V SA/Wa 2578/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Beata Krajewska, Sędzia WSA - Jarosław Stopczyński, Sędzia WSA - Michał Sowiński (spr.), Protokolant specjalista - Monika Włochińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 marca 2012 r. sprawy ze skargi A. R. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] października 2011 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt Oddala skargę Przedmiotem skargi z [...] listopada 2011 r. wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez A.R. jest decyzja Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: Prezes Agencji) nr [...] z [...] października 2011 r. utrzymująca w mocy decyzję własną z [...] sierpnia 2011 r. o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych. Skarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym: Decyzją z [...] kwietnia 2006 r. wydaną przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Z. (dalej: Kierownik Biura), skarżącej przyznane zostały płatności rolnośrodowiskowe w pakiecie S02 rolnictwo ekologiczne w wariantach S02a01 do areału 393,86 ha oraz S02b01 do areału 25 ha. Tym samym wnioskodawczyni podjęła się prowadzenia działalności rolnośrodowiskowej w pakiecie rolnictwo ekologiczne w dwóch wariantach na wskazanym obszarze oraz nie zbywania działek ewidencyjnych, do których została przyznana płatność rolnośrodowiskowa przez okres 5 lat od dnia rozpoczęcia realizacji programu, tj. od dnia 1 marca 2005 r. W kolejnych latach wnioskodawczyni zmniejszyła obszar upraw w pakiecie S02 w obu wariantach. Z uwagi na powyższe, Prezes Agencji w dniu [...] sierpnia 2011 r. wszczął z urzędu postępowanie w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności, a następnie wydał w dniu [...] sierpnia 2011 r. decyzję o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych w wysokości [...] zł uzyskanych na mocy decyzji z [...] kwietnia 2006 r., [...] stycznia 2007 r., [...] maja 2008 r. oraz [...] stycznia 2009 r. wydanych przez Kierownika Biura. W podstawie prawnej decyzji powołano przepisy art. 29 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. Nr 98, poz. 634, z póżn. zm.), art. 104 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, z późn. zm.); dalej: "k.p.a.", art. 66 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 817/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1257/1999 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Wolnej (EFOGR) (Dz. Urz. WE L 153 z 30 kwietnia 2004 r., str. 30) oraz § 17 ust. 1 pkt 1 lit. c w związku z § 17 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 174, poz. 1809, z późn. zm.). Orzekając na skutek wniosku strony o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z [...] października 2011 r. o numerze [...] Prezes Agencji utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję własną. Odnosząc się do zarzutu, iż w zaskarżonej decyzji do obliczenia zwrotu nie uwzględniono modulacji stawki płatności w wariancie rolnictwo ekologiczne wyjaśniono, że ten sposób liczenia można było zastosować wówczas jeśli wnioskodawczyni zmniejszyłaby areał upraw proporcjonalnie zgodnie z zastosowanym sposobem naliczenia płatności rolnośrodowiskowej. W rozpoznawanym przypadku były różne zmniejszenia na różnych działkach ewidencyjnych, które uległy podziałowi i część z nich jako nowe działki weszła dalej do programu rolnośrodowiskowego, zaś część nie. Biorąc powyższe pod uwagę organ zastosował uśrednioną stawkę płatności do hektara w poszczególnych pakietach w odniesieniu do wielkości przyznanej płatności w tych pakietach za każdy rok. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, uzupełnionej pismem z [...] lutego 2012 r., skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji Prezesa Agencji z [...] października 2011 r. w całości i skierowanie sprawy do ponownego rozpatrzenia ze wskazaniem na fakt zastosowania przez organ określonych czynności mających dla strony daleko idące skutki prawne, bez podstawy prawnej. Zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego - § 10 ust. 2 oraz § 17 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich oraz art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Skarżąca zarzuciła ponadto naruszenie art. 6 k.p.a., a także art. 7, 8 i 11 k.p.a. oraz art. 2 i 7 Konstytucji RP poprzez zastosowanie względem strony postępowania metody rozstrzygnięcia krzywdzącej dla strony, nieuzasadnionej istota wydanej decyzji, przy jednoczesnym braku oparcia przyjętej metody w powszechnie obowiązujących przepisach. Zarzucono również naruszenie art. 107 § 1 k.p.a. poprzez brak należytego uzasadnienia faktycznego rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu wyjaśniono, iż organ, w sposób prawnie nieuzasadniony, przy obliczaniu wysokości kwoty płatności przypadającej na areał stanowiący różnicę pomiędzy powierzchnią, na którą strona faktycznie pobrała płatności a powierzchnią, do której płatności ostatecznie jej się należały – zastosował nieznajdującą oparcia w jakichkolwiek przepisach kategorię "średniej stawki płatności". Działanie to stanowi formę ukrytej, dodatkowej sankcji wobec strony, nie przewidzianej w przepisach prawa. W ocenie skarżącej, zwrotowi powinna podlegać część płatności przypadająca na wielkość powierzchni działek, o które zmniejszona została, w stosunku do powierzchni zgłoszonej w pierwszym roku programu, łączna powierzchnia zgłoszona we wnioskach na kolejne lata. W ocenie skarżącej ani z litery ani z celu właściwych przepisów nie wynikała w niniejszej sprawie potrzeba stosowania fikcyjnego czynnika stawki uśrednionej, gdyż w pierwszej kolejności samo pytanie, z którego zrodził się ów administracyjny twór, (tj. kwestia do którego przedziału płatności "wzięto" wycofane z czasem W odpowiedzi na skargę Prezes Agencji wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, z późn. zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.); dalej: "p.p.s.a.", sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy bądź przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo też przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.). Uwzględnienie skargi następuje również w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Stosując przewidziane ustawą p.p.s.a. środki, w szczególności przepis art. 134 § 1, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, ma prawo i obowiązek uwzględnić również okoliczności, wprawdzie nie wskazane w skardze jako zarzut, ale mające wpływ na tę ocenę. W tym miejscu wskazać należy - co podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 22 października 2007 r. - iż rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy" oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę (por. postanowienie NSA z 23 października 2007 r., sygn. akt I GSK 2218/06). Wobec powyższego zaznaczyć na wstępie trzeba, iż przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Prezesa Agencji z [...] października 2011 r. oraz poprzedzająca ją decyzja z [...] sierpnia 2011 r., mocą których ustalono wysokość nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt. Sąd oceniał również działania organu administracyjnego podejmowane w toku postępowania zakończonego zaskarżonym orzeczeniem. Innymi słowy, kontrola sądowa ograniczała się do tych czynności, które podjęto od wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych należności, tj. od dnia powiadomienia strony o tym postępowaniu pismem z [...] marca 2011 r., do dnia wydania decyzji w drugiej instancji, tj. [...] października 2011 r. Wobec powyższego zaznaczyć należy, iż nie mogły być przedmiotem rozważań Sądu postępowania, w wyniku których skarżącej przyznano płatności rolnośrodowiskowe w latach 2005-2008. Postępowania te były bowiem postępowaniami odrębnymi, opartymi na odrębnych przesłankach faktycznych i prawnych. Natomiast postępowanie w sprawie ustalenia kwoty nadmiernie pobranych płatności było już tylko następstwem stwierdzenia, iż w trakcie realizacji programu rolnośrodowiskowego skarżąca zmniejszyła powierzchnię użytków rolnych, na których powinien być realizowany program, zaś jego przedmiotem było wyłącznie ustalenie kwoty nienależnie pobranych środków pieniężnych. Zaznaczyć przy tym należy, iż w decyzjach z [...] kwietnia 2006 r., [...] stycznia 2007 r., [...] maja 2008 r. oraz [...] stycznia 2009 r. wydanych przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Z. w przedmiocie przyznania płatności strona została prawidłowo pouczona o możliwości wniesienia odwołań do organu II instancji. Jak wynika z akt sprawy, z możliwości tej nie skorzystała i decyzje stały się ostateczne. W konsekwencji skarżąca nie może skutecznie podnosić argumentów przeciwko decyzji dotyczącej płatności za rok 2007, bowiem zarzuty te nie odnoszą się do decyzji będącej przedmiotem kontroli Sądu. Biorąc pod uwagę zarzuty podniesione w skardze Sąd, korzystając z uprawnienia zawartego w art. 134 § 1 p.p.s.a., tj. nie będąc związany wnioskami skargi, nie stwierdził naruszenia przepisów prawa, które dawałoby podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji. W rozpoznawanej sprawie postępowanie zostało przeprowadzone w sposób prawidłowy. Zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich powierzchnia użytków rolnych, na których jest realizowany program rolnośrodowiskowy, nie może ulec zwiększeniu lub zmniejszeniu, z wyłączeniem pakietu, o którym mowa w § 1 ust. 2 pkt 5, oraz z zastrzeżeniem ust. 2. Wobec tego, iż skarżąca nie dotrzymała zobowiązania przestrzegania warunków uczestnictwa w programie rolnośrodowiskowym przez okres 5 lat od dnia rozpoczęcia jego realizacji, w związku ze zmniejszeniem powierzchni użytków rolnych, na których powinien być realizowany program, obowiązkiem organu stało się wypełnienie dyspozycji zawartej w art. 71 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 817/2004 z 29 kwietnia 2004 r., zgodnie z którym w przypadku zaistnienia nienależnych płatności, indywidualny beneficjent środka rozwoju obszarów wiejskich jest zobowiązany do zwrotu kwoty zgodnie z art. 73 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz. U. L 141 z 30 kwietnia 2004 r., str. 18). Stosownie do tego przepisu, w przypadku dokonania nienależnej płatności, rolnik zwraca daną kwotę powiększoną o odsetki obliczone zgodnie z ust. 3. Odsetki obliczane są za okres między powiadomieniem rolnika o konieczności zwrotu oraz zwrotem lub potrąceniem (art. 73 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004). Należy zauważyć, iż w przepisach rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich nie ma precyzyjnie określonej procedury zwrotu nienależnie pobranych płatności. Przepisem ogólnie określającym podstawę zwrotu jest § 17 ust. 1 pkt 1 lit. c wskazanego aktu. Z ogólnej regulacji zawartej w powołanym przepisie wynika więc, iż płatność rolnośrodowiskowa podlega wstrzymaniu i zwrotowi, jeżeli producent rolny zmniejszył powierzchnię użytków rolnych, na których powinien być realizowany program rolnośrodowiskowy, przy czym wstrzymaniu i zwrotowi podlega ta część płatności, która została przyznana do działek rolnych objętych zmniejszeniem. Elementem koniecznym postępowania w zakresie zwrotu nienależnie pobranych płatności jest zatem, co do zasady, dokładne ustalenie (wskazanie), na jakich działkach ewidencyjnych (bądź w na jakiej ich powierzchni), producent rolny zaniechał realizacji programu rolnośrodowiskowego. Należy zaznaczyć, iż zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004 r. płatność rolnośrodowiskowa jest udzielana producentowi rolnemu do działek rolnych w rozumieniu przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, użytkowanych jako grunty rolne, łąki lub pastwiska, a w przypadku pakietu, o którym mowa w § 1 ust. 2 pkt 2, użytkowanych również jako sady. Zgodnie z § 10 ust. 2 rozporządzenia w przypadku realizacji pakietu, o którym mowa w § 1 ust. 2 pkt 2, płatność rolnośrodowiskowa do powierzchni działek przekraczających 100 ha jest udzielana w wysokości: 1) 50% stawki podstawowej – za powierzchnię od 100,01 ha do 300 ha; 2) 10% stawki podstawowej – za powierzchnię powyżej 300 ha. Stosownie do § 10 ust. 3 rozporządzenia w przypadku realizacji pakietu, o którym mowa w § 1 ust. 2 pkt 2, przy obliczaniu wysokości płatności rolnośrodowiskowej bierze się pod uwagę kolejno działki rolne, dla których obowiązują stawki podstawowe od najwyższej do najniższej. Wysokość płatności rolnośrodowiskowej w danym roku kalendarzowym ustala się, zgodnie z § 8 ust. 1 pkt rozporządzenia, jako iloczyn stawek płatności na hektar gruntu rolnego i deklarowanej przez producenta rolnego powierzchni działek. Wnioskodawczyni zadeklarowała uprawy rolne w pakiecie S02 rolnictwo ekologiczne w wariantach: S02a01 uprawy rolnicze (bez certyfikatu zgodności) na powierzchni 393,86 ha oraz S02b01 trwałe użytki zielone (bez certyfikatu zgodności) na powierzchni 25 ha, na działkach ewidencyjnych nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] oraz [...] Mając na względzie opisane powyżej zasady przyznawania płatności, należy uznać, iż w stanie faktycznym rozpoznawanej, dokonanie zmniejszenia powierzchni użytków rolnych na których realizowano program rolnośrodowiskowy poprzez wycofanie części zadeklarowanych pierwotnie działek, z których niektóre, po dokonanym podziale, jako nowe działki ewidencyjne zostały ponownie zadeklarowane we wnioskach o przyznanie płatności, powoduje, że organ nie mógł precyzyjnie określić kwoty nienależnie pobranych płatności w sposób inny, niż stosując uśrednioną stawkę płatności wynikającą z ilorazu kwoty płatności rolnośrodowiskowej przyznanej za dany rok oraz zadeklarowanej w danym roku powierzchni gruntów rolnych. Podkreślenia wymaga przy tym, iż stosownie do art. 66 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 817/2004 w przypadku gdy środki wsparcia rozwoju obszarów wiejskich dotyczą powierzchni, działki powinny zostać zidentyfikowane indywidualnie. Podczas okresu ważności zobowiązania, działki, których dotyczy wsparcie, nie mogą być przedmiotem wymiany, z wyjątkiem przypadków specjalnych przewidzianych w dokumencie programowania. Z uwagi na powyższe oraz na brak możliwości określenia w rozumieniu § 17 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004 r. działek rolnych, na których nastąpiło to zaniechanie, organ był uprawniony do obliczenia przedmiotowej stawka na podstawie uśrednionej stawki, de facto otrzymanej przez beneficjenta. Z powyższych względów stwierdzić należy, iż ustalenie kwoty nienależnie pobranych płatności nastąpiło w sposób prawidłowy a decyzja administracyjna w tym zakresie odpowiada prawu. Kontrolowane decyzje zawierają rozstrzygnięcia, jak również prawidłowe uzasadnienie faktyczne i prawne. Uzasadnienie faktyczne decyzji odwoławczej jest szczegółowe i oparte na wyczerpująco zebranym materiale dowodowym. Organ wskazał w nim fakty, które uznał za udowodnione oraz powołał dowody, na których się oparł. Decyzja zawiera również uzasadnienie prawne z przytoczonymi przepisami oraz wyjaśnieniem podstawy prawnej orzeczenia. Sąd nie uznał ponadto za zasadny zarzut naruszenia zasady praworządności, poprzez zastosowanie metody rozstrzygnięcia krzywdzącej dla skarżącej, a niezasadnej istotą wydanej decyzji. W stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy, naruszenie przez skarżącą warunków uczestnictwa w programie rolnośrodowiskowym poprzez dokonanie zmniejszenia powierzchni użytków rolnych oraz wymiany części pierwotnie zadeklarowanych działek ewidencyjnych spowodowało, iż, z braku szczegółowych regulacji dotyczących procedury zwrotu nienależnie pobranych płatności, organ był uprawniony do zastosowanie uśrednionej stawki płatności do hektara w poszczególnych pakietach w odniesieniu do wielkości przyznanej pomocy w tych pakietach za każdy rok. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem i na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.