V SA/Wa 2578/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Bożena Zwolenik, Sędzia WSA - Marek Krawczak, Sędzia WSA - Jarosław Stopczyński (spr.), Protokolant referent Patrycja Młynarczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 marca 2022 r. sprawy ze skargi [...] na decyzję Ministra Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania części rekompensującej subwencji ogólnej na wyrównanie dochodów utraconych z powodu ustawowego zwolnienia z podatku od nieruchomości oddala skargę. Wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2020 r. Miasto T. wystąpiło o przyznanie w 2020 r. części rekompensującej subwencji ogólnej na wyrównanie ubytku dochodów wynikającego ze zwolnienia z podatku od nieruchomości gruntów, budowli i budynków położonych na terenie [...] za 2019 r. Przewidywana wielkość ubytku dochodów Miasta T. wskazana we wniosku wyniosła ogółem 3.561.082,00 zł, z tego: wielkość ubytku z tytułu opodatkowania podatkiem od nieruchomości gruntów - 323.373,60 zł, budynków - 2.047.562.70 zł oraz budowli - 1.190.145,91 zł. W wyniku przeprowadzonego postępowania administracyjnego Minister Finansów Funduszy i Polityki Regionalnej decyzją z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] odmówił przyznania Miastu T. części rekompensującej subwencji ogólnej w 2020 r. Korzystając z prawa zaskarżenia, Miasto T. wniosło o ponowne rozpatrzenie sprawy. Uznając bezzasadność tego wniosku Minister Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej decyzją z dnia [...] lutego 2021 r. znak [...]utrzymał w mocy kwestionowane rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu własnej decyzji Minister wskazał m.in., że zasady przyznania gminom części rekompensującej subwencji ogólnej na wyrównanie ubytku dochodów wynikającego ze zwolnienia z podatku od nieruchomości gruntów, budowli i budynków położonych na terenie specjalnej strefy ekonomicznej regulują przepisy ustawy z dnia 2 października 2003 r. o zmianie ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych i niektórych ustaw (Dz. U. Nr 188, poz. 1840, z późn. zm.) oraz przepisy wykonawcze do tej ustawy. Zgodnie z treścią art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 2 października 2003 r. o zmianie ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych i niektórych ustaw, zwalnia się z podatku od nieruchomości grunty, budynki i budowle, które są zajęte na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie specjalnych stref ekonomicznych na podstawie zezwolenia, zmienionego stosownie do przepisów art. 6 przez przedsiębiorcę do którego stosuje się art. 5 ust. 2 tej ustawy w okresie ważności tego zezwolenia. Artykuł 10 ust. 5 ustawy z dnia 2 października 2003 r. o zmianie ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych i niektórych ustaw stanowi, że gmina, która w danym roku podatkowym nie uzyskała dochodów na skutek zwolnienia przedsiębiorców, o których mowa w ust. 1, z podatku od nieruchomości, otrzymuje w następnym roku z budżetu państwa część rekompensującą subwencji ogólnej na wyrównanie ubytku dochodów wynikającego ze zwolnienia, o którym mowa w ust. 1 w wysokości tego zwolnienia. Na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 10 ust. 7 ustawy z dnia 2 października 2003 r. o zmianie ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych i niektórych ustaw minister właściwy do spraw gospodarki określa corocznie w drodze rozporządzenia wykaz gmin którym przysługuje część rekompensująca subwencji ogólnej za rok poprzedni. Z przywołanych przepisów jednoznacznie wynika, że warunkiem otrzymania przez gminę części rekompensującej subwencji ogólnej jest łączne spełnienie trzech przesłanek, którymi są: - nie uzyskanie dochodów na skutek zwolnienia przedsiębiorców, z podatku od nieruchomości od gruntów, budowli i budynków położonych na terenie specjalnych stref ekonomicznych, - złożenie wniosku o przyznanie części rekompensującej subwencji ogólnej na wyrównanie ubytku dochodów wynikającego ze zwolnienia z podatku od nieruchomości gruntów, budowli i budynków położonych na terenie specjalnej strefy ekonomicznej, zgodnie ze wzorem określonym w rozporządzeniu Ministra Finansów z dnia 13 kwietnia 2004 r. w sprawie sposobu ustalania i trybu przekazywania gminom części rekompensującej subwencji ogólnej na wyrównanie ubytku dochodów w specjalnych strefach ekonomicznych (Dz.U. Nr 65, poz. 599 i z 2005 r. Nr 86, poz. 737), - ujęcie gminy w wykazie jednostek samorządu terytorialnego uprawnionych do otrzymania części rekompensującej subwencji ogólnej za rok poprzedni, zawartym w rozporządzeniu ministra właściwego do spraw gospodarki. Minister Rozwoju Pracy i Technologii w dniu 10 listopada 2020 r. wydał rozporządzenie w sprawie wykazu gmin, którym przysługuje część rekompensująca subwencji ogólnej za rok 2019 (Dz. U. poz. 2010). Zgodnie z powyższym rozporządzeniem, Miasto T. nie znalazło się w wykazie gmin, którym przysługuje część rekompensująca subwencji ogólnej za rok 2019. Nie została wobec tego spełniona jedna z trzech przesłanek niezbędnych do zakwalifikowania Miasta T. do otrzymania w 2020 części rekompensującej subwencji ogólnej na wyrównanie ubytku dochodów wynikającego ze zwolnienia z podatku od nieruchomości gruntów, budowli i budynków położonych na terenie [...] za 2019 r. Za przyjęciem takiej interpretacji przemawia struktura przepisu art. 10 ustawy z dnia 2 października 2003 r., która pozwala przyjąć, że skoro wszystkie warunki określające zasady przyznania gminie części rekompensującej są zawarte w jednym przepisie, należy rozpatrywać je łącznie. Zatem gmina nie będzie mogła skorzystać z przepisów ustawy z dnia 2 października 2003 r. w zakresie przyznania części rekompensującej subwencji ogólnej, jeśli spełnia tylko część ze wskazanych wyżej warunków. Decyzję organu zaskarżyło Miasto T. zarzucając jej: 1. Naruszenie przepisów art. 10 ust. 5 ustawy z dnia z 2 października 2003 r. o zmianie ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych i niektórych ustaw poprzez nieprzyznanie Gminie T. części rekompensującej subwencji ogólnej na wyrównanie ubytku dochodów, wynikającego ze zwolnienia, o którym mowa w art. 10 ust. 1 tej ustawy, w wysokości tego zwolnienia, podczas gdy organ administracji powinien przyznać część rekompensującą Gminie T. , 2. Naruszenie przepisów art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 2 października 2003 r. o zmianie ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych i niektórych ustaw poprzez przyjęcie, że jedną z koniecznych przesłanek przyznania części rekompensującej subwencji ogólnej jest umieszczenie tej gminy w wykazie gmin w Rozporządzeniu właściwego ministra do spraw gospodarki a Minister Finansów Funduszy i Polityki Regionalnej jest związany stanowiskiem ministra do spraw gospodarki zawartym w treści rozporządzenia, 3. Naruszenie przepisu art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 2 października 2003 r. o zmianie ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych i niektórych ustaw poprzez przyjęcie, że grunty, budynki i budowle podatnika [...]Sp. z o.o. nie były objęte zwolnieniem, o którym mowa w art. 10 ust. 1 ww. ustawy, gdyż grunty budynki i budowle nie są zajęte na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie strefy na podstawie zezwolenia, zmienionego stosownie do przepisów art. 6, a co za tym idzie Gmina nie doznała uszczerbku z tytułu ww. zwolnienia, podczas gdy organ administracji powinien przyjąć, że działalność podatnika była objęta zwolnieniem z art. 10 ust. 1 ustawy a co za tym idzie gmina doznała uszczerbku z tytułu ww. zwolnienia, 4. Naruszenie przepisu art. 7, 77 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez niezebranie i nierozpatrzenie całości materiału dowodowego poprzez całkowite pominięcie i niezbadanie czy podatnik na podstawie posiadanych zezwoleń podlegał zwolnieniu z podatku od nieruchomości, a co za tym idzie Gmina T. doznała uszczerbku w dochodach, podczas gdy prawidłowo działający organ administracji powinien zebrać w całości materiał dowodowy i ocenić, czy Gmina T. prawidłowo zwolniła podatnika z podatku od nieruchomości, a co za tym idzie doznała uszczuplenia dochodów zgodnie z art. 10 ust. 5 ustawy o zmianie ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych. Podnosząc powyższe zarzuty skarżąca wniosła o: 1. uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, oraz poprzedzającej ją decyzji Ministra Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej z dnia [...] grudnia 2020 r., 2. zasądzenie kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa według norm przepisanych. Ponadto wniosła na podstawie art. 193 Konstytucji oraz art. 52 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym o skierowanie przez Wojewódzki Sad Administracyjny pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego w przedmiocie zgodności załącznika Rozporządzenia Ministra Rozwoju. Pracy i Technologii z dnia 10 listopada 2020 r. z przepisem art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 2 października 2003 r. o zmianie ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych i niektórych ustaw w zakresie w jakim Gmina T. została pominięta w wykazie gmin uprawnionych do otrzymania części rekompensującej subwencji ogólnej za rok 2019. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z treścią art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Uzupełnieniem tego zapisu jest treść art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302; zwanej dalej p.p.s.a.), w którym wskazano, iż sądy administracyjne stosują środki określone w ustawie. Powyższe regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa i toczącego się przed nim postępowania. Jest nią - bez wątpienia - sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną polegającą na zbadaniu, czy organ administracji publicznej nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jego wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi jego uchylenie. Kontrolna rola sądu administracyjnego oznacza, że sąd ten, co do zasady, nie prowadzi postępowania dowodowego w sprawie i nie zastępuje organu administracyjnego w ustalaniu stanu faktycznego sprawy. Przepis szczególny art. 106 § 3 p.p.s.a. dopuszcza jedynie przeprowadzenie dowodów uzupełniających z dokumentów w celu "wyjaśnienia istotnych wątpliwości". Wyjaśnienie wątpliwości nie oznacza dokonywania odrębnych ustaleń faktycznych w sprawie, zwłaszcza ustaleń, których zabrakło w postępowaniu administracyjnym. Stosownie do treści art. 145 § 1 p.p.s.a. - należy też zwrócić uwagę, iż nie każdy akt administracyjny, który dotknięty jest wadliwością automatycznie zostanie przez sąd usunięty z obrotu prawnego. Ustawodawca bowiem przyjął, iż sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie (w całości lub w części) może tak orzec, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, niezależnie od tego, czy uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy; c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd ponadto stwierdza nieważność aktu administracyjnego (w całości lub w części), jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz.U z 2018 r. poz. 2096) - dalej jako k.p.a., lub w innych przepisach. Orzeka także wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w k.p.a. lub w innych ustawach. Reasumując należy stwierdzić, iż uchylenie aktu administracyjnego z racji naruszenia prawa materialnego uzasadnione będzie wtedy, gdy - w wypadku prawidłowej wykładni, prawidłowego zastosowania tych norm - rozstrzygnięcie byłoby inne. Zaznaczyć trzeba, że naruszenie prawa nie powoduje uchylenia aktu administracyjnego, gdy wystąpi w postaci rażącej, albowiem wówczas stwierdza się nieważność decyzji lub postanowienia. Wreszcie "inne naruszenie przepisów postępowania" skutkuje uchyleniem aktu administracyjnego, o ile naruszenie to mogło mieć (a więc wcale nie musiało mieć) wpływ na wynik sprawy. Podkreślenia wymaga również to, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, jednakże w mocy art. 134 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną. Badając zaskarżone orzeczenie pod względem jego zgodności z przepisami wyżej wskazanej ustawy p.p.s.a oraz k.p.a., jak i z normami prawa materialnego, mającymi zastosowanie w sprawie, sąd uznał, iż zarówno decyzja zaskarżona jak i decyzja ją poprzedzająca nie naruszają przepisów obowiązującego prawa. Na wstępie wskazać należy, że w niniejszej sprawie mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 2 października 2003 r. o zmianie ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych i niektórych ustaw określające zasady przyznania gminom części rekompensującej subwencji ogólnej na wyrównanie ubytku dochodów wynikającego ze zwolnienia z podatku od nieruchomości gruntów, budowli i budynków położonych na terenie specjalnej strefy ekonomicznej (Dz. U. z 2003 r. nr 188 poz. 1840 ze zm.) oraz przepisy wykonawcze do tej ustawy, tj. rozporządzenie Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 10 listopada 2020 r. w sprawie wykazu gmin ... (Dz. U. z 2020 r. poz. 2010). Wskazana ustawa dzieli role w procesie przyznawania części rekompensującej subwencji ogólnej z jednoczesnym wskazaniem form działania poszczególnych uczestników tego procesu. Rola ministra właściwego do spraw gospodarki polega na wydaniu rozporządzenia w sprawie wykazu gmin, którym przysługuje część rekompensująca subwencji ogólnej za dany rok. Natomiast zadaniem ministra właściwego do spraw finansów publicznych, przewidzianym w ustawie o s.s.e., jest rozpatrywanie wniosków i wypłata subwencji, gdy jednostka spełnia przesłanki jej przyznania. Konsekwencją powyższego jest to, że gminy, na terenie których funkcjonują specjalne strefy ekonomiczne i wskazane w wyżej wymienionym rozporządzeniu składają do ministra właściwego do spraw finansów publicznych odpowiednie informacje i wnioski o przyznanie subwencji. Stosownie do treści art. 10 ust. 5 ustawy o s.s.e. gmina, która w danym roku podatkowym nie uzyskała dochodów na skutek zwolnienia przedsiębiorców, o których mowa w ust. 1, z podatku od nieruchomości, otrzymuje w następnym roku z budżetu państwa część rekompensującą subwencji ogólnej na wyrównanie ubytku dochodów wynikającego ze zwolnienia o którym mowa w ust. 1 w wysokości tego zwolnienia. Natomiast zgodnie z art. 10 ust. 6 ustawy s.s.e. kwotę przeznaczoną na część rekompensującą subwencji, o której mowa w ust. 5, określa dla każdego roku budżetowego ustawa budżetowa. Minister właściwy do spraw gospodarki określa corocznie, w drodze rozporządzenia, wykaz gmin, o których mowa w ust. 5, którym przysługuje część rekompensująca subwencji ogólnej za rok poprzedni. Zatem z przywołanych przepisów jednoznacznie wynika, że warunkiem otrzymania przez gminę części rekompensującej subwencji ogólnej jest łączne spełnienie trzech przesłanek, (co trafnie podnosi organ) a mianowicie: - nie uzyskanie dochodów na skutek zwolnienia przedsiębiorców, z podatku od nieruchomości od gruntów, budowli i budynków położonych na terenie specjalnych stref ekonomicznych, - złożenie wniosku o przyznanie części rekompensującej subwencji ogólnej na wyrównanie ubytku dochodów wynikającego ze zwolnienia z podatku od nieruchomości gruntów, budowli i budynków położonych na terenie specjalnej strefy ekonomicznej, zgodnie ze wzorem określonym w rozporządzeniu Ministra Finansów z dnia 13 kwietnia 2004 r. w sprawie sposobu ustalania i trybu przekazywania gminom części rekompensującej subwencji ogólnej na wyrównanie ubytku dochodów w specjalnych strefach ekonomicznych (Dz.U. Nr 65, poz. 599 i z 2005 r. Nr 86, poz. 737), - ujęcie gminy w wykazie jednostek samorządu terytorialnego uprawnionych do otrzymania części rekompensującej subwencji ogólnej za rok poprzedni, zawartym w rozporządzeniu ministra właściwego do spraw gospodarki. Zdaniem tak organu jak i sądu ww. przesłanki muszą być spełnione łącznie. Inne rozumienie powyższych regulacji byłoby w ocenie sądu wadliwe. Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 10 ust. 1 ustawy s.s.e., z którego treści wynika, że zwalnia się z podatku od nieruchomości grunty, budynki i budowle, które są zajęte na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie strefy na podstawie zezwolenia, zmienionego stosownie do przepisów art. 6, przez przedsiębiorcę, do którego stosuje się art. 5 ust. 2 tej ustawy w okresie ważności tego zezwolenia. W tym miejscu godzi się przypomnieć, że Minister Rozwoju, Pracy i Technologii w dniu 10 listopada 2020 r. wydał rozporządzenie w sprawie wykazu gmin, którym przysługuje część rekompensująca subwencji ogólnej za rok 2019 (Dz. u. poz. 2010). Zgodnie z rozporządzeniem, Miasto T. nie znalazło się w wykazie gmin. którym przysługuje część rekompensująca subwencji ogólnej za rok 2019, co jest dla żądania strony decydujące albowiem nie została spełniona jedna z trzech przesłanek niezbędnych do zakwalifikowania Miasta T. do otrzymania w 2020 roku części rekompensującej subwencji ogólnej na wyrównanie ubytku dochodów wynikającego ze zwolnienia z podatku od nieruchomości gruntów, budowli i budynków położonych na terenie [...] za 2019 r. Sąd podkreśla, iż nie jest sporne to, że Miasto T. w latach 2014, 2015, 2016 oraz 2017 otrzymało część rekompensującą subwencji ogólnej, ponieważ znalazło się w wykazach uprawnionych gmin stanowiących załączniki do: rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 9 czerwca 2014 r. w sprawie wykazu gmin, którym przysługuje część rekompensująca subwencji ogólnej za rok 2013 (Dz.U. poz. 804), rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 2 lipca 2015 r. w sprawie wykazu gmin, którym przysługuje część rekompensująca subwencji ogólnej za rok 2014 (Dz.U. poz. 997), rozporządzenia Ministra Rozwoju z dnia 16 września 2016 r. w sprawie wykazu gmin, którym przysługuje część rekompensująca subwencji ogólnej za rok 2015 (Dz.U. poz. 1562) oraz rozporządzenia Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 22 listopada 2017 r. w sprawie wykazu gmin, którym przysługuje część rekompensująca subwencji ogólnej za rok 2016 (Dz.U. poz. 2156). Sąd podnosi, iż zarzuty skargi dotyczą w istocie rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 10 listopada 2020 r. w sprawie wykazu gmin, którym przysługuje część rekompensująca subwencji ogólnej za rok 2019. Jednak źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia, zatem organ nie miał podstaw aby kwestionować mające zastosowanie w sprawie rozporządzenia. W ocenie sądu bezpodstawny jest zarzut naruszenia przez organ przepisów art. 7 oraz 77 § 1 k.p.a. Zgodnie z art. 7 k.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W toku postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie, minister właściwy do spraw finansów publicznych podjął wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Stosownie do treści art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy. Wbrew twierdzeniu skarżącej, dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy nie było konieczne zbadanie kwestii zezwoleń posiadanych przez podatnika działającego w specjalnej strefie ekonomicznej. Sąd podnosi jednocześnie, że przywołane przez skarżącą orzecznictwo sądowe odnosi się do odmiennych stanów faktycznych i prawnych niż ten, który jest przedmiotem oceny w sprawie niniejszej. Sąd nie podzielił poglądu skarżącej odnoszącego się do potrzeby skierowania do Trybunału Konstytucyjnego pytania prawnego dotyczącego zbadania konstytucyjności załącznika do rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 10 listopada 2020 r. (zob. str. 2 skargi). Taki wniosek nie był zasadny także dlatego że Minister wydający sporne rozporządzenie miał ustawowe umocowanie do jego wydania, zaś żaden przepis prawa nie obligował go do objęcia zwolnieniem każdej gminy/miasta. Podstawą wyroku jest art. 151 p.p.s.a.