V SA/Wa 2586/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący - Sędzia NSA - Ewa Wrzesińska-Jóźków po rozpoznaniu w dniu 15 października 2008 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi K. Ć. na decyzję Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] lipca 2008 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego postanawia: - odrzucić skargę. K. Ć. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie pismo z dnia 22 sierpnia 2008 r. zatytułowane "wniosek", którym wystąpił o wszczęcie postępowania w sprawie "wszczęcia wznowienia postępowania o przyznanie uprawnień kombatanckich". Skarżący podniósł, iż Kierownik odmówił mu przyznania uprawnień kombatanckich, jednakże nie wskazał numeru i daty rozstrzygnięcia, które zaskarża. Zarządzeniem z 24 września 2008 r. skarżący został wezwany do uzupełnienia braku formalnego skargi poprzez wskazanie numeru i daty zaskarżonej decyzji, postanowienia, innego aktu lub czynności będącej przedmiotem skargi - w terminie 7 dni od daty otrzymania wezwania. W wezwaniu zamieszczono pouczenie, że nieuzupełnienie w terminie braku skargi spowoduje jej odrzucenie. W odpowiedzi, pismem z 2 października 2008 r. skarżący wskazał, iż wnosi skargę na decyzję z [...] lipca 2008 r. znak [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 57 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: p.p.s.a., skarga powinna czynić zadość wymaganiom pisma w postępowaniu sądowym, a ponadto zawierać wskazanie zaskarżonej decyzji, postanowienia, innego aktu lub czynności. Jednocześnie, w myśl art. 52 § 1 p.p.s.a., skargę do sądu administracyjnego można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. W piśmie procesowym z 2 października 2008 r. - stanowiącym uzupełnienie braku formalnego skargi na zarządzenie Sądu - skarżący podał numer i datę decyzji wydanej przez Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych, działającego jako organ pierwszej instancji. Zgodnie z zawartym w tej decyzji pouczeniem, przysługiwało stronie prawo wystąpienia z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy do tego samego organu, który ją wydał. Z uprawnienia tego skarżący skorzystał występując pismem z 21 lipca 2008 r., które organ potraktował jako środek zaskarżenia. Rozpoznając ponownie sprawę Kierownik wydał w dniu [...] sierpnia 2008 r. decyzję o numerze [...], którą utrzymał w mocy decyzję własną z [...] lipca 2008 r. Jednocześnie organ pouczył stronę, iż decyzję tę może zaskarżyć do właściwego miejscowo wojewódzkiego sądu administracyjnego. Istota problemu w niniejszej sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy mimo wyczerpania przez skarżącego środka zaskarżenia, dopuszczalne było wniesienie skargi na decyzję, od której ów środek został złożony, a nie na tę która jest decyzją wydaną na skutek rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że ustawa p.p.s.a. nie zawiera przepisu, który wskazywałby, że skarga do sądu administracyjnego służy na decyzję ostateczną kończącą postępowanie administracyjne. Zasadę sądowej kontroli legalności decyzji ostatecznych kończących postępowanie w sprawie administracyjnej można jednak wywieść z analizy całokształtu przepisów regulujących przebieg, wzajemne relacje i zależności istniejące pomiędzy postępowaniem administracyjnym i postępowaniem sądowoadministracyjnym. Punktem wyjścia dla wyjaśnienia tego zagadnienia jest przepis art. 16 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) który stanowi, że decyzje mogą być zaskarżane do sądu administracyjnego z powodu ich niezgodności z prawem, na zasadach i w trybie określonym w odrębnych ustawach. Zasady i tryb wniesienia skargi regulują przepisy ustawy p.p.s.a. Na uwagę zasługuje przede wszystkim powołany na wstępie przepis art. 52 § 1 oraz art. 53 § 1 p.p.s.a., określający termin złożenia skargi do sądu. Z zestawienia powyższych unormowań wyprowadzić można wnioskowanie, iż skarga do sądu winna być złożona na decyzję ostateczną, kończącą postępowanie administracyjne, skoro obligatoryjną ku temu przesłanką jest wyczerpanie środków zaskarżenia oraz zachowanie 30-dniowego terminu od dnia doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia w sprawie. W tym kontekście przez "rozstrzygnięcie w sprawie" rozumieć należy końcowy "wynik" postępowania administracyjnego, tj. ostatnią decyzję jaką organ wydał realizując instancyjny tok postępowania w ramach tej samej sprawy. Rozważana w powyższych wywodach kwestia wymaga także odniesienia się do zakresu kontroli sądowoadministracyjnej, którą określają przepisy art. 134 i 135 p.p.s.a. Z pierwszego z wymienionych przepisów wynika, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z drugiego zaś, że sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów wydanych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. W ocenie Sądu, analiza tych unormowań prowadzi do wniosku, że sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, natomiast jest związany wskazanym w skardze przedmiotem zaskarżenia (zindywidualizowanym aktem prawnym lub czynnością), który wyznacza rodzaj sprawy sądowoadministracyjnej podlegającej kontroli. Stanowisko takie jest prezentowane zarówno w orzecznictwie (por. wyrok NSA z dnia 24 marca 1988 r., sygn. akt IV SA 170/88, ONSA 1988/1/44; wyrok NSA z dnia 12 grudnia 1988 r., sygn. akt IV SA 470/88, GAP 1989/18/74), jak również w literaturze przedmiotu (por. B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze 2006, wyd. II, str. 300-301). Decyzją podlegającą zaskarżeniu do sądu administracyjnego jest więc zawsze decyzja kończąca postępowanie w sprawie administracyjnej, ponieważ decyzja wydana w "pierwszej instancji" odnosi się tylko do części sprawy administracyjnej. Z powołanych przepisów wynika, że kontrola sądowoadministracyjna obejmuje decyzje wydane "w pierwszej i drugiej instancji" oraz inne decyzje zapadłe wcześniej w granicach danej sprawy, jednakże zaskarżeniem powinna być objęta ostatnia z decyzji wydanych w administracyjnym toku instancji. Na marginesie już tylko można wskazać, iż w zaskarżonej decyzji z [...] lipca 2008 r. stronę pouczono, iż może złożyć wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy do Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych (a więc do organu administracyjnego), zaś w decyzji z [...] sierpnia 2008 r. wskazano, iż służy od niej skarga do sądu administracyjnego. Reasumując stwierdzić należy, iż w niniejszej sprawie, której przedmiotem jest odmowa wznowienia postępowania administracyjnego, skarga przysługiwała na decyzję wydaną w dniu [...] sierpnia 2008 r. o numerze [...], jako decyzję ostateczną w toku postępowania przed organem administracyjnym, natomiast wniesienie skargi na decyzję z dnia [...] lipca 2008 r. o numerze [...], uznać należało za niedopuszczalne. Z wyłożonych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.