V SA/Wa 260/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - Małgorzata Dałkowska – Szary, Sędzia WSA - Irena Jakubiec – Kudiura, Sędzia WSA - Izabella Janson (spr.), Protokolant - Maryla Wiśniewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 maja 2010 r. sprawy ze skargi M. E. z udziałem S.z siedzibą w W. na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia ... listopada 2009 r. nr ... w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na osiedlenie się na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. oddala skargę. Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez M. (dalej: Skarżący) jest decyzja Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia ... listopada 2009 r. nr ... utrzymująca w mocy decyzję Wojewody ... z dnia ... kwietnia 2009 r. nr ... o odmowie udzielenia zezwolenia na osiedlenie się na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym. W dniu 7 kwietnia 2009 r. cudzoziemiec wystąpił z wnioskiem o udzielenie zezwolenia na osiedlenie się, co uzasadnił pobytem w Polsce na podstawie pobytu tolerowanego od dnia ... lutego 2004 r. W dniu ... sierpnia 2009 r. Wojewoda ... wydał decyzję nr .... o odmowie udzielenia cudzoziemcowi żądanego zezwolenia. Organ stwierdził, że w sprawie nie został spełniony warunek nieprzerwanego pobytu w Polsce przez okres nie krótszy niż 10 lat na podstawie zgody na pobyt tolerowany lub przez okres 5 lat w związku z uzyskaniem statusu uchodźcy lub ochrony uzupełniającej. Wydaną na skutek złożonego odwołania decyzją z dnia ...listopada 2009 r. Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców utrzymał w mocy decyzję Wojewody .... Organ podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu decyzji Wojewody. Wskazał, że w dniu 5 lutego 2004 r. cudzoziemiec wystąpił do Prezesa Urzędu do Spraw Repatriacji i Cudzoziemców z wnioskiem o nadanie statusu uchodźcy, który decyzją z dnia ... września 2004 r. odmówił wnioskodawcy żądanego statusu i udzielił mu zgody na pobyt tolerowany. W związku z powyższym okres pobytu cudzoziemca w Polsce na podstawie pobytu tolerowanego liczy się od dnia 5 lutego 2004 r. Organ zauważył, że w dniu 29 maja 2008 r. weszła w życie ustawa z dnia 18 marca 2008 r. o zmianie ustawy o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz niektórych innych ustaw. Zgodnie z art. 18 ust. 1 pkt 2 tej ustawy, decyzje w sprawie udzielenia zgody na pobyt tolerowany wydane cudzoziemcom na podstawie art. 97 pkt 1 ustawy o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w brzmieniu obowiązującym do dnia 1 października 2005 r. stają się z mocy prawa decyzjami w sprawie udzielania ochrony uzupełniającej. W związku z powyższym organ odwoławczy stwierdził, że z mocy prawa pobyt strony w Polsce na podstawie pobytu tolerowanego datuje się od dnia 5 lutego 2004 r. do dnia 28 maja 2008 r. i wynosi 4 lata 3 miesiące i 26 dni, natomiast pobyt ten na podstawie ochrony uzupełniającej datuje się od dnia 29 maja 2008 r. do dnia złożenia przedmiotowego wniosku – to jest do dnia 7 kwietnia 2009 r. – wynosi 10 miesięcy i 9 dni. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję strona podniosła naruszenie prawa materialnego tj. art. 64 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o cudzoziemcach poprzez błędną wykładnię przepisu i nieprawidłową interpretację przesłanek warunkujących uzyskanie zezwolenia na osiedlenie się na terytorium RP oraz naruszenie art. 6, 7, 8, 77 i 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego [Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.], dalej: k.p.a. poprzez brak wszechstronnego zebrania i rozpatrzenia zebranego materiału dowodowego oraz przekroczenie granic swobodnego uznania administracyjnego. Skarżący wskazał, że z mocy prawa dnia 29 maja 2008 r. zmienił się jego status prawny w Polsce w związku z uzyskaniem ochrony uzupełniającej i gdyby nie zmiana przepisów to przebywałby nadal na podstawie zgody na pobyt tolerowany i organ rozpatrując wniosek stosowałby wymóg przebywania na terytorium RP przez okres co najmniej 10 lat. Mimo zmiany w przepisach organ uznał, iż okres pobytu skarżącego jest liczony od maja 2008 r. i gdyby zastosować to do osoby, której w czerwcu 2008 r. mijałby okres 10 lat pobytu, to po zmianie przepisów nie mogłaby ona uzyskać zgody na osiedlenie się, gdyż organ policzyłby dla niej okres przebywania na terytorium RP na podstawie ochrony uzupełniającej od 29 maja 2008 r. Interpretacja taka, w ocenie skarżącego prowadziłaby do zmiany sytuacji prawnej wnioskodawcy na gorszą. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości swoje stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przede wszystkim wyjaśnienie wymaga, że uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Odnosząc to wskazanie do powyższej sprawy Sąd uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza przepisów nakazujących jej uchylenie. Podstawą materialno prawną decyzji był art. 66 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 64 ust.1 pkt 3 ustawy o cudzoziemcach. W przypadku stwierdzenia którejkolwiek okoliczności, o których mowa w art. 66 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach odmowa udzielenia zezwolenia na osiedlenie się jest obligatoryjna i nie mieści się w ramach tzw. uznania administracyjnego. Jak wynikało to z zebranego w sprawie materiału dowodowego bezsporne jest, iż M. w dniu 5 lutego 2000 roku wystąpił do Prezesa Urzędu do Spraw Repatriacji i Cudzoziemców z wnioskiem o nadanie statusu uchodźcy. Decyzją Nr ... z dnia ... września 2004 roku Prezes Urzędu do Spraw Repatriacji i Cudzoziemców odmówił udzielenia wnioskowanego statusu udzielając mu zgodę na pobyt tolerowany. W związku z powyższym okres pobytu cudzoziemca na podstawie pobytu tolerowanego liczy się od dnia 5 lutego 2004 roku. Art. 64 ust. 1 pkt 3 ustawy o cudzoziemcach stanowi, że zezwolenie na osiedlenie się udziela się cudzoziemcowi, który bezpośrednio przed złożeniem wniosku przebywał nieprzerwanie na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez okres nie krótszy niż 10 lat na podstawie zgody na pobyt tolerowany udzielonej na podstawie art. 97 ust. 1 pkt 1 lub 1a lub ust. 2 ustawy z dnia 13 czerwca 2003 roku o udzieleniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej lub przez okres 5 lat w związku z uzyskaniem statusu uchodźcy lub ochrony uzupełniającej. Zgodnie z art. 64 ust. 2 tejże ustawy, cudzoziemcowi przebywającemu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w związku z uzyskaniem statusu uchodźcy, ochrony uzupełniającej lub zgody na pobyt tolerowany udzielonej w związku z rozpatrzeniem wniosku o nadanie statusu uchodźcy zalicza się do okresu nieprzerwanego pobytu, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, także okres pobytu w czasie postępowania w sprawie nadania statusu uchodźcy, choćby cudzoziemiec był w tym okresie umieszczony w strzeżonym ośrodku lub areszcie w celu wydalenia. W dniu 29 maja 2008 r. weszła w życie ustawa z dnia 18 marca 2008 r. o zmianie ustawy o udzieleniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz niektórych innych ustaw. Zgodnie z art. 18 ust.1 pkt 2 tejże ustawy, decyzje w sprawie udzielenia zgody na pobyt tolerowany wydane cudzoziemcom na podstawie art. 97 pkt 1 ustawy o udzieleniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w brzmieniu obowiązującym do dnia 1 października 2005 roku – stały się z mocy prawa decyzjami w sprawie udzielenia ochrony uzupełniającej. Tym samym pobyt M. w Polsce na podstawie pobytu tolerowanego datuje się od dnia 5 lutego 2004 roku do dnia 28 maja 2008 roku i wnosi 4 lata 3 miesiące i 26 dni natomiast pobyt ten na podstawie ochrony uzupełniającej datuje się od dnia 29 maja 2008 roku i do dnia złożenia wniosku o udzielenie zezwolenia na osiedlenie się na podstawie art. 64 ust. 1 pkt 3 ustawy o cudzoziemcach to jest do dnia 7 kwietnia 2009 roku i wynosi 10 miesięcy i 9 dni. Zasadnie zatem odmówiono cudzoziemcowi wydanie zezwolenia ma osiedlenie się na podstawie art. 64 ust. 1 pkt 3 ustawy o cudzoziemcach, albowiem w przedmiotowej sprawie nie został spełniony warunek nieprzerwanego, 10 – letniego pobytu na podstawie zgody na pobyt tolerowany, ani 5 – letniego pobytu na podstawie ochrony uzupełniającej. Wobec treści przepisu art. 64 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 64 ust. 2 ustawy o cudzoziemcach nie można przyjąć, że okres pobytu tolerowanego, w okresie kiedy nie istniała ochrona uzupełniająca, należy za takowy uznawać i całość pobytu traktować jako czas posiadania przez wnioskodawcę ochrony uzupełniającej. Zgodnie z przepisem art. 64 ust. 2 ustawy o cudzoziemcach, cudzoziemcowi przebywającemu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w związku z uzyskaniem statusu uchodźcy, ochrony uzupełniającej lub zgody na pobyt tolerowany udzielonej w związku z rozpatrzeniem wniosku o nadanie statusu uchodźcy zalicza się do okresu nieprzerwanego pobytu, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, także okres pobytu w czasie postępowania w sprawie nadania statusu uchodźcy, choćby cudzoziemiec był w tym okresie umieszczony w strzeżonym ośrodku lub areszcie w celu wydalenia. Przy czym datę od której należy liczyć okres udzielenia ochrony uzupełniającej to 29 maja 2008 roku. Okoliczność zmiany przepisów nie powoduje zmiany sytuacji prawnej skarżącego na gorszą, bowiem ochrona uzupełniająca ma szerszy zakres. Takie jednoznaczne stanowisko zostało przedstawione w uzasadnieniu decyzji organu II instancji. Wprawdzie organ I instancji wydając w dniu ... lipca 2009 roku decyzję o odmowie udzielenia cudzoziemcowi wnioskowanego zezwolenia odniósł się wyłącznie do okresu jego pobytu na podstawie ochrony uzupełniającej, to stanowisko zasadnie zostało uzupełnione przez organ II instancji również co do okresu liczonego na podstawie pobytu tolerowanego. Również analiza treści art. 64 ust1 1 pkt 3 ustawy o cudzoziemcach nie wskazuje na pogorszenie sytuacji prawnej skarżącego, bowiem aktualne brzmienie przepisu obowiązuje od 1.01.2009 roku. Co do pobytu tolerowanego jest to okres nie krótszy niż 10 lat, zaś co do udzielenia ochrony uzupełniającej od 29.05.2008 roku do 31.12.2008 roku był to okres nie krótszy niż 7 lat. Niezasadny jest też zarzut naruszenia przez organy przepisu art. 6 kpa. Organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Organ działając w oparciu o ustawowe kompetencji jest uprawniony do dokonywania wykładni przepisów prawa. Poprawność interpretacji przepisów prawa podlega kontroli instancyjnej oraz sądowoadministracyjnej. Niezasadny jest zarzut naruszenia przepisów postępowania z art. 6, 7,8, 77 i 80 kpa. Analiza akt nie wskazuje dowolności w ustaleniach faktycznych, niekorzystnej, pozbawionej logiki rozumowania interpretacji zebranego w sprawie materiału dowodowego czy też wybiórczego traktowania zgromadzonego materiału dowodowego. Ustalenia organu są stanowcze, oparte na materiale dowodowym i wystarczające do merytorycznego orzekania w sprawie (art. 80 kpa). Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców zebrał i ocenił materiał dowodowy w sprawie w sposób wyczerpujący (art. 77 par. 1 kpa), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Organ wyważył interes społeczny i słuszny interes obywatela (art. 7 kpa), zaś uzasadnienie zaskarżonej decyzji spełnia wymogi określone w art. 107 par 3 kpa. Zasada uwzględnienia słusznego interesu obywateli z art. 7 kpa nie może powodować naruszenia prawa materialnego w sprawach w których ustawodawca wprowadził instytucję decyzji związanej. Do tego rodzaju spraw, w których przepisy prawa materialnego determinują treść rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej należy kontrolowana decyzja. Wynikająca z art. 7 kpa zasada, iż sprawę należy załatwić zgodnie z wnioskiem strony o ile nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny uwzględniając słuszny interes strony – doznaje istotnego ograniczenia. Zastosowanie w/w zasady nie może bowiem prowadzić do naruszenia przepisów prawa materialnego. Zasada powyższa ma zastosowanie tylko w odniesieniu do decyzji opartych na zasadzie uznania administracyjnego, podczas gdy w niniejszym postępowaniu o treści rozstrzygnięcia wprost rozstrzyga przepis prawa materialnego. Powyższy pogląd jest ugruntowany zarówno w doktrynie (G. Łaszczyca, C. Marzysz i A. Matan: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz; Zakamycze 2005 s. 130-131) jak również w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 25 lutego 2002r., IISA 3226/00, lex nr 81779, czy wyrok NSA z dnia 6 lipca 2006r., II OSK 297/06; niepubl.). Reasumując stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja wydana został zgodnie z przepisami ustawy o cudzoziemcach. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem i na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.