a nie do 51,20% jak jest to w decyzji Kierownika Biura. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu Prezes Agencji wyjaśnił, że nie znajdują one potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym. Organ odwoławczy wskazał, że z protokołu z czynności kontrolnych przeprowadzonych w gospodarstwie rolnym strony w roku 2006 wynika, iż działki ewidencyjne o nr: ... nie były utrzymywane w dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003 r. Dokumentacja fotograficzna wykonana w trakcie kontroli w dniu ... października 2006 r. potwierdza, że omawiane działki ewidencyjne nie były koszone i stanowią poważną przesłankę do stwierdzenia, że grunty te także nie były poddane działaniom agrotechnicznym w 2003 r. Organ zauważył, że dokumentacja fotograficzna stanowi uzupełnienie (potwierdzenie) stanów stwierdzonych w terenie i opisanych w protokole z kontroli przez osoby kontrolujące, co umożliwia ocenę kontroli. Dodatkowo wyjaśnił, że strona we wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych w 2005 r. zadeklarowała rolnicze wykorzystywanie całych powierzchni działek ewidencyjnych i rolnych zawartych we wniosku, zatem znała zasady przyznawania płatności – o czym świadczy podpis złożony pod oświadczeniem zamieszczonym na stronie 4 wniosku o przyznanie płatności - i pomimo tego zadeklarowała do wniosku grunty, które nie kwalifikowały się do przyznania płatności bezpośrednich. Odnośnie zarzutów dotyczących ustaleń faktycznych poczynionych w trakcie postępowania toczącego się przed Kierownikiem Biura Prezes Agencji podkreślił, że przedmiotem postępowania dotyczącego stwierdzenia nieważności decyzji jest ustalenie istnienia jednej z wad decyzji enumeratywnie wyliczonych w art. 156 §1 pkt pkt 1-6 k.p.a., natomiast organ prowadzący postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie jest kompetentny do rozstrzygania spraw co do meritum, to znaczy nie może rozpatrywać sprawy co do istoty, jak w postępowaniu odwoławczym. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie L. Z. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji Prezesa Agencji z ... lipca 2008 r. W motywach skargi podniósł zarzuty dotyczące przeprowadzonej kontroli w gospodarstwie rolnym w październiku 2006 r. oraz wskazał na swoją ciężką sytuację materialną. Ponadto skarżący wniósł o dopuszczenie dowodu z zeznań świadków: J. O. oraz T. K., na okoliczność uprawiania przez niego ziemi zakwestionowanej przez kontrolę i utrzymywania jej w dobrej kulturze rolnej. W odpowiedzi na skargę Prezes Agencji wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Na wstępie podkreślenia wymaga okoliczność, że w postępowaniu przed sądem administracyjnym istnieje jedynie możliwość przeprowadzenia z mocy art. 106 § 3 p.p.s.a dowodu z dokumentu, co powoduje, że wniosek strony o przesłuchanie wskazanych w skardze świadków należało oddalić. Odnosząc się natomiast do zarzutów skargi należy zwrócić uwagę na to, że dokonując kontroli rozstrzygnięcia administracyjnego Sąd musi zbadać, czy w sprawie nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego lub procesowego, które powinny doprowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji lub też, czy nie doszło do naruszeń prawa w sytuacjach o jakich jest mowa w treści art. 156 kpa. co powinno skutkować stwierdzeniem jej nieważności. Jeśli Sąd w toku kontroli nie dostrzeże uchybień o jakich jest mowa wyżej oddala skargę. W odniesieniu do przedmiotowej sprawy Sąd nie dopatrzył się takich uchybień, które powinny skutkować wzruszeniem zaskarżonej decyzji. Należy zaznaczyć, że w odniesieniu do L. Z. wydano decyzję z ... kwietnia 2006 r., mocą której przyznano mu płatności bezpośrednie do gruntów rolnych za rok 2005, którą następnie uchylono w trybie wznowienia postępowania i ponownie orzeczono o dopłatach odmawiając ich przyznania i nakładając sankcje wieloletnie na rolnika. Wskazano przy tym na nowe okoliczności sprawy ujawnione w toku kontroli istniejące w dacie decyzji z ... kwietnia 2006 r. a nieznane organowi. Zaznaczenia wymaga, że decyzja z ... marca 2007 r. nr ..., którą wydano w wyniku wznowienia postępowania zapadła z powołaniem się na wskazane w niej przepisy unijne i krajowe. W decyzji, ponadto wskazano, że doszło do zawyżenia powierzchni określonych działek rolnych lecz bez bliższego wskazania w jakiej wysokości w odniesieniu do każdej z nich. Z bardzo lakonicznie uzasadnionej decyzji, nie wynika w jaki sposób organ wyliczył stopień zawyżenia deklarowanej powierzchni upraw w stosunku do stwierdzonej i jak wyliczono w związku z tym wysokość nałożonych sankcji. Wiadomo jedynie, że wielkość zawyżenia wyliczono na 51,20 % a wysokość łączną sankcji wyliczono na ... zł. Decyzje z ... maja 2008 r. nr ... i z ... lipca 2008 r. nr ... r. stwierdzające nieważność decyzji z ... marca 2007 r. zawierają szczegółowe wskazanie podstawy prawnej i przepisów prawa zarówno unijnych jak i krajowych zastosowanych przez organ przy wydaniu decyzji z ... marca 2007 r., które w ocenie organów administracji zostały naruszone. Decyzje te, w tym zaskarżona, szczegółowo wskazują zakres zawyżeń ( 53,64%) powierzchni konkretnych działek rolnych podanych do dopłat jak i podstawy prawne oraz sposób wyliczenia obciążających rolnika z tego tytułu sankcji. Ze względu na treść decyzji z ... marca 2007 r. trudno natomiast jednoznacznie stwierdzić, że stopień zawyżenia powierzchni gruntów deklarowanych do dopłat (51,20%), był bez wątpienia wynikiem przyjęcia - wbrew ustaleniom kontroli przeprowadzonej ... października 2006 r. w gospodarstwie rolnika - większej powierzchni gruntów, do których należne byłyby dopłaty niż należało, a nie wynikiem np. błędu matematycznego. Biorąc jednak pod uwagę fakt, że stwierdzenie nieważności decyzji z ... marca 2007 r. doprowadziło do pozostawienia w obrocie decyzji z ... kwietnia 2006 r. nr ... przyznającej rolnikowi dopłaty, należy uznać, że jest to dla niego sytuacja korzystna. Ewentualne bowiem działanie organu w sprawie decyzji z ... kwietnia 2006 r. pozwoli stronie na korzystanie z przysługujących jej uprawnień wynikających z możliwości uczestniczenia w postępowaniu administracyjnym i dowodzenia swoich racji dotyczących stanu upraw na 2003 r. Te względy zadecydowały, że Wojewódzki Sąd Administracyjny, mimo pewnych wątpliwości co do rzeczywistego zakresu naruszenia prawa do jakiego doszło przy wydaniu decyzji z ... marca 2007 r. uznał, że uchylenie zaskarżonej decyzji z ... lipca 2008 r. byłoby działaniem na niekorzyść strony w związku z czym oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 2 p.p.s.a.