V SA/Wa 258/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący – Sędzia NSA Piotr Piszczek po rozpoznaniu w dniu 10 kwietnia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym sprzeciwu [...] w J. od decyzji Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia uchyla zaskarżoną decyzję. A. Decyzją z dnia [...] marca 2018 r. znak: [...] Prezes Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych nakazał stronie – G. [...] w J. – zwrot w terminie 14 dni od dania otrzymania decyzji, środków PFRON przekazanych tytułem dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za okresy sprawozdawcze od września 2009 r. od czerwca 2011 r. oraz od sierpnia 2011 r. do sierpnia 2014 r. w łącznej kwocie 24 666,25 zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych liczonymi od dni wskazanych w sentencji decyzji do dnia wpłaty. Nadto organ I instancji zaskarżoną decyzją umorzył postępowanie administracyjne w przedmiocie zwrotu środków PFRON z tytułu dofinasowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za okres od września 2014 r. do lutego 2017 r. ze względu na jego bezprzedmiotowość, gdyż dofinansowanie za powyższy okres nie zostało stronie wypłacone. B. Od powyższej decyzji strona złożyła odwołanie w części nakazującej zwrot środków na rzecz PFRON, wnosząc o jej uchylenie i umorzenie postępowania, przy czym zarzuciła naruszenie: 1. przepisów postępowania, tj. art. 7, 8, 9, 77 § 1, 11 i 107 § 3 kpa, poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy, nie ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów podnoszonych przez stronę w trakcie toczącego się postepowania, sporządzenie uzasadnienia zaskarżonej decyzji nieodpowiadającego treści przepisów; 2. przepisów postępowania, tj. art. 107 § 1 pkt 4, 5,6 i § 3 kpa, poprzez niejednoznaczne sformułowanie sentencji zaskarżonej decyzji oraz sprzeczność uzasadnienia decyzji z jego sentencją; 3. przepisów postępowania, tj. art. 130 § 1 i2 kpa, poprzez wprowadzenie nakazu zwrotu środków Funduszu w terminie 14 dni od dnia otrzymania decyzji, w sytuacji, kiedy przed upływem terminu do wniesienia odwołania decyzja nie ulega wykonaniu, a wniesienie odwołania w terminie wstrzymuje wykonanie decyzji; 4. prawa materialnego, tj. art. 26b ust. 4 i 5 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych przez jego błędną wykładnie nie odwołującą się do treści rozporządzenia Komisji (WE) nr 800/2008 z dnia 6 sierpnia 2008 r. uznającym niektóre rodzaje pomocy zgodnie ze wspólnym rynkiem w zastosowaniu art. 87 i 88 Traktatu (ogólnym rozporządzeniu w sprawie włączeń blokowych) polegającą na zakwestionowaniu efektu zachęty związanego z zatrudnieniem w której określenie w "zatrudnienie nowego pracownika niepełnosprawnego" powinno być wykładane w zgodzie z wykładnią unijną odnoszącą się do "nowego zatrudnienia" i oznaczać, iż dotyczy ono "zatrudnienia nowego pracownika" w rozumieniu zawarcia nowej, odrębnej umowy o pracę w miejsce umowy rozwiązanej przez jej wygaśnięcie z upływem czasu, na który została zawarta, bez względu na to kto jest tym zatrudnionym podmiotem niepełnosprawnym, a tym samym nie wykluczać w takiej sytuacji zatrudnienia osoby niepełnosprawnej, która już wcześniej była pracownikiem tego pracodawcy; 5. prawa materialnego, tj. art. 189a, 189b, 189c, 189g, § 1 kpa w zw. z art. 66 ustawy o rehabilitacji, ewentualnie art. 118 kc w zw. z art. 66 ustawy o rehabilitacji, poprzez ich niezastosowanie i nie stwierdzenie przedawnienia środków Funduszu, w tym odsetek określonych jak dla zaległości podatkowych. C. Decyzją z dnia [...].01.2019 r. Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, ze zm.), w związku z art. 66 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 511, ze zm.) uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W motywach wskazano, że podstawą prawną niniejszego rozstrzygnięcia jest art. 138 § 2 kpa, który stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę organowi I instancji gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Minister podkreślił, że zgodnie z art. 49e ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, środki Funduszu podlegają zwrotowi w kwocie wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem, pobranej w nadmiernej wysokości lub ustalonej w wyniku kontroli w zakresie stwierdzonych nieprawidłowości, określonej w drodze decyzji nakazującej zwrot wypłaconych środków wraz z odsetkami naliczonymi od tej kwoty, od dnia jej otrzymania, w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych. Organ wskazał, że zgodnie z art. 26b ust. 4 ustawy o rehabilitacji jeżeli zatrudnienie nowych pracowników niepełnosprawnych w danym miesiącu u pracodawcy wykonującego działalność gospodarczą nie powoduje u tego pracodawcy wzrostu netto zatrudnienia ogółem, miesięczne dofinansowanie na nowo zatrudnionego pracownika niepełnosprawnego nie przysługuje, jeżeli jego zatrudnienie nastąpiło w wyniku rozwiązania umowy o pracę z innym pracownikiem, chyba że umowa o pracę uległa rozwiązaniu: 1) z przyczyn określonych w art. 52 § 1 pkt 1kp; 2) za wypowiedzeniem złożonym przez pracownika; 3) na mocy porozumienia stron; 4) wskutek przejścia pracownika na rentę z tytułu niezdolności do pracy; 5) z upływem czasu, na który została zawarta; 6) z dniem ukończenia pracy, dla której wykonania była zawarta. Minister zauważył, że wzrost netto zatrudnienia ogółem ustala się w stosunku do przeciętnego zatrudnienia ogółem w okresie poprzedzających 12 miesięcy. Ponadto zgodnie z ust. 5 ww. artykułu jeżeli nie są spełnione warunki, o których mowa w ust. 4, miesięczne dofinansowanie na nowo zatrudnionego pracownika niepełnosprawnego przysługuje w przypadku gdy jego miejsce pracy powstało w wyniku: 1) wygaśnięcia umowy o pracę; 2) zmniejszenia wymiaru czasu pracy pracownika - na jego wniosek. Z akt sprawy wynika, że S. wystąpiła z wnioskami o wypłatę dofinansowania do wynagrodzeń następujących pracowników niepełnosprawnych za okresy objęte zaskarżoną decyzją: J.P., R.W. oraz E.G. Fundusz wypłacił stronie dofinansowanie do wynagrodzeń powyższych pracowników. Z materiału dowodowego zgromadzonego przez organ I instancji wynika, że: • J.P. - z pracownikiem pracodawca podpisywał kolejne umowy o pracę zawarte: od 17 września 2007 r. do 15 kwietnia 2008 r., od 16 kwietnia 2008 r. do 31 grudnia 2008 r., od 2 stycznia 2009 r. do 30 grudnia 2009 r., od 31 grudnia 2009 r. do 30 listopada 2010 r., od 1 grudnia 2010 r. do 21 sierpnia 2011 r., od 22 sierpnia 2011 r. na czas nieokreślony; • R.W. - z pracownikiem pracodawca podpisał kolejne umowy o pracę zawarte: od 13 listopada 2007 r. do 31 grudnia 2007 r., od 2 stycznia 2008 r. do 31 sierpnia 2008 r., od 1 września 2008 r. do 31 sierpnia 2009 r., od 1 września 2009 r. do 31 sierpnia 2010 r., od 1 września 2010 r. do 31 grudnia 2010 r.; • E.G. - z pracownikiem pracodawca podpisywał kolejne umowy o pracę zawarte: od dnia 2 czerwca 2008 r. do 31 lipca 2008 r., od dnia 1 sierpnia 2008 r. do dnia 31 lipca 2009 r., od dnia 3 sierpnia 2009 r. do 31 lipca 2010 r., od dnia 2 sierpnia 2010 r. do 31 grudnia 2010 r. i od 3 stycznia 2011 r. do 21 sierpnia 2011 r. oraz od 22 sierpnia 2011 r. na czas nieokreślony. Zgodnie z oświadczeniem strony zawartym w piśmie z dnia [...] lutego 2018 r. orzeczenia potwierdzające niepełnosprawność powyższych pracowników zostały dostarczone przed podjęciem zatrudnienia, tj. 31 sierpnia 2007 r. - dot. J.P., 29 maja 2008 r. - dot. E.G. i 9 listopada 2007 r. - dot. R.W. Należy również wskazać, że strona przed 1 stycznia 2009 r. tj. przed datą wejścia w życie ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zmianie ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2008 r. Nr 237, poz. 1652 wprowadzającej art. 26b ust. 4 i 5 ustawy o rehabilitacji), nie korzystała z dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych. Z przedstawionych przez stronę dokumentów - wynika, że w/w. pracownicy zostali zatrudnieni na czas określony, natomiast po wygaśnięciu umów o pracę zawarto nowe umowy o pracę. Można więc przyjąć, iż stanowiska powstały w wyniku wygaśnięcia umowy o pracę o której mowa w art. 26b ust. 5 pkt 1 ustawy o rehabilitacji. Należy jednocześnie podkreślić, że żądanie zwrotu dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych dotyczy okresów, po 1 stycznia 2009 r., tj. kiedy zaczęły obowiązywać przepisy art. 26b ust. 4 i 5 ustawy o rehabilitacji warunkujące konieczność wystąpienia "efektu zachęty" i okresów, kiedy strona zawarła nowe umowy o pracę z ww. pracownikami po wygaśnięciu poprzednio obowiązujących. Organ I instancji nie odniósł się w jednak w żaden sposób do tych umów. Wynika z tego, iż wydając zaskarżoną decyzję oparł się głównie na informacji o zatrudnieniu, biorąc jednak pod uwagę przepis art. 26b ust. 5 niezbędnym było ustalenie w wyniku jakich konkretnych zdarzeń powstały miejsca pracy w czasie gdy w/w. pracownicy mogli być uznani za pracodawcę za osoby niepełnosprawne. Następnie Minister – posiłkując się orzecznictwem – dokonał wykładni przepisów unijnych, krajowych wskazując, że użyte w przepisie krajowym określenie "zatrudnienie nowego pracownika niepełnosprawnego" powinno być wykładane w zgodzie z wykładnią unijną odnoszącą się do "nowego zatrudnienia" i oznaczać, iż dotyczy ono "zatrudnienia nowego pracownika" w rozumieniu zawarcia nowej, odrębnej umowy o pracę w miejsce umowy rozwiązanej przez jej wygaśnięcie z upływem czasu, na który została zawarta, bez względu na to kto jest tym zatrudnionym podmiotem niepełnosprawnym. To znaczy nie można wykluczyć w takiej sytuacji zatrudnienia osoby niepełnosprawnej, która już wcześniej była pracownikiem tego pracodawcy. Mając powyższe na uwadze Minister przychylił się do zarzutów strony zawartych w odwołaniu i stwierdził, że w sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania z art. 7, art. 77 § 1 i 80 oraz art. 107 kpa w sposób mogący istotnie wpłynąć na wynik sprawy. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy – zdaniem Ministra - Organ I instancji zobowiązany jest do uwzględnienia przedstawionej powyżej wykładni przepisów prawa materialnego oraz odniesienia się do ponoszonych przez stronę na etapie postępowania przed organami obu instancji zarzutów. D. Sprzeciw na powyższą decyzję – żądając jej uchylenia – wniosła G. [...] w J. zarzucając: 1. naruszenie przepisów postępowania, a to art. 138 § 2 kpa i 139 kpa w zw. z art. 127 § 1 kpa w zw. z art. 129 kpa i art. 16 kpa, poprzez wydanie decyzji kasacyjnej również co do części niezaskarżonej przez stronę (określonej w pkt. B decyzji Organu I instancji) która stała się ostateczna, a więc orzeczenie ponad żądanie strony, na jej niekorzyść, w sposób powodujący działanie organu odwoławczego w tym zakresie z urzędu, bez wniesionego odwołania. 2. naruszenie przepisów postępowania, a to art. 138 § 2 kpa, poprzez uchylenie decyzji w części zaskarżonej przez stronę (określonej w pkt. A decyzji Organu I instancji) z uwagi na błędną ocenę materialnoprawną dokonaną przez Organ I instancji, w sytuacji w której nie było przeszkód do wydania decyzji merytorycznej w tym zakresie przez Organ odwoławczy. W motywach wskazano argumenty przemawiające za jaj uwzględnieniem. E. W odpowiedzi na skargę podniesiono argumenty przeciwne. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Bez wątpienia, decyzja Organu I instancji zaskarżona została jedynie w części, to jest w części nakazującej zwrotu środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych. Poza zakresem zaskarżenia pozostała część decyzji, gdzie Organ I instancji umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie administracyjne dotyczące strony w przedmiocie zwrotu środków Funduszu przekazanych tytułem dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za okresy sprawozdawcze od września 2014 r. do lutego 2017 r. Powyższe oznacza, że to strona świadomie określiła, iż ogranicza postępowanie odwoławcze jedynie co do części decyzji organu I instancji, chcąc aby w pozostałej części decyzja stała się ostateczna. Należy zgodzić się zatem z poglądem wyrażonym w wyroku NSA z 26 czerwca 2008 roku, sygn. akt II GSK 175/08 zgodnie z którym "pamiętać należy, iż postępowanie odwoławcze wywołane zostało złożonym przez stronę postępowania administracyjnego odwołaniem. Oczywistym jest, że w tym zakresie organ odwoławczy nie jest władny do działania z urzędu. W tym stanie rzeczy o zakresie toczącego się postępowania odwoławczego (czy do części rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonej decyzji, czy do całego rozstrzygnięcia zawartego w tej decyzji) decyduje strona składająca odwołanie./.../ Oznacza to, że biorąc pod uwagę treść odwołania, a zwłaszcza zakres zaskarżenia decyzji określony w odwołaniu, dopuszczalne jest zastosowanie przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Organ odwoławczy uchyla wówczas zaskarżoną decyzję w tym zakresie w jakim zostało to określone w treści odwołania, bowiem w części nie zaskarżonej decyzja stała się ostateczna. Taka konstrukcja decyzji administracyjnej, gdzie o przyznaniu lub odmowie przyznania stronie określonych praw rozstrzyga organ w kilku punktach decyzji zezwala na przyjęcie w postępowaniu odwoławczym rozwiązania określonego w treści art. 138 § 2 k.p.a. w odniesieniu do tej części decyzji, która nie została zaskarżona". Powyższe stanowisko jednoznacznie wskazuje, że Organ odwoławczy nie mógł poddać kontroli niezaskarżoną część decyzji organu I Instancji i ponownie rozpatrzyć sprawę w zakresie rozstrzygniętym niezaskarżoną częścią orzeczenia. Oznaczałoby to bowiem działanie Organu odwoławczego w tym zakresie z urzędu, bez wniesionego odwołania. Postępowanie odwoławcze nie może być wszczęte z urzędu (por. wyrok NSA z 6 września 2007 roku, sygn. akt I OSK 675/07), może być wszczęte wyłącznie na skutek wniesienia środka zaskarżenia przez uprawniony podmiot i jest w pełni oparte na zasadzie skargowości. Zatem uchylenie przez Organ odwoławczy w tym zakresie decyzji organu I Instancji naruszyło art. 16 kpa (decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach wymienionych w kodeksie lub ustawach szczególnych) oraz w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 marca 2015 r. sygn. akt VIII SA/Wa 993/14). Podobne stanowisko zajął również NSA w wyroku z dnia 6 lipca 2018 r. sygn. akt II OSK 1988/16. Wbrew twierdzeniom zawartym w odpowiedzi na sprzeciw wskazać należy, że niewątpliwie k.p.a. "nie przewiduje rozstrzygnięcia, o którym Organ II instancji może utrzymać w mocy decyzję w niezaskarżonej części, a uchylić decyzję w części i przekazać sprawę Organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia", to jednak możliwa jest sentencja o treści: "uchyla decyzję w zaskarżonej części i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia Organowi I instancji". Takie rozstrzygnięcie winno zapaść w sytuacji prawidłowego zastosowania treści art. 138 § 2 kpa. Wydane w sprawie rozstrzygnięcie Organu II instancji akcentujące uchylenie decyzji "w całości" oznacza, że na pograniczu rażącego naruszenia prawa naruszono art. 16 kpa (naruszenie zasady trwałości decyzji administracyjnej) poprzez naruszenie aktu administracyjnego w niezaskarżonej części. W dalszym zakresie spór w niniejszej sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy zasadnie Organ odwoławczy wydał decyzję kasacyjną, czy też możliwe było zastosowanie prawidłowej oceny prawnej do zebranego w sprawie materiału dowodowego i wydanie stosownej decyzji merytorycznej. Biorąc pod uwagę także treść uzasadnienia sprzeciwu wskazać należy, że do wyjaśnienia pozostała zatem jedynie kwestia zatrudnienia J.P. w warunkach efektu zachęty, co do którego organ I instancji nakazał zwrot dofinansowania. Biorąc pod uwagę, iż chodzi o kwestię dofinansowania jednego pracownika, a dokonana przez Organ odwoławczy wykładnia prawa materialnego jest w pełni słuszna i nie kwestionowana przez stronę, sprzeciw budzi wydanie przez Organ Il instancji decyzji kasacyjnej. Jak wynika z treści wyroku WSA w Szczecinie z dnia 11 października 2018 r. sygn. akt Il SA/Sz 831/18 w sytuacji, gdy nie ma przeszkód do ponownego rozpatrzenia sprawy administracyjnej i zakończenia jej merytoryczną decyzją drugoinstancyjną, niedopuszczalne, jako niezgodne z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego - jest podejmowanie decyzji kasacyjnej, tzn. decyzji uchylającej decyzję organu pierwszej instancji i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia. Nie można wydać decyzji kasacyjnej, jeżeli kwestią sporną jest tylko ocena prawna zebranego w sprawie materiału dowodowego. Zdaniem Sądu istniały podstawy do merytorycznego wydania decyzji, zgodnie z przyjęta przez Organ odwoławczy wykładnią prawa materialnego spójną ze stanowiskiem strony. Tak więc Organ II instancji – sumując powyższe spostrzeżenia – winien merytorycznie rozpoznać sprawę. Mając na uwadze treść art. 145 § 1 pkt 1c należało orzec jak w sentencji.