V SA/Wa 2590/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - Ewa Wrzesińska-Jóźków, Sędzia WSA - Mirosława Pindelska (spr.), Sędzia NSA - Piotr Piszczek, Protokolant specjalista - Justyna Macewicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 marca 2014 r. sprawy ze skargi M.K. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia (...) października 2013 r. nr (...) w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy uchyla zaskarżoną decyzję Zaskarżoną decyzją z dnia (...) października 2013 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych – I Oddział w W. (zwany dalej: "ZUS") utrzymał w mocy decyzję własną z dnia (...) lipca 2013 r. odmawiającą M.K. umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy. Decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym: Pismem z dnia 6 maja 2013 r. strona zwróciła się do ZUS z wnioskiem o umorzenie wszystkich niezapłaconych składek w okresie prowadzonej działalności gospodarczej. W uzasadnieniu opisała swoją sytuację życiową i majątkową, spowodowaną prowadzoną w latach 2007-2012 współpracą ze spółką Ż. P.. Po rozwiązaniu umowy przez spółkę, skarżąca pozostała z nieuregulowanymi zobowiązaniami, zaciągniętymi pożyczkami, bez możliwości podjęcia zatrudnienia w związku z urodzeniem dziecka, bez środków do życia. Wskazała, iż pozostaje na utrzymaniu matki, która utrzymuje się z emerytury. Oświadczyła, iż otrzymuje zasiłek stały oraz zasiłki celowe z pomocy społecznej, jak również zasiłek rodzinny wraz z dodatkiem z tytułu samotnego wychowywania dziecka i zasiłek pielęgnacyjny. Wskazała nadto na problemy zdrowotne własne, swego dziecka, jak również matki. Decyzją z dnia (...) lipca 2013 r. o numerze (...) ZUS odmówił wnioskodawczyni umorzenia należności z tytułu składek ubezpieczeniowych na osobiste ubezpieczenie w łącznej wysokości 15.849,03 zł, należności z tytułu składek za zatrudnionych pracowników w części finansowanej przez płatnika składek w łącznej wysokości 16.675,49 zł, odsetek za zwłokę w wysokości 11.788,00 zł oraz kosztów upomnienia w wysokości 396,00 zł. W uzasadnieniu decyzji ZUS przedstawił w sposób szczegółowy sytuację majątkową wnioskodawczyni, ustaloną na postawie zebranego materiału dowodowego. Powołując się na przepisy art. 28 ust. 1-3 i ust. 3a ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t. j. Dz. U. z 2013 r., poz. 1442 ze zm.; zwanej dalej: u.s.u.s.) oraz § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. nr 141, poz. 1365), organ nie stwierdził zaistnienia przesłanek uzasadniających umorzenie należności z tytułu składek. W tym zakresie podniesiono, iż w sprawie nie zostały spełnione przesłanki całkowitej nieściągalności, bowiem wnioskodawczyni pobiera zasiłki w łącznej wysokości 732 zł oraz zasiłki celowe; osoby, z którymi prowadzi wspólne gospodarstwo domowe osiągają dochody; naczelnik urzędu skarbowego, ani komornik sądowy nie stwierdzili braku majątku, z którego można prowadzić egzekucję; wysokość nieopłaconych składek znacznie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym; nie jest również oczywiste, że w prowadzonym postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Następnie wskazano, iż skarżąca nie wykazała istnienia okoliczności, które pozwalałyby na umorzenie należności pomimo braku całkowitej nieściągalności ze względu na ważny interes osoby zobowiązanej. Z dokumentów zgromadzonych w sprawie nie wynika jednoznacznie, iż podjęcie przez stronę spłaty zadłużenia groziłoby w sposób oczywisty zaspokojeniu jej niezbędnych potrzeb życiowych; czteroosobowa rodzina wnioskodawczyni utrzymuje się ze środków w wysokości ok. 2.295,00 zł; w latach 2010-2012 strona osiągnęła dochód z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej; przysługuje jej wierzytelność z tytułu naprawienia szkody w wysokości 21.300,00 zł; a nadto reguluje zobowiązania cywilnoprawne, pomijając przy tym zadłużenie wobec ZUS. Podniesiono także, iż skarżąca nie wykazała poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia. Odnosząc się do stanu zdrowia wnioskodawczyni, ZUS stwierdził, iż z przedstawionego orzeczenia o stopniu niepełnosprawności wynika, że jest on umiarkowany i możliwe jest podjęcie przez skarżącą zatrudnienia na stanowisku przystosowanym do niepełnosprawności. Pismem z dnia 30 lipca 2013 r. strona zwróciła się z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy zarzucając, iż organ nie zapoznał się dokładnie z jej wnioskiem i przedstawionymi dowodami. Skarżąca podniosła, iż nie jest w stanie spłacić zadłużenia w żaden sposób bez uszczerbku dla zaspokojenia podstawowych potrzeb bytowych swoich i dziecka, które ma na swoim utrzymaniu. Zaskarżoną decyzją z dnia (...) października 2013 r. o numerze (...), ZUS utrzymał w mocy decyzję własną z dnia (...) lipca 2013 r. W uzasadnieniu podniesiono argumenty, które stanowiły treść uzasadnienia decyzji wydanej uprzednio przez ZUS, tj. w sposób szczegółowy przedstawiono wykazywaną przez wnioskodawczynię sytuację majątkową ze wskazaniem dowodów jakie złożyła w toku postępowania, przywołano odpowiednie przepisy u.s.u.s., powtórzono także powody dla których nie można było uwzględnić wniosku skarżącej. Dodatkowo ZUS wskazał, iż sytuacja finansowa wnioskodawczyni ma charakter przejściowy i istnieje szansa na jej poprawę po podjęciu przez nią zatrudnienia. Zauważył przy tym, iż skarżąca reguluje swoje zobowiązania o charakterze prywatnoprawnych, co tym bardziej nie przemawia za umorzeniem należności z uwagi na słuszny interes strony, nawet w przypadku stwierdzenia, że w aktualnej sytuacji majątkowej jednorazowe spłacenie zadłużenia nie jest możliwe. W ocenie ZUS sytuacja finansowa skarżącej nie wyklucza możliwości spłaty zobowiązań z tytułu składek w systemie ratalnym dostosowanym do jej możliwości płatniczych. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca zwróciła się o ponowne rozpatrzenie jej sprawy. Ponownie zaprezentowała swoją sytuację życiową i majątkową, wyjaśniając, że z uwagi na błędy organ wskazywał nieprawidłową wysokość pobieranej przez nią renty, która wynosi około 695 zł. Wskazała, iż aktualnie jest zadłużona na około 200 tys. zł z uwagi na nieopłacone podatki i składki na ZUS, natomiast pożyczki prywatne spłaca, co powoduje, że brakuje jej na utrzymanie i jest zmuszona korzystać z pomocy rodziny. W odpowiedzi na skargę ZUS wniósł o jej oddalenie podtrzymując motywy zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 13 marca 2014 r. skarżąca podniosła, iż wykazywana w dokumentach administracyjnych kwota 172 zł jej renty była nieprawidłowo wyliczona przez ZUS. Zostało to sprostowane, wielkość ta wynosi 805 zł brutto. Nowa wysokość renty spowodowała, że zlikwidowane zostały inne dochody celowe. Został tylko zasiłek celowy na dziecko płacony w różnych kwotach i w różnym czasie. Z renty dokonywane są stałe potrącenia w kwocie 200 zł przez komornika w ramach egzekucji prowadzonej na rzecz City Banku, dodatkowo z renty tej płaci około 420 zł za mieszkanie i niewiele zostaje. Oświadczyła również, że urząd skarbowy umorzył jej po połowie zaległości podatkowe w podatku VAT i podatku dochodowym, były to kwoty rzędu około 15 tyś. zł w podatku VAT i 20 tyś. zł w podatku dochodowym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; zwanej dalej: "p.p.s.a."), sprowadzają się do kontroli zgodności zaskarżonej decyzji pod względem jej zgodności z prawem, to znaczy ustalenia, czy organ orzekający w sprawie prawidłowo zinterpretował i zastosował przepisy prawa w odniesieniu do właściwie ustalonego stanu faktycznego. Podkreślić na wstępie należy, iż Sąd nie ma kompetencji do zmiany merytorycznej wydanego przez organ a następnie zaskarżonego rozstrzygnięcia. Bada jedynie, czy nie doszło do naruszenia przepisów postępowania lub niewłaściwej wykładni przepisu materialnoprawnego. W tym kontekście, zgodnie z art. 135 p.p.s.a., sąd ma obowiązek zastosować wszelkie przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów wydanych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi natomiast, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosując powyższe zasady, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 1 lub 2 p.p.s.a.). Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd doszedł do przekonania, iż wniesiona skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem decyzja ZUS z dnia (...) października 2013 r. wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przed przystąpieniem do oceny zarzutów skargi przypomnieć należy, iż zgodnie z art. 28 ust. 1 u.s.u.s. należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład z uwzględnieniem ust. 2-4. Ustęp 2 tego artykułu jednoznacznie określa, iż należności te mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, chyba, że zachodzi sytuacja określona w art. 28 ust. 3a, który otwiera możliwość uwzględnienia innych przesłanek umorzenia jednakże wyłącznie w odniesieniu do ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia. W przypadku tym należności, ale wyłącznie z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Niezależnie jednak, czy chodzi o kwestię umorzenia należności z tytułu składek, czy także – w przypadku ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami – o kwestię umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ustawodawca używając zwrotu "mogą być umorzone" przesądził, że decyzja Zakładu ma charakter uznaniowy, a to oznacza, że organ ten przy ustalonym stanie faktycznym ma możliwość wyboru jednego spośród kilku wariantów rozstrzygnięć. O tym, czy składki powinny być umorzone czy też nie, rozstrzyga Zakład, który może – ale nie musi – je umorzyć. Zakład ma możliwość, ale nie ma obowiązku umorzenia należności nawet w razie spełnienia przesłanek określonych w art. 28 ust. 2 u.s.u.s. lub w rozporządzeniu – tj. w razie stwierdzenia całkowitej nieściągalności składek albo gdy zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny. Kwestia działania organów administracji publicznej w ramach "uznania administracyjnego" już wielokrotnie wyjaśniana była w bogatym orzecznictwie sądowym. Dla przykładu, w wyroku z 16 listopada 1999 r. o sygn. akt III SA 7900/98 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż "w celu wydania prawidłowego orzeczenia w sytuacji uznania administracyjnego organ administracyjny obowiązany jest szczegółowo zbadać stan faktyczny i utrwalić w aktach wyniki badania. Obowiązki organu administracyjnego w zakresie postępowania dowodowego są nawet większe niż przy ustawowym skrępowaniu, gdyż w poszukiwaniu materialnego kryterium do wydania decyzji powinien on najwszechstronniej zbadać stan faktyczny, w wymiarze wychodzącym poza okoliczności typowe w sytuacjach związania, mając na uwadze szczególną rolę w decyzji uznaniowej jej zgodności z interesem społecznym i słusznym interesem obywatela z art. 7 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego ( tj. Dz. U. z 2013, poz. 267; zwanej dalej:" k.p.a."). Z kolei w wyroku z 28 kwietnia 2003 r. o sygn. akt II SA 2486/01, Naczelny Sąd Administracyjny zawarł tezę, iż "podejmując decyzję uznaniową organ administracji stosownie do art. 7 k.p.a. ma obowiązek kierowania się słusznym interesem obywatela, jeżeli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny ani nie przekracza to możliwości organu administracji publicznej wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków prawnych" (orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń pod adresem www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Podkreślić więc trzeba, iż rozstrzyganie w ramach uznania wymaga od organu nie tylko poczynienia ustaleń dokonanych w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego jako warunku wydania decyzji o przekonującej treści (art. 11 k.p.a.), ale także załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Przez właściwe motywowanie decyzji organ realizuje również zasadę przekonywania, wyrażoną w art. 11 k.p.a. W orzecznictwie zaznacza się, iż obowiązkiem każdego organu administracji jest staranne wyjaśnianie podstawy faktycznej i prawnej decyzji, czyli wyjaśnianie stronie zasadności przesłanek rozstrzygnięcia. W istocie chodzi o wytłumaczenie stronie, dlaczego organ dany przepis zastosował do konkretnych ustaleń faktycznych lub uznał go za niewłaściwy. Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre dowodowy zgromadzone w sprawie, czy też twierdzenia, wyjaśnienia strony, albo nie odniesie się do faktów istotnych dla sprawy, okoliczności podnoszonych przez stronę. Oceniając zaskarżoną decyzję w powyższym świetle Sąd doszedł do przekonania, iż organ orzekający w sprawie nie przeprowadził wyczerpującej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, a co najmniej nie dał wyrazu wnikliwej analizy sytuacji majątkowej i rodzinnej strony w jej uzasadnieniu. Zaprezentowanie takiego wywodu, który obrazowałby – nie tyle dla Sądu ile dla wnioskodawczyni – dlaczego uznano, że jej wniosek nie zasługuje na uwzględnienie, stanowi bezwzględny obowiązek organu. W tym miejscu powtórzyć należy za trafnym stwierdzeniem Naczelnego Sądu Administracyjnego – wyrażonym w wyroku 20 marca 2007 r. o sygn. akt II GSK 345/06 – iż okoliczności sprawy (niniejsza sprawa ma taki sam przedmiot) winny być przeanalizowane i omówione w sposób nie budzący żadnych wątpliwości, szczególnie, że w omawianym przypadku decyzja dotyczy nie kwestii błahych, bez istotnego znaczenia z punktu widzenia podstawowych praw i przyrodzonej godności człowieka, ale sfery jego elementarnych potrzeb – posiadania środków niezbędnych do przeżycia i miejsca do zamieszkania. Nie wystarczy zatem szczegółowe zaprezentowanie w uzasadnieniu decyzji sytuacji majątkowej strony oraz ogólne stwierdzenie, że w oparciu o zebrany materiał dowodowy nie zostały spełnione przesłanki całkowitej nieściągalności, ponieważ nie dotyczą one sytuacji prawnej i faktycznej, w której znajduje się wnioskodawczyni. Nie można również przyjąć aby organ realizował swoje ustawowe obowiązki poprzez stwierdzenie, że sytuacja finansowa skarżącej ma charakter przejściowy i istnieje szansa na jej poprawę po podjęciu przez nią zatrudnienia. Konieczna jest natomiast ocena zaprezentowanych dowodów przejawiająca się w wyczerpującym wyłożeniu tych okoliczności ze względu na które organ nie uznał wniosku strony. Innymi słowy rzecz ujmując, jeżeli organ – w ramach służącego mu uznania administracyjnego – stwierdza, że zgromadzony materiał dowodowy nie daje podstaw do umorzenia zadłużenia strony, to ma obowiązek wyraźnie wskazać jakie konkretne powody o tym przesądziły i jakie są rzeczywiste możliwości zobowiązanego na wywiązanie się z obowiązku jego zapłaty. Organ winien przekonać wnioskującą stronę, iż nie ma racji twierdząc, że nie jest w stanie spłacić należności i jednocześnie wskazać jakie możliwości w tym zakresie strona realnie posiada. Przechodząc na grunt niniejszej sprawy, nie jest realizacją powyższego obowiązku samo wskazanie, iż strona posiada źródła dochodów bez porównania ich wysokości do niezbędnych kosztów utrzymania. ZUS nie zbadał i w żaden sposób nie wyjaśnił, które wydatki zalicza do tych niezbędnych dla utrzymania rodziny wnioskodawczyni, nie wskazał także jak ich porównanie z posiadanymi dochodami doprowadziło do przekonania, iż strona jest w stanie partycypować w dalszej spłacie zadłużenia i nie spowoduje to ciężkich skutków dla niej samej, jak również dla jej rodziny. Reasumując, organ nie może li tylko powoływać się na ustalone w tok postępowania fakty, lecz wymagają one jeszcze właściwej oceny widocznej w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, nie wyłączając ponownego zweryfikowania czy w sprawie nie zachodzą przesłanki do umorzenia choćby części zaległości skarżącej, np. odsetek za zwłokę. Sąd zauważa także, iż uzasadnienie zaskarżonej decyzji może wskazywać na naruszenie zasady uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. ZUS sprowadził bowiem badanie zaistnienia tej przesłanki do stwierdzenia, że regulowanie należności o charakterze cywilnoprawnym z pominięciem zobowiązań publicznych wyklucza istnienie po stronie wnioskodawczyni słusznego interesu strony. Wskazać zatem wypada, iż w orzecznictwie podkreśla się, że nie jest dopuszczalne przyjęcie z założenia, iż interes społeczny przewyższa swą rangą interes prywatny. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 25 czerwca 2003 r. o sygn. akt. III SA 3118/01 zauważył, iż interes publiczny nie powinien być rozumiany, jako sprzeczny z indywidualnym interesem obywatela. Tak więc sytuacja, w której zapłata zaległości powodowałaby konieczność sięgania przez zobowiązanego, pozbawionego możliwości zaspokojenia swoich niezbędnych potrzeb materialnych, na przykład do środków pomocy państwa, nie może być uznana za zgodną z interesem tego obywatela, jednocześnie nie jest również zgodna z interesem publicznym. W niniejszej sprawie należy mieć na uwadze, iż skarżąca z pomocy państwa już korzysta, a nadto jak podnosi sama, organy podatkowe badając jej sytuację majątkową umorzyły część zaległości podatkowych. Okoliczności te również winny być zbadane i uwzględnione w niniejszej sprawie. Wyłożone powyżej argumenty przemawiają za przyjęciem, iż ZUS nie ocenił należycie wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności, a owa wadliwość uzasadnienia skarżonej decyzji powoduje, iż nie może się ona ostać w porządku prawnym. Ponownie rozpatrując wniosek ZUS winien uwzględnić wskazane przez Sąd zalecenia, w szczególności dotyczące uzasadnienia decyzji. Z tych wszystkich względów należało stwierdzić, że zaskarżona decyzja narusza przepisy art. 6 - 9, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu, który mógł mieć istotne znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 134 p.p.s.a. orzec, jak w sentencji.