V SA/Wa 2582/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Tomasz Zawiślak, Sędzia WSA - Beata Krajewska, Sędzia WSA - Krystyna Madalińska-Urbaniak (spr.), Protokolant referent - Maryla Wiśniewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 lutego 2013 r. sprawy ze skargi Województwa .... na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w W. z dnia ... września 2012 r., Nr ... w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie zmian w budżecie województwa. oddala skargę Uchwałą Nr ... z dnia ... sierpnia 2012 r. Zarząd Województwa ... dokonał zmian w budżecie Województwa na 2012 r. polegających na zmniejszeniu rezerwy ogólnej o kwotę ... zł (dział 758 "Różne rozliczenia", rozdz.75818 "Rezerwy ogólne i celowe" § 4810 "Rezerwy" ) i przeniesieniu tej kwoty do działu 630 "Turystyka", rozdz. 63095 "Pozostała działalność" § 4300 "Zakup usług pozostałych". Uchwałą Nr ... z dnia ...1 sierpnia 2012 r. Zarząd Województwa ... dokonał zmian w budżecie Województwa na 2012 r. polegających m.in. na zmniejszeniu rezerwy ogólnej o kwotę ... zł (dział 758 "Różne rozliczenia", rozdz. 75818 "Rezerwy ogólne i celowe" § 4810 "Rezerwy") i przeniesieniu tej kwoty do działu 630 "Turystyka", rozdz. 63095 "Pozostała działalność" § 4300 "Zakup usług pozostałych". W ww. uchwałach wskazano, że ustalone w dziale 630 "Turystyka", rozdz.63095 "Pozostała działalność" § 4300 "Zakup usług pozostałych" wydatki są finansowane ze środków własnych i są przeznaczone na realizację zadań z zakresu administracji rządowej. Z uzasadnienia do ww. uchwał wynika, że wydatki ustalone w dziale 630"Turystyka", rozdz. 63095 "Pozostała działalność" § 4300 "Zakup usług pozostałych" są przeznaczone na sfinansowanie kosz pozostałych" są przeznaczone na sfinansowanie kosztów powrotu klientów biur podróży, które to biura złożyły do Marszałka Województwa ... oświadczenia o niewypłacalności. Uchwałą Nr ... Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w W. z dnia ... września 2012 roku orzekł o nieważności w/w uchwał z powodu istotnego naruszenia z art. 2a ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o usługach turystycznych, art. 49 ust. 1 i 5 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2010 r. Nr 80, poz. 526 z późn. zm.), art. 67 ust. 3 cyt. ustawy o samorządzie województwa oraz art. 249 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 roku finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 z późn. zm.). Pismem z ... października 2012 r., Województwo ... wniosło skargę na ww. orzeczenie Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w W. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze strona skarżąca zarzuciła zaskarżonemu rozstrzygnięciu nadzorczemu Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w W. naruszenie: 1.art. 2a oraz 5 ust. 1 pkt 2 , ust. 4 i 5 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o usługach turystycznych ( t.j. Dz.U. z 2004 r. Nr 223 poz. 2268 z późn. zm. ); 2. art. 49 ust. 1 i 5 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego ( Dz. U. z 2010 r. Nr 80 poz. 526 z późn. zm. ), 3. art. 67 ust. 3 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa ( Dz.U. z 2001 r. Nr 142 poz. 1590 z poen. zm. ) poprzez niewłaściwe zastosowanie i błędną wykładnię, poprzez stwierdzenie, że Zarząd Województwa ... naruszył wyłączne kompetencje Sejmiku określone w powołanym wyżej art. 18 pkt 6. W uzasadnieniu skargi strona skarżąca wskazała, że Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. o usługach turystyczny cii (gwarantuje klientom organizatora turystyki, w przypadku jego niewypłacalności, pokrycie kosztów powrotu klientów z imprezy turystycznej do miejsca wyjazdu. Uregulowanie powyższe wynika z art. 7-9 Dyrektywy Rady z dnia 13 czerwca 1990 r. ( 90/314 EWG) w sprawie zorganizowanych podróży, wakacji wycieczek (Dz.U.UE L 1990.158.59 ). Zgodnie z ustawą o usługach turystycznych marszałek województwa jest uprawniony do wydawania dyspozycji wypłat na pokrycie kosztów powrotu klientów niewypłacalnego organizatora do miejsca wyjazdu; a z mocy art. 2a tej ustawy jest to zadanie marszałka z zakresu administracji rządowej. W omawianym przypadku środki finansowe przeznaczone na ww. cel i pozostające w dyspozycji Marszałka Województwa ... okazały się niewystarczające. Ze względu na wyjątkowość sytuacji i konieczność szybkiego działania ( za granicą pozostawali klienci niewypłacalnego biura podróży), które nie miały zapewnionych podstawowych środków egzystencji (wyrzucono je z hoteli ), zaś Wojewoda ... długo nie reagował na wystąpienia Marszałka o środki na wykonanie tego zadania. Zarząd Województwa ... zmuszony był przedsięwziąć kroki niezbędne do realizacji tego zadania tj. podjął uchwały będące przedmiotem zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, aby zapewnić środki na opłacenie powrotu, przebywających za granicą turystów do kraju. Dopiero pismem z dnia ... września 2012r. czyli po 2 miesiącach – Wojewoda oficjalnie odmówił wyasygnowania jakichkolwiek środków na opłacenie kosztów powrotu. Zdaniem strony skarżącej jest bezsporne, że to budżet państwa zobowiązany zapewnić środki niezbędne dla realizacji zadań z zakresu administracji rządowej zleconych ustawowo jednostce samorządu terytorialnego. Obowiązek powyższy wynika zarówno z przepisów konstytucji (art. 166 i 167), jak i z przepisów ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (art. 49 ust. 1), jak również art. 67 ust. 3 ustawy o samorządzie województwa, który stanowi, że)przekazanie województwu, w drodze ustawy, nowych zadań wymaga zapewnienia koniecznych środków finansowych na ich realizację w postaci zwiększenia dochodów. W odpowiedzi na skargę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w W. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia. Wskazała też, że zgodnie treścią art. 7 Konstytucji organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Organy władzy publicznej mogą powstać tylko na podstawie prawnej, a normy prawne muszą określać ich kompetencje, zadania i tryb postępowania, wyznaczające tym samym granice ich aktywności. Organy te mogą działać tylko w tych granicach. W ocenie RIO ustawa o usługach turystycznych nie nakłada na marszałka województwa obowiązku sprowadzenia do kraju na koszt województwa samorządowego klientów niewypłacalnych biur podróży w sytuacji, kiedy kwoty zabezpieczone na podstawie umowy gwarancji są niewystarczające, jak również nie obliguje wojewody do przekazania, w tym przypadku, marszałkowi dotacji z budżetu państwa na sfinansowanie kosztów powrotu do kraju w/w osób. Ustawa o usługach turystycznych ogranicza zadania marszałka województwa do obowiązków wynikających z umowy gwarancji. W tej sytuacji, zdaniem Kolegium, ma zastosowanie art. 36 Konstytucji RP w myśl, którego podczas pobytu za granicą obywatel polski ma prawo do opieki ze strony Rzeczypospolitej Polskiej. A zatem koszty sprowadzenia do k:niewypłacalnych biur podróży w powyższej sytuacji winien tymczasowo pokryć budżet państwa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z treścią art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Uzupełnieniem tego zapisu jest treść art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; zwanej dalej p.p.s.a.), w którym wskazano, iż sądy administracyjne stosują środki określone w ustawie. Powyższe regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa i toczącego się przed nim postępowania. Jest nią – bez wątpienia – sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną polegającą na zbadaniu, czy organ administracji publicznej nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jego wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi jego uchylenie. Dokonując oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia w powyższym zakresie Sąd nie dopatrzył się naruszenia przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 2a ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o usługach turystycznych ( t.j. Dz.U. z 2004 r. Nr 223 poz. 2268 z późn. zm. ) zadania marszałka województwa, o których mowa w ustawie, są zadaniami z zakresu administracji rządowej. Oznacza to, że w zakresie tych zadań nie może być stosowana wykładnia rozszerzająca i kompetencja musi wynikać jasno z ustawowego upoważnienia ( art. 166 ust. 2 Konstytucji RP). Zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt. 2 ustawy przedsiębiorca wykonujący działalność gospodarczą w zakresie organizowania imprez turystycznych oraz pośredniczenia na zlecenie klientów w zawieraniu umów o świadczenie usług turystycznych jest obowiązany zapewnić klientom, na wypadek swojej niewypłacalności: pokrycie kosztów powrotu klientów z imprezy turystycznej do miejsca wyjazdu lub planowanego powrotu z imprezy turystycznej w wypadku gdy organizator turystyki lub pośrednik turystyczny wbrew obowiązkowi nie zapewnia tego powrotu, a także zapewnić klientom zwrot wpłat wniesionych tytułem zapłaty za imprezę turystyczną w wypadku gdy z przyczyn dotyczących organizatora turystyki lub pośrednika turystycznego oraz osób, które działają w ich imieniu impreza turystyczna nie zostanie zrealizowana, a także zapewnić klientom zwrot części wpłat wniesionych tytułem zapłaty za imprezę turystyczną, odpowiadającą części imprezy turystycznej, która nie zostanie zrealizowana z przyczyn dotyczących organizatora turystyki lub pośrednika turystycznego oraz osób, które działają w ich imieniu, przez: a) zawarcie umowy gwarancji bankowej lub ubezpieczeniowej, lub b) zawarcie umowy ubezpieczenia na rzecz klientów, lub c) przyjmowanie wpłat klientów wyłącznie na rachunek powierniczy, jeżeli wykonuje usługi turystyczne wyłącznie na terenie kraju i złoży marszałkowi województwa oświadczenie o przyjmowaniu wpłat na rachunek powierniczy. Zgodnie z pkt. 3 art. 5 ust. 2 jest on zobowiązany składać marszałkowi województwa oryginały lub potwierdzone przez podmioty, które je podpisały, odpisy kolejnych umów, o których mowa w pkt 2, nie później niż 14 dni przed upływem terminu obowiązywania umowy poprzedniej; przedsiębiorcy zaprzestający działalności gospodarczej są zwolnieni z tego obowiązku, jeżeli zawiadomią marszałka województwa o zaprzestaniu działalności organizatora turystyki lub pośrednika turystycznego. Zgodnie z art. 5 ust. 4 ustawy treść gwarancji lub umowy ubezpieczenia, o których mowa w ust. 1 pkt 2, obejmuje upoważnienie dla marszałka województwa lub wskazanej przez niego jednostki do wydawania dyspozycji wypłaty zaliczki na pokrycie kosztów powrotu klienta do kraju. Marszałek województwa jest uprawniony do występowania na rzecz klientów w sprawach wypłaty środków z tytułu umowy gwarancji bankowej, umowy gwarancji ubezpieczeniowej lub umowy ubezpieczenia, na zasadach określonych w treści tych umów ( art. 5 ust. 5 ). Ustawa o usługach turystycznych nigdzie nie zawiera upoważnienia czy zobowiązania dla marszałka do wykonywania innych czynności związanych z zapewnieniem powrotu klientów niewypłacalnych biur podróży. W szczególności nie nakłada na organy państwa obowiązku sfinansowania tych kosztów ponad kwotę gwarancji. Jak słusznie wskazuje RIO w odpowiedzi na skargę każdy obywatel polski podczas pobytu za granicą ma prawo do opieki ze strony Rzeczypospolitej Polskiej, co w tym przypadku należy do obowiązków służb konsularnych. Wobec powyższego samorząd wojewódzki nie może otrzymać dotacji na sfinansowanie pokrycia kosztów sprowadzenia turystów do kraju ( art. 49 ust. 1 i 5 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego ( Dz. U. z 2010 r. Nr 80 poz. 526 z późn. zm. ). Z tych też względów należy zgodzić się z RIO, iż uchwały Nr ... z dnia ... sierpnia 2012 r. oraz Nr ... z dnia ... sierpnia 2012 r. Zarządu Województwa ... w sposób istotny naruszają przepisy wymienione w zaskarżonej uchwale i całkowicie zasadnie Regionalna Izba Obrachunkowa stwierdziła ich nieważność. Z powyższych względów na zasadzie art. 151 p.p.s.a skarga podlega oddaleniu.