V SA/Wa 2592/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Michał Sowiński Sędziowie: WSA Irena Jakubiec-Kudiura WSA Barbara Mleczko-Jabłońska (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Artur Dobrowolski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 marca 2015 r. sprawy ze skargi P. P. L. K. S.A. na pismo Centrum Unijnych Projektów Transportowych z dnia [...] lipca 2014 r. nr pismo [...][...] w przedmiocie ponownej weryfikacji kontroli postanawia: odrzucić skargę. Pismem z [...] sierpnia 2014 r. [...] w [...](zwany dalej: skarżącym) wniósł skargę na opinię Centrum Unijnych Projektów Transportowych z ponownej weryfikacji z dnia [...] lipca 2014r znak: [...] w przedmiocie ustalenia korekty finansowej w postaci wskaźnika pomniejszającego wartość kwalifikowaną kontraktu w wysokości 100% wartości wydatków kwalifikowanych ze środków publicznych. Opinia została przez stronę skarżącą zakwalifikowana jako decyzja administracyjna i zaskarżona na podstawie art. 3 par 2 pkt 1 p.p.s.a. Skarżący alternatywnie wskazał inną podstawę zaskarżenia tj. art. 3 par 2 pkt 4 p.p.s.a. wskazując, że opinia może być zakwalifikowana jako akt lub czynność z zakresu administracji publicznej, dotycząca uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. W odpowiedzi na skargę Centrum Unijnych Projektów Transportowych wniosło o jej odrzucenie wskazując, że czynność której dotyczy skarga nie podlega kognicji sądów administracyjnych(art. 58 par 1 pkt 1 p.p.s.a.), bowiem w zakresie realizacji obowiązków wynikających z zawartej między stronami umowy o dofinansowanie dopuszczalna jest jedynie droga cywilnoprawna realizowana przed sądami powszechnymi. W ocenie organu zaskarżona opinia nie jest aktem administracyjnym o charakterze władczym i publicznoprawnym wydanym w trybie postępowania administracyjnego (w tym w szczególności nie jest decyzją administracyjną). Ponadto wniosek o odrzucenie skargi organ uzasadnił podstawą wskazaną w art. 58 par 1 pkt 6 p.p.s.a. podnosząc, że procedura o jakiej mowa w rozdziale 5 załącznika nr 2 do Wytycznych zatytułowanego Tryb wnoszenia przez beneficjenta zastrzeżeń do ustaleń zawartych w opinii kontrolującej nie wypełnia normy art. 52 par. 2 p.p.s.a. Zastrzeżenia do opinii nie stanowią, jak wskazano środka zaskarżenia przewidzianego w ustawie, o którym mowa w przepisie art. 52 par 2 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest niedopuszczalna Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm. dalej: p.p.s.a.), Sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Stosownie do art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa;4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych ; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Natomiast zgodnie z art. 3 § 3 p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. W niniejszej sprawie w dniu [...] lutego 2011 r. skarżący zawarł ze Skarbem Państwa- Centrum Unijnych Projektów Transportowych umowę o dofinansowanie (nr [...]) na realizację projektu pn. "[...] odcinek [...], etap III" w ramach działania 7.1 Rozwój transportu kolejowego, Priorytetu VII Transport przyjazny środowisku Programu Operacyjnego Infrastruktura i Środowisko(PO IŚ). Jedną z umów realizowaną w ramach Projektu 7.1 — 30, była umowa nr [...] z dnia [...] grudnia 2010r. zawarta przez skarżącego z konsorcjum wykonawców w składzie [....], [...]., Zakładem Robót Komunikacyjnych — [...] Sp. z o.o., Przedsiębiorstwem Usług Technicznych [...] na zaprojektowanie i wykonanie robót budowlanych na linii kolejowej [...] — [...] — granica państwa na odcinku [...]— [...] w km [...] — [...] w ramach Projektu "[...], etap III" Przetarg 2.1 ("Umowa Podstawowa"). W dniu [...] grudnia 2013r. Skarżący zawarł z w/w konsorcjum wykonawców umowę nr [...] na wykonanie dokumentacji projektowej wraz z realizacją robót budowlanych w km: [...]; [...]; [...]; [...] oraz na wykonanie dokumentacji projektowej dla przełożenia tymczasowego i docelowego koryta rzeki [...] w km [...] — [...] ("Umowa") realizowaną w ramach Projektu POIiŚ 7.1 — 30 "Modernizacja linii zadania inwestycyjnego pn .,Modernizacja linii kolejowej [...] odcinek [...] — [...], etap III". Umowa została zawarta po przeprowadzeniu postępowania o udzielenie zamówienia publicznego w trybie z wolnej ręki, na podstawie art. 67 ust. 1 pkt 6 PZP— jako zamówienie uzupełniające do Umowy Podstawowej. Wydatki w ramach tej umowy wyniosły 18.224.640,- zł. W wyniku przeprowadzenia kontroli doraźnej ex-post postępowania zakończonego zawarciem Umowy, Centrum Unijnych Projektów Transportowych ("CUPT") pełniące funkcję Instytucji Wdrażającej w ramach priorytetu VII — Transport przyjazny środowisku PO IŚ ustaliło, iż skarżący nie wykazał, iż została spełniona jedna z przesłanek wskazanych w art. 67 ust. 1 pkt 6 PZP uzasadniająca udzielenie zamówienia uzupełniającego, wskutek czego w dniu [...] czerwca 2014r. wydało opinię o wyniku kontroli zawierającą ocenę z istotnymi zastrzeżeniami skutkującymi ustalenie korekty finansowej w wysokości 100% wydatków kwalifikowanych poniesionych w ramach przedmiotowego zamówienia Pismem z dnia [...] czerwca 2014r. skarżący wniósł pisemne zastrzeżenia do wyników kontroli zawarte w opinii CUPT kwestionując w całości ustalenia co do przesłanki: "zamówienia uzupełniające muszą polegać na powtórzeniu tego samego rodzaju zamówienia oraz być zgodne z przedmiotem zamówienia podstawowego", jak również kwestionując w całości ustalenie korekty finansowej w wysokości 100% wydatków kwalifikowanych. Zdaniem skarżącego udzielone zamówienie uzupełniające polegało na powtórzeniu tego samego rodzaju zamówienia oraz było zgodne z przedmiotem zamówienia podstawowego. W wyniku ponownej weryfikacji CUPT opinią z dnia [...] lipca 2014r. podtrzymał ustalenia, iż nie została spełniona przesłanka udzielenia zamówienia uzupełniającego w postaci powtórzenia tego samego rodzaju zamówienia oraz zgodności zamówienia uzupełniającego z przedmiotem zamówienia podstawowego. Pismem z dnia [...] lipca 2014r. skarżący ponownie zgłosił zastrzeżenia do ustaleń CUPT zawartych w opinii z dnia [...] lipca 2014r. oraz wniósł o zmianę opinii CUPT z ponownej weryfikacji postępowania zakończonego zawarciem Umowy poprzez odstąpienie od nałożenia korekty finansowej z uwagi na, jak wskazano brak naruszeń przy udzieleniu zamówienia uzupełniającego w odniesieniu do zawartej Umowy, a następnie pismem z dnia [...] sierpnia 2014r. wniósł skargę domagając się uchylenia przedmiotowej opinii oraz poprzedzającej ją opinii z dnia [...] czerwca 2014r. Mając powyższe na uwadze, w ocenie Sądu zaskarżona informacja z dnia [...] lipca 2014 r. o wyniku kontroli nie podlega kognicji sadu administracyjnego. Po pierwsze nie jest decyzją administracyjną z uwagi na brak władczego charakteru rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonej Opinii. Nie posiada również charakteru publicznoprawnego, jako że stanowi realizację postanowień umowy z dnia [...] lutego 2011r. (§ 12 i § 13 Umowy). Zaskarżona informacja nie stanowi również aktu lub czynności objętych zakresem właściwości sądów administracyjnych. Wytyczne w zakresie kontroli, do stosowania których zobowiązała się Skarżąca w umowie o dofinansowanie , w Załączniku nr 2 Reguły prowadzenia kontroli procedur zawierania umów dla zadań objętych Projektem w Rozdziale I definiują skutki finansowe naruszeń i ich konsekwencje, dokonując jednocześnie rozróżnienia pomiędzy sytuacją, o której mowa w art. 207 ustawy z dnia z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz. U z 2013 r. poz. 885, "uofp"), a sytuacją, w której wydatek uznany za niekwalifikowany zostaje wykryty przed jego rozliczeniem i wyłączony z kwoty wydatków z wniosku o płatność :"Ilekroć w niniejszym Załączniku jest mowa o "naruszeniu wywołującym skutki finansowe" bądź "ustaleniu obejmującym skutki finansowe" należy przez to rozumieć wszelkie naruszenia i ustalenia, z których mogą wynikać skutki finansowe dla beneficjenta, a w szczególności takie, z którymi związane są następujące konsekwencje: 1. pomniejszenie maksymalnej kwoty dofinansowania o kwotę nieprawidłową i zwrot nieprawidłowo pobranych środków (w przypadkach określonych w art. 207 ustawy o finansach publicznych), występujące co do zasady w sytuacji, gdy wydatek obarczony nieprawidłowością został rozliczony beneficjentowi; przy czym anulowany wkład lub jego część nie może zostać wykorzystany ponownie na projekt lub projekty, które zostały poddane korekcie (korekta finansowa sensu stricte), lub 2. uznanie wydatku obarczonego błędem za niekwalifikowalny w całości lub w części, w sytuacji wykrycia nieprawidłowości przed rozliczeniem wydatku beneficjentowi (wyłączenie z kwoty wydatków kwalifikowalnych z wniosku o płatność). Obowiązki państwa członkowskiego w dokonywaniu korekt finansowych o których mowa w art. 98 rozporządzenia 1083/2006 pełni na mocy art. 26 ust 1 pk15a u.z.o.p.r. instytucja zarządzająca określonym programem operacyjnym. Podkreślić w tym miejscu należy, że na podstawie na podstawie Porozumienia w sprawie systemu realizacji PO IŚ nie doszło do przekazania CUPT kompetencji w zakresie ustalania i nakładania korekt finansowych, o których mowa w art. 98 rozporządzenia 1083/2006. Ponadto, ust. 2 art. 98 ww. rozporządzenia nie dotyczy bezpośrednio stosunku prawnego łączącego beneficjenta i instytucji podpisującej z nim umowę o dofinansowanie projektu. Norma zawarta w ww. przepisie reguluje dokonywanie korekt finansowych w związku ze stwierdzonymi nieprawidłowościami pojedynczymi bądź systemowymi jedynie w odniesieniu do relacji państwo członkowskie - Komisja Europejska i opisuje mechanizm anulowania całości lub części wkładu publicznego w ramach programu operacyjnego. Do tego rodzaju korekt finansowych odnosi się uchwała NSA z dnia 27 października 2014r. sygn. akt II GPS2/14 zgodnie z którą " Ustalenie i nałożenie korekty finansowej, o których mowa w art. 26 ust 1 pkt 15 a ustawy z dnia 6 grudnia 2006r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju ( Dz. U 2009 Nr 84 poz. 712 ze zm. ) nie wymaga wydania decyzji administracyjnej." Ustalenie i nałożenie takiej korekty jest jedynie etapem dochodzenia zwrotu kwoty ustalonej korektą, poprzedzającym postępowanie administracyjne w tej sprawie wszczęte na podstawie art. 207 ust 9 u.f.p.o zwrot należności pobranych, co w spawie niniejszej nie ma miejsca. W ocenie Sądu, skarżąca Spółka błędnie utożsamia procedurę ustalania i korygowania nieprawidłowości oraz korektę finansową, o której mowa w art. 98 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006. Należy ponownie wskazać, iż podstawą działania CUPT w zakresie stwierdzenia nieprawidłowości i ustalenia jej wysokości są postanowienia umowy o dofinansowanie nr. [...] zawartej w dniu [...] lutego 2011 r. pomiędzy Skarbem Państwa - CUPT (Instytucją Wdrażającą), a skarżącą. Zgodnie z § 12 oraz § 13 umowy o dofinansowanie Instytucja Wdrażająca kontroluje przestrzeganie przez Beneficjenta obowiązku zawierania umów, z tytułu których będzie ponosił wydatki kwalifikowalne dla zadań objętych Projektem, z uwzględnieniem procedur przewidzianych w ustawie z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 223, poz. 1655, z późn. zm.), w przypadku, gdy wymóg jej stosowania wynika z ustawy Pzp. Zgodnie z § 4 ust. 1 pkt 2 w zw. z § 4 ust. 2 umowy o dofinansowanie, Beneficjent zobowiązał się do przestrzegania Wytycznych Ministra Rozwoju Regionalnego. Podkreślić jednocześnie należy, iż Spółka decydując się na podpisanie umowy przyjęła na siebie obowiązki z niej wynikające, a stosunki łączące strony z chwilą jej podpisania mają charakter cywilny. Zgodnie z § 8 ust. 15b umowy Instytucja Wdrażająca dokonuje oceny kwalifikowalności wydatków. Wydatki poniesione niezgodnie z postanowieniami Umowy lub Wytycznymi w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach PO IŚ wydanymi przez MRR są niekwalifikowalne. W uzasadnionych przypadkach, gdy w ocenie Instytucji Wdrażającej uznanie wydatku w całości za niekwalifikowalny jest nieproporcjonalne do wagi naruszenia, Instytucja Wdrażająca może uznać wydatek za częściowo kwalifikowalny. Instytucja Wdrażająca ma prawo oceny jaką wagę ma naruszenie warunków kwalifikowalności wydatków i ustala na tej podstawie wysokość kwoty, która powinna być uznana za niekwalifikowalną. O uznaniu wydatku za niekwalifikowalny w całości lub w części Instytucja Wdrażająca informuje Beneficjenta wskazując uzasadnienie swojej decyzji . Instytucja Wdrażająca może wstrzymać wypłatę środków do czasu wyjaśnienia zastrzeżeń, co do prawidłowości ich wykorzystania. Zatem prawo do "nałożenia korekty" (uznania części wydatków z danego kontraktu za niekwalifikowalne, jako wydatki nieprawidłowo poniesione) wynika wprost z umowy, a nie z przepisów prawa administracyjnego. Przejawem cywilnoprawnego charakteru opisywanej relacji jest również fakt poddania przez strony sporów wynikających z umowy właściwości sądów powszechnych (§ 21 ust. 9). W przypadku gdy beneficjent nie zgadza się z przyczyn merytorycznych z istotą lub wysokością dokonanego zmniejszenia dofinansowania, ma możliwość, na zasadach ogólnych, dochodzić swoich praw w związku z nienależytym wykonaniem umowy przed sądem powszechnym. Należy również zaznaczyć, iż w rozpoznawanej sprawie nieprawidłowości zostały wykryte przed rozliczeniem wydatku beneficjentowi w wyniku kontroli uprzednio prowadzonego przez Spółkę, w trybie przetargu nieograniczonego, postępowania o udzielenie zamówienia publicznego, a zgodnie z treścią Wytycznych rozdział 6.3 Podrozdział 3 – (Nieprawidłowości wykryte przed rozliczeniem wydatku beneficjentowi) jeżeli zakwestionowane wydatki nie zostały zrefundowane, nie następuje pomniejszenie maksymalnej kwoty dofinansowania o kwotę nieprawidłową, beneficjent ma możliwość przedstawienia innych wydatków, które spełnią wymogi kwalifikowalności. Wskazane podejście, polegające na korygowaniu wniosków o płatność, jest o tyle korzystne dla beneficjenta, że nie powodując obniżenia maksymalnej kwoty dofinansowania, daje możliwość przedkładania do rozliczenia innych wydatków kwalifikowalnych, tzw. wydatków "czystych". Przedstawiane inne wydatki muszą jednak spełniać zasady kwalifikowalności wydatków, o których mowa w Wytycznych w zakresie kwalifikowania PO IŚ, a więc m.in. muszą również dotyczyć "kwalifikowanego zakresu rzeczowego projektu". Mając na uwadze powyższe, stwierdzić należy, że skarga wniesiona została w sprawie, do której załatwienia w drodze administracyjnej nie jest właściwy wskazany przez stronę organ, a sąd powszechny. Należy bowiem zauważyć, iż z art. 177 Konstytucji wynika domniemanie, że sądy powszechne sprawują wymiar sprawiedliwości we wszystkich sprawach, z wyjątkiem spraw ustawowo zastrzeżonych dla właściwości innych sądów. Dlatego też wobec braku wyraźnego wskazania właściwości sądów administracyjnych do rozpoznania tego typu spraw sądem właściwym jest sąd powszechny. Z powyższych względów, Sąd, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji.