V SA/Wa 2575/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Małgorzata Rysz, Sędzia WSA - Krystyna Madalińska-Urbaniak, Sędzia NSA - Piotr Piszczek (spr.), Protokolant - Izabela Wrembel, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 stycznia 2009 r. sprawy ze skargi A. B. na decyzję Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...]lipca 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego; I. Uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję tegoż Organu z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...]; II. Zasądza od Kierownika Urzędu d/s Kombatantów i Osób Represjonowanych na rzecz A. B. 200 (dwieście) zł. tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2005 r. Kierownik Urzędu ds. Kombatantów i Osób Represjonowanych odmówił A. B. przyznania uprawnień kombatanckich. Podaniem z dnia 27 listopada 2007 r. (sprecyzowanym w pismach z dnia 26 lutego 2008 r. i 11 kwietnia 2008 r.) strona wniosła o wznowienie postępowania w oparciu o treść art. 145 §1 pkt 5 k.p.a. Do wniosku zostały załączone oświadczenia świadków - H. K. oraz Z. K. Decyzją z dnia [...] kwietnia tenże Kierownik Urzędu - stosownie do treści art. 149 §3, art. 148 §1 i art.150 §1 k.p.a., oraz art. 22 ust.1 ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego (Dz.U. z 2002 r. Nr 42, poz.371) - odmówił wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego decyzją ostateczną Kierownika Urzędu z dnia [...] sierpnia 2005 r. Nr [...]. W motywach wskazano, że art. 16 k.p.a. wyraża zasadę trwałości decyzji administracyjnych zaś decyzje od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub w ustawach szczególnych. Jednym ze sposobów weryfikacji decyzji jest wznowienie postępowania mogące nastąpić wyłącznie w stosunku do decyzji ostatecznych i jedynie w przypadkach przewidzianych przepisami prawa. Przepisy dotyczące tej instytucji mają charakter szczególnej i zupełnej regulacji prawnej, która tylko w drodze wyjątku i w ściśle określonych przypadkach pozwala na wzruszenie decyzji ostatecznej i jako takie nie mogą być interpretowane rozszerzajaco. Stosownie do treści art. 145 §1 pkt 5 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzja ostateczną wznawia się postępowanie wtedy, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody nieistniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję. Następnie wskazano, zgodnie z treścią art.140 §1 k.p.a., że wznowienie postępowania następuje w drodze postanowienia, które stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania, co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. W postępowaniu tym w pierwszej kolejności ocenia się okoliczności stanowiące podstawę wznowienia oraz ustala ich wpływ na byt zapadłej w sprawie decyzji ostatecznej. Po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 §2 k.p.a organ administracji wydaje decyzję, o których mowa w art.151 k.p.a. Zdaniem Urzędu trzeba wskazać, że poza tym, aby podstawa wznowienia na której swój wniosek opiera strona mieściła się w katalogu przewidzianym w art. 145 §1 k.p.a. ustawodawca wymaga by wniosek taki został złożony w odpowiednim czasie. Art.148 §1 k.p.a. stanowi, że podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Wniesienie takiego podania z uchybieniem miesięcznego terminu , o którym mowa w art. 148 §1 k.p.a., skutkuje wydaniem decyzji, o odmowie wznowienia postępowania (art.149 §3 k.p.a.). Zdaniem Organu, zgodnie z wyrokiem NSA z dnia 19.10.2007 r. (sygn. akt OSK 1409/06) nie ma on obowiązku dopuścić dowodu z zeznań świadków, które nie zmierzają do wyjaśnienia sprawy. "Skarżący nie mógł o podanych przez siebie okolicznościach dowiedzieć się w czasie przed upływem jednego miesiąca od dnia złożenia wniosku o wznowienie postępowania (...). Nowe okoliczności czy dowody nieznane organowi w dacie wydania decyzji polegają na tym, że muszą one się ujawnić. Nie stanowią takich dowodów zdarzenia, które strona znała i mogła powołać oraz nie chodzi tu o intelektulana sferę (strona nie przypomniała o pewnych zdarzeniach) ale o materialne ujawnienie dowodów czy okoliczności, których strona powołać nie mogła ponieważ nie dysponowała nimi". Analizując wniosek Skarżącej oraz treść art.145 §1 pkt 5 k.p.a. Organ wskazał, iż zgodnie z ww. wyrokiem oraz w myśl art.148 §1 k.p.a. przedstawione dokumenty nie stanowią nowego dowodu w sprawie, bowiem strona miała możliwość przedstawienia ich wcześniej, zwłaszcza iż zarówno strona jak i świadkowie urodzili się a obecnie mieszkają na terenie jednej wsi W. Zatem nie można uznać za wiarygodne, aby strona o podanych przez siebie okolicznościach mogła dowiedzieć się w czasie przed upływem jednego miesiąca od dnia złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Powyższy akt administracyjny - stosownie do treści art.127 §3 i art. 138 §1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 21 ust.1 i art.22 ust.1 cyt. ustawy o kombatantach - został utrzymany w mocy (decyzją tegoż Kierownika z dnia 27 lipca 2008 r.) W motywach wskazano, że strona w złożonym wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie wskazała nowych okoliczności faktycznych i prawnych skutkujących uchyleniem decyzji. Argumenty - odmienne od pierwszoinstancyjnego uzasadnienia - zostaną przytoczone w cudzysłowiach w dalszej części motywów. Przytaczanie ich w tej części nie jest konieczne. W skardze - w swej treści bardzo ogólnikowej - Skarżąca scharakteryzowała dotychczasowy przebieg postępowania dodatkowo wskazując, że cierpi na nadciśnienie, ma zaniki pamięci i problemy z sercem. Wszystkie te dolegliwości udokumentowała zaświadczeniem lekarskim. Skarga bardzo ogólnie nawiązuje też do meritum toczącego się postępowania, albowiem skarżąca podnosi, iż wszystkie w sprawie decyzje przybrały charakter negatywny. W odpowiedzi na skargę, żądając jej oddalenia, podniesiono argumenty zbieżne z motywami zaskarżonych aktów administracyjnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: I. Zgodnie z treścią art. 175 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej sądy administracyjne - podobnie jak powszechne, wojskowe i Sąd Najwyższy - zostały powołane do sprawowania wymiaru sprawiedliwości. Z art. 184 tegoż aktu normatywnego wynika, że sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności publicznej obejmującej również orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego i aktów normatywnych organów administracji rządowej. Różnica pomiędzy sprawowaniem kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne a załatwianiem sprawy wynikającej z działalności administracji publicznej przez sądy powszechne jest dość oczywista. Te ostatnie bowiem przejmują sprawę wynikającą z działalności administracji publicznej do dalszego jej załatwienia; w przypadku zaś sądów administracyjnych sprawa, której przedmiot jest związany z działalnością organów administracji publicznej, nie przestaje być sprawą, której załatwienie należy cały czas do kontrolowanego przez Sąd organu. Sąd administracyjny bowiem dokonuje - w ramach sprawowanych funkcji orzeczniczych - kontroli (oceny) tej działalności. Sąd ten na skutek zaskarżenia aktu (decyzji, postanowienia) lub czynności, a także bezczynności organu administracji publicznej nie przejmuje sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia; ma jedynie skontrolować i ocenić działalność tego organu. Nie może zatem - co do zasady - zastępować organu administracji publicznej i merytorycznie rozstrzygać sprawy. II. Określając zakres kognicji zauważyć należy, że sądy administracyjne, w tym wojewódzki, sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, która jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - patrz art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) Uzupełnieniem tego zapisu jest treść art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), w którym wskazano, iż owe sądy stosują środki określone w ustawie (akt ten cyt. jest dalej jako p.p.s.a.). Powyższe regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa i toczącego się przed nim postępowania. Jest nią - bez wątpienia - sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej. Nie ulega też wątpliwości, że podstawowym celem tejże kontroli jest eliminowanie z porządku prawnego aktów (zwłaszcza decyzji i postanowień), a także czynności organów administracji publicznej niezgodnych z prawem i dążenie do przywrócenia stanu, który nie będzie z nim pozostawał w sprzeczności. Ta funkcja kontroli sądowej jest istotna zarówno z punktu widzenia podmiotu skarżącego, jak i całego aparatu administracyjnego państwa, który winien być żywo zainteresowany w eliminowaniu z obrotu prawnego niezgodnych z prawem aktów i czynności swoich funkcjonariuszy. Prawidłowość podejmowanych działań, a tym samym legalność działania organów administracyjnych, stanowi bowiem istotny element efektywności i ważną przesłankę istnienia społecznej akceptacji działania aparatu administracyjnego państwa. Stopień zaś akceptacji owego działania organów administracji rządowej, jak też samorządowej, przenoszony jest na ocenę funkcjonowania całego państwa. III. W powyższym kontekście - stosownie do treści art. 145 § 1 p.p.s.a. - należy zwrócić uwagę, iż nie każdy akt administracyjny, który dotknięty jest wadliwością automatycznie zostanie przez Sąd usunięty z obrotu prawnego. Ustawodawca bowiem przyjął, iż Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie (w całości lub w części) może tak orzec, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, niezależnie od tego, czy uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy; c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd stwierdza nieważność aktu administracyjnego (w całości lub w części), jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a, lub w innych przepisach. Orzeka także wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w k.p.a, lub w innych ustawach. Reasumując należy stwierdzić, iż uchylenie aktu administracyjnego z racji naruszenia prawa materialnego uzasadnione będzie wtedy, gdy - w wypadku prawidłowego zastosowania tych norm - rozstrzygnięcie byłoby inne. Zaznaczyć trzeba, że naruszenie prawa nie powoduje uchylenia aktu administracyjnego, gdy wystąpi w postaci rażącej, albowiem wówczas stwierdza się nieważność decyzji lub postanowienia. Wreszcie "inne naruszenie przepisów postępowania" skutkuje uchyleniem aktu administracyjnego, o ile uchylenie to mogło mieć (a więc wcale nie musiało mieć) wpływu na wynik sprawy. IV. Oceniając - w powyższym kontekście - treść skargi wskazać trzeba, że zasługuje ona na uwzględnienie, albowiem istotnym naruszeniem procedury administracyjnej dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego było zaniechanie powiadomienia Skarżącej, stosownie do treści art. 10 § 1 k.p.a., o możliwości, przed wydaniem decyzji, wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Prawo czynnego udziału strony w postępowaniu, jako korelat obowiązku organu, obejmuje - stosownie do art.10 k.p.a. - w zakresie prawa do obrony uprawnienie tejże do wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (w zakresie konsekwencji vide treść art. 81 k.p.a.). Gwarantowana w art. 10 §1 k.p.a. zasada czynnego udziału strony w postępowaniu obliguje organ prowadzący postępowanie do stworzenia stronie prawnych możliwości podejmowania czynności procesowych w obronie swoich interesów. Niedopuszczenie strony do udziału w postępowaniu we wskazanych czynnościach skutkuje naruszeniem prawa obligującym do wznowienia postępowania z powodu wypełnienia przesłanki określonej w art. 145 §1 pkt 4 k.p.a. - vide wyrok NSA z dnia 19 czerwca 1998 r., ISA/Lu 652/97, niepublikowany. Pogląd ten jest akceptowany w najnowszej literaturze, albowiem nadal przyjmuje się, że naruszenie zasady ogólnej czynnego udziału strony w postępowaniu stanowi podstawę do wszczęcia postępowania w sprawie o wznowienie postępowania, niezależnie od tego czy miało wpływ na treść decyzji (vide G.Łaszczyca, Cz.Martysz, A.Matan: Postępowanie administracyjne ogólne, Warszawa 2003, s. 131). W niniejszej sprawie - przed wydaniem decyzji w obu instancjach - treść art. 10 §1 k.p.a. w ogóle nie miała zastosowania. Naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu jest kwalifikowaną wadą procesową, która stanowi podstawę do sformułowania żądania wszczęcia postępowania w sprawie jego wznowienia na wniosek strony (art. 147 k.p.a.) - vide B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 1998, s. 85, teza 5. Niezależnie od argumentacji skargi podnieść trzeba, iż art.10 k.p.a, wprowadza zasadę oznaczającą z jednej strony obowiązek zapewnienia stronie przez Organ czynnego udziału w każdym postępowaniu, z drugiej stwarza warunki w celu umożliwienia stronie wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłaszanych żądań. Strona nie jest zobowiązana do czynnego udziału w postępowaniu, stanowi to jej uprawnienie, jednakże organ administracji ma obowiązek umożliwienia stronie skorzystania z tego uprawnienia. Zgodnie zaś art. 81 k.p.a, okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możliwość wypowiedzenia się, co do przeprowadzanych dowodów. W sprzeczności pozostawać z tą zasadą będzie sytuacja, kiedy nie dostrzegając treści art. 10 k.p.a. Organ nie dał możliwości wyjaśnienia okoliczności faktycznych, które stanowiły następnie podstawę do wydania decyzji. Naruszenie obowiązku stworzenia stronie możliwości wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów stanowi naruszenie przepisów o postępowaniu administracyjnym, które w istotny sposób może wpływać na wynik sprawy i ustalenia faktyczne organu. V. W dalszej kolejności zwrócić należy uwagę na to, iż w sprawie zachodzi potrzeba zastosowania konstytucyjnej zasady równości wobec prawa. Tak np. decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r. Kierownik Urzędu przyznał - stosując treść art. 151§ 1 pkt 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. - uprawnienia kombatanckie J. P., która została (tak jak Skarżąca) wysiedlona z miejscowości W. do obozu niemieckiego (błędnie jest w tej decyzji mowa o obozie hitlerowskim) w D. W powyższej sprawie - tak jak w niniejszej - najpierw Kierownik Urzędu odmówił przyznania stronie uprawnień kombatanckich, a następnie - uwzględniając wniosek o wznowienie postępowania - wydał decyzję pozytywną, zgodną z jej oczekiwaniami. Podstawę zaś wydania tegoż aktu administracyjnego stanowiły zeznania świadków. Zdaniem Sądu brak jest jakichkolwiek podstaw aby sytuację w jakiej się znalazła skarżąca traktować odmiennie. Brak jest w szczególności przeszkód formalnych; w piśmie z dnia 25 czerwca 2008 r. skarżąca podniosła, że informacje " o okolicznościach wznowienia postępowania" powzięła w listopadzie 2007 r. Wtedy też skierowała stosowne żądanie (k.31 akt administracyjnych). Na marginesie należy zaznaczyć, że uprawnienia kombatanckie - w trybie nadzwyczajnym - przyznano również H. C. (art. 154 §1 i 2 k.p.a.) z tytułu przebywania w obozie w D. w listopadzie 1940 r. - decyzja Kierownika Urzędu z dnia [...] września 2007 r. również ten akt administracyjny wskazuje na potrzebę równego traktowania osób znajdujących się w identycznej sytuacji. Nie ulega wątpliwości, że przepis ten (art. 154 k.p.a.) mógłby mieć zastosowanie wobec skarżącej i to niezależnie od żądania sformułowanego przez nią w toku postępowania administracyjnego. Organ winien zastosować w tej sytuacji treść art. 9 k.p.a. VI. Trudno też zgodzić się z wyrażonym w motywach decyzji z dnia [...] lipca 2008 r. poglądem, że strona uchybiła miesięcznemu terminowi do złożenia wniosku o wznowienie postępowania "od momentu powzięcia wiadomości o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia postępowania. W piśmie z dnia 25 czerwca 2008 r. strona wskazała: informacje powzięłam o okolicznościach wznowienia postępowania w listopadzie 2007 r." Ta konstatacja wydaje się być nietrafna gdy weźmie się pod uwagę fakt, iż stosowny wniosek wpłynął do Organu w tym samym miesiącu. Warto też dodać, że zeznania świadków, które załączono do wniosku, pochodzą też z tego okresu (nie noszą daty). Trudno też zgodzić się z poglądem "Wszczęcie postępowania w sprawie wznowienia postępowania na wniosek, pomimo uchybienia terminu, stanowi rażące naruszenie prawa (...)" albowiem - co wyżej wykazano - takowe nie mogło zaistnieć. Na marginesie można też wskazać, że do rażącego naruszenia prawa - w zakresie terminowego załatwienia sprawy - istotnie doszło, ale z winy Urzędu , który mając 2 miesięczny termin do wydania decyzji od chwili wpłynięcia wniosku uczynił to po 5 miesiącach (dopiero [...] kwietnia 2008 r.). Oceniając zaś postawę skarżącej trzeba mieć także wzgląd na jej wiek, a co za tym idzie możliwość rozumienia przepisów prawa i trafnego stosowania. VII. Identycznie należy podejść - z tych samych względów - o których wyżej była mowa - do zarzutu możliwości wcześniejszego pozyskania i powołania się na zeznania świadków: H. K, Z. K., H. C. oraz J. P. Zupełnie niezrozumiała jest konstatacja (nie wynika to z żadnego konkretnego dowodu) zawarta w motywach decyzji organu z dnia [...] lipca 2008 r., że: "strona miała możliwość pozyskania tych zeznań wcześniej zwłaszcza, iż wskazani świadkowie mieszkają w tej samej miejscowości co wnioskodawczyni oraz z obojgiem świadków strona utrzymuje kontakty towarzyskie do chwili obecnej. Zatem nie można uznać za wiarygodne, aby strona o podanych przez siebie okolicznościach mogła dowiedzieć się w czasie przed upływem jednego miesiąca od dnia złożenia wniosku o wznowienie postępowania". Ta konstatacja jest o tyle nieuzasadniona, że identycznego zarzutu nie sformułowano względem J. P., której żądanie wznowienia postępowania było także oparte o zeznania świadków. VIII. Z uwagi na potrzebę równego traktowania podmiotów w tych samych sytuacjach (vide sprawa J.P.) budzić musi zdziwienie konstatacja zawarta w decyzji drugoinstancyjnej: "Abstrahując od powyższych ustaleń, nawet gdyby organ decyzyjny wznowił postępowanie administracyjne uznając zaświadczenia załączonych przez stronę świadków, to dowody te musiałyby zostać ocenione w świetle całości akt sprawy. Pani B. jednakże prócz oświadczeń świadków nie przedstawiła, żadnego dowodu z dokumentu potwierdzającego wysiedlenie jak i pobyt w obozie hitlerowskim w D.". Lektura sprawy J.P. również nie wskazuje by przedstawiono tam jakiekolwiek dokumenty potwierdzające powyższe okoliczności (prócz zeznań świadków). IX. Nie podzielając stanowiska Kierownika Urzędu - widząc potrzebę sanacji stwierdzonych uchybień - należało stosownie do treści art. 145 §1 pkt 1 b) i c) oraz art. 200 p.p.s.a. orzec jak w sentencji.