V SA/Wa 26/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - Ewa Wrzesińska-Jóźków, Sędzia WSA - Mirosława Pindelska, Sędzia WSA - Jadwiga Smołucha (spr.), Protokolant specjalista - Marcin Wacławek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi W. D. na decyzję Prezesa Agencji Rynku Rolnego (obecnie: Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa) z dnia (...) października 2016 r. nr (...) w przedmiocie częściowej odmowy udzielenia wsparcia producentom owoców i warzyw; 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz W. D. kwotę 697 zł (sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi wniesionej przez W. D. (dalej "skarżący", "strona") jest decyzja Prezesa Agencji Rynku Rolnego z [...] października 2016 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Dyrektora Oddziału Terenowego Agencji Rynku Rolnego w K. z [...] września 2016 r. nr [...] w sprawie częściowego udzielenia wsparcia. Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco. W dniu [...] listopada 2015 r. skarżący złożył drogą elektroniczną do OT ARR w K. powiadomienie dotyczące [...] (bezpłatna dystrybucja/inne przeznaczenie) Dow III, informując o zamiarze przeprowadzenia wycofania z rynku w celu bezpłatnej dystrybucji jabłek w ilości 277 542 kg z powierzchni uprawy 9,07 ha. Na podstawie § 5 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 października 2014 r. w sprawie realizacji przez Agencję Rynku Rolnego zadań związanych z ustanowieniem dalszych tymczasowych nadzwyczajnych środków wsparcia dla producentów niektórych owoców i warzyw w związku z zakazem ich przywozu z Unii Europejskiej do Federacji Rosyjskiej (Dz. U. z 2014 r. poz. 1468, ze zm., dalej "rozporządzenie RM"), Agencja Rynku Rolnego poinformowała stronę, iż z uwagi na przekroczenie ilości, o których mowa w § 5 ust.1 rozporządzenia RM, dla powiadomień złożonych w dniu [...] listopada 2016 r. określono współczynniki przydziału, który dla jabłek wyniósł 0,31. Z uwagi na powyższe oraz biorąc pod uwagę ilość produktów zadeklarowanych przez stronę do wycofania z rynku w celu bezpłatnej dystrybucji w powiadomieniu dotyczącym [...] (bezpłatna dystrybucja/inne przeznaczenie) Dow III z [...] listopada 2016 r., Dyrektor OT ARR w K. określił możliwą do wycofania, w ramach bezpłatnej dystrybucji, ilość produktu, tj. 86 038 kg. Strona została o tym fakcie poinformowana pismem z [...] listopada 2005 r. W dniu 8 grudnia 2015 r. skarżący przesłał drogą elektroniczną harmonogram dostaw wskazując poszczególnych odbiorców, do których chciał wycofać zadeklarowane w powiadomieniu produkty. Następnie dokonał wycofania z rynku jabłek w łącznej ilości 86 038 kg, realizując dostawy do 7 podmiotów wpisanych do Rejestru uznanych organizacji charytatywnych i uprawnionych innych jednostek organizacyjnych oraz osób fizycznych, w tym m.in. do Koła Łowieckiego "S." w S., [...] w ilości 20 000 kg jabłek. Po zakończeniu dostaw w dniu 10 maja 2016 r. skarżący złożył wniosek o przyznanie wsparcia [...] (bezpłatna dystrybucja /inne przeznaczenie) Dow III wraz z wymaganymi załącznikami. W wyniku rozpoznania wniosku Dyrektor OT ARR w K., wydał decyzję nr [...] z [...] września 2016 r. w sprawie częściowego udzielenia wsparcia, w której przyznał częściowe wsparcie do jabłek w łącznej ilości 66 038 kg, wycofanych z rynku w ramach bezpłatnej dystrybucji oraz odmówił udzielenia wsparcia do 20 000 kg jabłek przekazanych do Koła Łowieckiego "S." w S. , [...], z uwagi na to, iż przekazując jabłka do Koła Łowieckiego "S." w S., skarżący nie zrealizował działania polegającego na wycofaniu jabłek na bezpłatną dystrybucję, zgodnie z przepisami regulującymi mechanizm "Dalsze tymczasowe wsparcie producentów owoców i warzyw" (Dow III), do których przestrzegania się zobowiązał. Organ podkreślił, iż dokonując przekazania jabłek do Koła Łowieckiego "S." w S., tj. jednostki organizacyjnej uprawnionej tylko do przyjmowania produktów wycofanych z rynku w ramach innego przeznaczenia, tj. na paszę dla zwierząt, skarżący naruszył przepis § 6 rozporządzenia RM oraz art. 34 ust. 4 rozporządzenia nr 1308/2013, ponieważ zrealizował operację wycofania na bezpłatną dystrybucję do nieuprawnionego podmiotu. Od tej decyzji skarżący wniósł odwołanie w zakresie, w którym nie uwzględniono dostawy jabłek do Koła Łowieckiego w S. w ilości 20 000 kg. Podniósł, iż nie zgadza się z rozstrzygnięciem, gdyż poniósł wszelkie koszty opakowania, sortowania oraz dostarczenia owoców na miejsce docelowe. Nadto stwierdził, iż "w dniu 23 lipca 2016 r. otrzymał kolejny telefon z ARR w K., w którym został poinformowany, że Koło Łowieckie "S." ma dostarczyć listę osób, które odebrały jabłka". Skarżący zaznaczył, iż nie poczuwa się do odpowiedzialności ponoszenia konsekwencji za błędy innych osób oraz instytucji. W wyniku ponownego rozpoznania sprawy na skutek złożonego odwołania, Prezes Agencji Rynku Rolnego decyzją z [...] października 2016 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję wydaną przez organ I instancji, uznając jej słuszność pod względem faktycznym i prawnym. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. Zarzucił naruszenie: 1. Naruszenie przepisów postępowania, tj. a) błędne zastosowanie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 2960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257, dalej "k.p.a.") poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu I instancji, b) błędne zastosowanie art. 77 § 1 k.p.a. w z w. z art. 80 k.p.a. polegające na nie uwzględnieniu przy rozpatrywaniu materiału dowodowego pisma Dyrektora Oddziału Terenowego Agencji Rynku Rolnego w K. z [...] listopada 2015 r. skierowanego do skarżącego, w sytuacji gdy z pisma tego wynika, że ww. Dyrektor określił w nim możliwą do wycofania, w ramach bezpłatnej dystrybucji, ilość produktu (jabłek), tj. 86 038 kg, a zatem zaakceptował ilość produktów (jabłek) i przeznaczenie wycofania produktów, zadeklarowanych przez skarżącego w powiadomieniu dotyczącym [...] z [...] listopada 2015 r., c) błędne zastosowanie art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. polegające na nie uwzględnieniu przy rozpatrywaniu materiału dowodowego oświadczenia skarbnika Koła Łowieckiego "S." T. Z. z [...] kwietnia 2016 r., wskutek czego organ odwoławczy poczynił błędne ustalenia faktyczne, że skarżący przeznaczył wycofywane produkty na bezpłatną dystrybucję do podmiotu nieuprawnionego, podczas gdy z treści ww. dokumentu (oświadczenia z [...] kwietnia 2016 r.) oraz z treści rejestru uprawnionych innych jednostek organizacyjnych oraz osób fizycznych wynikało, iż Koło Łowieckie "S." jest uprawnione do bezpłatnej dystrybucji wycofanych produktów, a skarżący nie był w stanie w żaden inny sposób sprawdzić ww. okoliczności. 2. Naruszenie prawa materialnego, tj. błędne zastosowanie § 4 ust. 2, § 5 ust. 5, § 6 ust. 1 rozporządzenia RM, w zw. z art. 4 ust. 1, art. 5 ust. 1 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 1031/2014 z dnia 29 września 2014 r. ustanawiającego dalsze nadzwyczajne środki wsparcia producentów niektórych owoców i warzyw w zw. z art. 78 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 543/2011 z dnia 7 czerwca 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do sektora owoców i warzyw oraz sektora przetworzonych owoców i warzyw polegające na uznaniu, że skarżącemu należy odmówić przyznania wsparcia z tytułu wycofania produktów na rzecz Koła Łowieckiego "S." z siedzibą w S. pomimo, że: a) skarżący spełnił wszelkie warunki określone w przepisach prawa uprawniające go do otrzymania wsparcia za wycofanie produktów - przekazał wycofane produkty Kołu Łowieckiemu "S." z siedzibą w S., znajdującemu się we właściwym rejestrze prowadzonym przez organ odwoławczy oraz otrzymał stosowne "Świadectwo potwierdzenia odbioru produktów wycofanych z rynku" z [...] kwietnia 2016 r., b) Dyrektor OT ARR w K., po otrzymaniu od skarżącego powiadomienia dotyczącego [...] z [...] listopada 2015 r., określił możliwą do wycofania, w ramach bezpłatnej dystrybucji, ilość produktu (jabłek), tj. 86 038 kg, a zatem zaakceptował ilość produktów i przeznaczenie wycofania produktów, c) w rejestrze uprawnionych innych jednostek organizacyjnych oraz osób fizycznych, brak jest rozróżnienia co do przeznaczenia wycofanych z rynku produktów i na tej podstawie dokonanie przez potencjalnego beneficjenta weryfikacji na co dana organizacja czy też podmiot otrzymały zezwolenie jest niemożliwe, d) skarżący uzyskał Świadectwo zgodności z normami handlowymi UE dla świeżych owoców i warzyw w dniu [...] kwietnia 2016 r., co zgodnie z pkt VII ppkt 2 Warunków uczestnictwa w mechanizmie "Dalsze tymczasowe wsparcie producentów owoców i warzyw" (Dow III) jest tożsame z udzieleniem przez Dyrektora OT ARR zgody na przeprowadzenie operacji wycofania, e) skarżący zawiadomił Dyrektor OT ARR w K. o zamiarze wycofania produktów Kołu Łowieckiemu "S." poprzez złożenie 12 kwietnia 2016 r. harmonogramu dostaw, f) Dyrektor OT ARR w K. dokonał kontroli i nie stwierdził żadnych nieprawidłowości pomimo, że posiadał wiedzę co do odbiorcy wycofywanych przez skarżącego jabłek. W motywach skargi skarżący rozwinął powyższe zarzuty, w sposób obszerny je uzasadniając. W odpowiedzi na skargę Prezes Agencji Rynku Rolnego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W myśl art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369, dalej "p.p.s.a."), sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach. Z wymienionych przepisów wynika, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Jednocześnie, jak stanowi art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oceniając zaskarżoną decyzję według powyższych kryteriów Sąd uznał, że narusza ono prawo w stopniu mogącym mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Na wstępie należy stanowczo podkreślić, że Prezes Agencji Rynku Rolnego wydając zaskarżoną decyzję administracyjną związany był rygorami procedury administracyjnej, określającej jego obowiązki w zakresie sposobu przeprowadzenia postępowania, a następnie końcowego rozstrzygnięcia sprawy. Związanie rygorami procedury administracyjnej oznacza, że organ jest obowiązany m.in. do przestrzegania zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa (art. 8 k.p.a.). Z zasady wyrażonej w art. 8 k.p.a. wynika przede wszystkim wymóg praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji publicznej, co jest zasadniczą treścią zasady praworządności. Tylko postępowanie odpowiadające takim wymogom i decyzje wydane w wyniku postępowania tak ukształtowanego mogą wzbudzać zaufanie obywateli do organów administracji publicznej, nawet wtedy, gdy decyzje administracyjne nie uwzględniają ich żądań. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 7 grudnia 1984 r., sygn. akt III SA 729/84, ONSA 1984, Nr 2, poz. 117, podkreślił, że w celu realizacji tej zasady konieczne jest przede wszystkim ścisłe przestrzeganie prawa, zwłaszcza w zakresie dokładnego wyjaśnienia okoliczności sprawy, konkretnego ustosunkowania się do żądań i twierdzeń stron oraz uwzględnienia w decyzji zarówno interesu społecznego, jak i słusznego interesu obywateli, przy założeniu, że wszyscy obywatele są równi wobec prawa. Jednocześnie za niedopuszczalne w demokratycznym państwie prawa należy uznać, aby organy administracji państwowej odmiennie oceniły i kwalifikowały określone sytuacje skarżącego na podstawie tych samych dowodów. Przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawy należy przypomnieć, iż w ramach przepisów rozporządzenia RM, powiadomienie, choć nie wszczyna postępowania administracyjnego, zakreśla jego ramy. W oparciu o ten dokument przeprowadzane są kontrole, wyliczany jest maksymalny plon, który można objąć operacją wycofania, a następnie, po zastosowaniu współczynnika przydziału, odpowiednia ilość produktu zostaje wycofana z rynku. Operacja wycofania podlega później wsparciu na podstawie wniosku składanego w trybie przepisów § 7 Rozporządzenia RM. Skarżący w dniu [...] listopada 2015 r. złożył powiadomienie dotyczące [...] (bezpłatna dystrybucja/inne przeznaczenie) Dow III, informując o zamiarze przeprowadzenia wycofania z rynku w celu bezpłatnej dystrybucji jabłek w ilości 277 542 kg z powierzchni uprawy 9,07 ha. Od organu uzyskał informację, iż z uwagi na przekroczenie ilości, o których mowa w § 5 ust.1 rozporządzenia RM, dla powiadomień złożonych w dniu [...] listopada 2016 r. określono współczynniki przydziału, który dla jabłek wyniósł 0,31. Następnie pismem z [...] listopada 2005 r. organ określił skarżącemu możliwą do wycofania, w ramach bezpłatnej dystrybucji, ilość produktu, tj. 86 038 kg. Tym samym zaakceptował ilość produktów i przeznaczenie wycofania produktów zadeklarowanych przez skarżącego w powiadomieniu z [...] listopada 2015 r. W dniu 8 grudnia 2015 r. skarżący przesłał harmonogram dostaw wskazując poszczególnych odbiorców, do których chciał wycofać zadeklarowane w powiadomieniu produkty. Następnie dokonał wycofania z rynku jabłek w łącznej ilości 86 038 kg, realizując dostawy do 7 podmiotów wpisanych do Rejestru uznanych organizacji charytatywnych i uprawnionych innych jednostek organizacyjnych oraz osób fizycznych, w tym m.in. do Koła Łowieckiego "S." w S., [...] w ilości 20 000 kg jabłek. W dniu 12 kwietnia 2016 r. skarżący przedstawił organowi harmonogram dokonanych dostaw. Następnie złożył wniosek z 10 maja 2016 r. o przyznanie wsparcia. Jak słusznie zauważył skarżący, organ miał wcześniej wiedzę, iż operacja wycofania produktów będzie miała miejsce także względem Koła Łowieckiego "S." i nie kwestionował tego. Wręcz przeciwnie, zaakceptował warunki przeprowadzenia operacji wycofania produktu. Skarżący uzyskał bowiem Świadectwo zgodności z normami handlowymi UE dla świeżych owoców i warzyw w dniu [...] kwietnia 2016 r., co zgodnie z pkt VII ppkt 2 Warunków uczestnictwa w mechanizmie "Dalsze tymczasowe wsparcie producentów owoców i warzyw" (Dow III), które jest tożsame z udzieleniem przez Dyrektora OT ARR zgody na przeprowadzenie operacji wycofania. Skarżący działał zatem w przekonaniu o prawidłowości swojego postępowania. Ponadto wyjaśnienia wymaga, iż zgodnie art. 34 ust. 4 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1308/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego wspólną organizację rynków produktów rolnych oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 922/72, (EWG) nr 234/79, (WE) nr 1037/2001 i (WE) nr 1234/2007 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013, str. 671-854, ze zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem nr 1308/2013", bezpłatnej dystrybucji można dokonać jedynie: wśród organizacji charytatywnych i fundacji, zatwierdzonych w tym celu przez państwo członkowskie, do wykorzystania w ich działalności służącej pomocy osobom, których prawo do otrzymywania pomocy społecznej jest uznane w prawie krajowym, w szczególności w związku z tym, że osoby te nie posiadają środków utrzymania; w zakładach karnych, szkołach, żłobkach, przedszkolach, szkołach podstawowych lub średnich zarządzanych lub zatwierdzonych przez właściwe organy państw członkowskich, na obozach wypoczynkowych dla dzieci, w szpitalach, domach spokojnej starości wyznaczonych przez państwa członkowskie, które podejmują wszelkie niezbędne kroki do zapewnienia, aby dystrybuowane w ten sposób ilości produktów stanowiły uzupełnienie ilości normalnie kupowanych przez placówki tego rodzaju. Warunki uczestnictwa (...) wskazują również, zgodnie § 6 ust. 1 rozporządzenia RM, że "Operacja wycofania z rynku produktów polega na przekazaniu tych produktów jednostce organizacyjnej lub osobie fizycznej, których rejestr prowadzi Prezes Agencji na podstawie art. 12 ust. 5 ustawy z dnia 19 grudnia 2003 r. o organizacji rynków owoców i warzyw, rynku chmielu, rynku suszu paszowego oraz rynku lnu i konopi uprawianych na włókno (Dz. U. z 2011 r. Nr 145, poz. 868, z 2012 r. poz. 243 i 1258 oraz z 2014 r. poz. 1662) lub art. 9p ust. 1 i 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. - Prawo energetyczne (Dz. U. z 2012 r. poz. 1059, z późn. zm.), z tym że w przypadku operacji wycofania z rynku produktów w celu innym niż bezpłatna dystrybucja, o której mowa w art. 34 ust. 4 rozporządzenia nr 1308/2013, produkty te mogą być przekazane wyłącznie: z przeznaczeniem na pasze dla zwierząt, o których mowa w § 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 19 grudnia 2008 r. w sprawie określenia sposobu zagospodarowania owoców i warzyw nieprzeznaczonych do sprzedaży (Dz. U. z 2009 r. Nr 5, poz. 29), lub podmiotowi prowadzącemu biogazownię z przeznaczeniem na cele energetyczne". Jednocześnie wskazać należy, że ustawa z dnia 19 grudnia 2003 r. o organizacji rynków owoców i warzyw oraz rynku chmielu (Dz. U. z 2016 r. poz. 58), zwana dalej "ustawą o organizacji rynków" w art. 12 ust. 5 przewiduje, że Prezes Agencji Rynku Rolnego prowadzi rejestr jednostek, dla których, zgodnie z art. 12 ust. 1 ustawy o organizacji rynków wydawana jest decyzja w przedmiocie: uznania jednostki organizacyjnej za organizację charytatywną uprawnioną do dystrybucji otrzymanych od organizacji producentów i ich zrzeszeń nieprzeznaczonych do sprzedaży owoców i warzyw, wyznaczenia innych jednostek organizacyjnych lub osób fizycznych jako uprawnionych do otrzymania od organizacji producentów i ich zrzeszeń bezpłatnie owoców i warzyw nieprzeznaczonych do sprzedaży, Wpis do Rejestru, zgodnie z opisem zawartym w Warunkach uczestnictwa (...), nie determinuje, jaki typ operacji można przeprowadzić do danego odbiorcy - produkty nieprzeznaczone do sprzedaży są bowiem poddawane operacjom zarówno wycofania na bezpłatną dystrybucję jak i na inne przeznaczenie. Jak słusznie zauważył skarżący, dokonanie przez potencjalnego beneficjenta weryfikacji na co dana organizacja czy też podmiot otrzymały zezwolenie jest niemożliwe. Taką wiedzę natomiast posiada organ. Reasumując, zdaniem Sądu wydanie, z jednej strony, zgody na przeprowadzenie operacji wycofania produktu, a następnie, po rozpoznaniu wniosku o wsparcie złożonego zgodnie z wcześniejszym powiadomieniem, nieudzielenie takiego wsparcia, z uwagi na wycofanie produktu do nieuprawnionego podmiotu, godzi w zasadę pogłębiania zaufania obywateli zawartą w art. 8 k.p.a., tj. obowiązku prowadzenia postępowania w taki sposób, aby pogłębić zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli. Tego w rozpoznawanej sprawie zabrakło. Owo naruszenie miało - w ocenie Sądu - wpływ na wynik sprawy. Mając na uwadze, że sąd administracyjny nie czyni własnych ustaleń w sprawie, a jedynie ocenia zaskarżony akt pod względem jego zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, a taka kontrola jest jednak możliwa tylko w warunkach wyczerpujących istotę zagadnień ustaleń faktycznych i prawnych dokonanych przez organ administracyjny rozstrzygający sprawę, za niezbędne Sąd uznał uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi. Wobec powyższego Sąd uznał, że na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c zachodzi podstawa do uchylenia wydanej w sprawie decyzji. O kosztach orzeczono w oparciu o art. 200, art. 205 § 1 i 2 oraz art. 209 p.p.s.a.