V SA/Wa 260/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Izabella Janson, Sędzia WSA - Beata Krajewska, Sędzia WSA - Michał Sowiński (spr.), Protokolant st. specjalista - Justyna Macewicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 marca 2017 r. sprawy ze skargi A.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności pieniężnej uchyla zaskarżoną decyzję Decyzjami nr [...] i [...] z [...] lutego 2012 r. Prezydent [...] (dalej także: Prezydent, organ I instancji) nałożył na A. K. (dalej Strona, Skarżąca), kary pieniężne za zajęcie pasa drogowego Alei J. ,a także wjazdu na kampus [...], poprzez umieszczenie reklamy zamontowanej na przyczepie samochodowej, w kwotach odpowiednio 70 386 zł. oraz 68 982,80 zł. Decyzje wymierzające kary zostały utrzymane w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. (dalej także: SKO, organ II instancji), a skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. zostały oddalone. Strona złożyła do Prezydenta wnioski o umorzenie ww. kar pieniężnych, które po łącznym rozpoznaniu zostały rozpatrzone odmownie decyzją z [...] lutego 2015 r. Decyzja ta została w następnie uchylona decyzją SKO nr [...] z [...] maja 2015 r., a sprawę przekazano do ponownego rozpoznania, wskazując na konieczność uwzględnienia nowych okoliczności powstałych w związku ze zmiana sytuacji majątkowej Strony. Po uzupełnieniu i ponownej analizie materiału dowodowego Prezydent miasta decyzją [...] z [...] sierpnia 2015 r., wydaną na podstawie art. 64 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 2 i art. 67 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1870, z późn. zm.); dalej: "u.f.p." oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 poz. 23); dalej: "k.p.a.", odmówił umorzenia Stronie kar pieniężnych. W uzasadnieniu decyzji Prezydent zaznaczył, że z analizy przedstawionych przez Stronę materiałów dotyczących jej stanu majątkowego wynika, że w okresie poprzedzającym bezpośrednio wydanie decyzji otrzymywała ona średnie wynagrodzenie z tytułu umowy o pracę w wysokości 2416,45 zł. netto miesięcznie. Podniesiono także, że ma ona zasądzone alimenty na siebie i dwie córki w kwocie łącznej 3000 zł., których egzekucja jest bezskuteczna. Prezydent wskazał, ze zgodnie z oświadczeniami strony brak po jej stronie innych niż przedmiotowe kary zobowiązań, również cywilnoprawnych. W ocenie organu, struktura ponoszonych wydatków w relacji do dochodów pozwalałaby na jej zmianę, nie umniejszającą w sposób znaczący poziomu życia, przy jednoczesnej spłacie zobowiązania. Powyższe okoliczności nie przemawiały zatem zdaniem organu I instancji, za umorzeniem należności. Podkreślone zostało, że Strona sama wyzbyła się poważnego składnika majątkowego w postaci mieszkania, celem pokrycia innych zobowiązań niż wynikające z decyzji. Ponadto Prezydent stwierdził, że w sprawie brak jest interesu społecznego w zastosowaniu ulgi. Strona odwołała się od powyższej decyzji, zarzucając naruszenie art. 64 ust. 1 w zw. z art. 67 u.f.p. oraz art. 80 k.p.a. W uzasadnieniu odwołania zaznaczono, że organ nie wyjaśnił w sposób dostateczny stanu faktycznego sprawy, przy jednoczesnej błędnej interpretacji faktów ustalonych. Wskazano, że strona dokonała sprzedaży mieszkania z uwagi na wypowiedzenie umowy kredytowej, a uzyskana kwota była wyższa niż ewentualna uzyskana w drodze egzekucji komorniczej. Jednocześnie dochód ze sprzedaży mieszkania musiał zostać przeznaczony na spłatę kredytu. Zdaniem Strony, organ zupełnie pominął powstał a w wyniku tego zdarzenia okoliczność utraty miejsca zamieszkania. Niezrozumiałe dla Strony były także wyliczenia organów dotyczące osiąganego dochodu, gdzie ponownie zarzucono pomięcie przez Prezydenta nieściągalności orzeczonych alimentów. SKO w Warszawie decyzją nr [...] z [...] listopada 2015 r. utrzymał w mocy decyzję Prezydenta. Uzasadniając rozstrzygnięcie, organ II instancji podkreślił uznaniowy charakter decyzji wydawanych w przedmiocie udzielenia ulg w spłacie należności publicznoprawnych. Ponadto w ocenie SKO organ I instancji w obszernym uzasadnieniu przedmiotowej decyzji szczegółowo rozważył zasadność umorzenia należności, biorąc pod uwagę ważny interes dłużnika, przez który rozumiana była konieczność zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych zarówno zobowiązanej, jak i jej dzieci, nawet pomimo pewnej sprzeczności dotyczącej rozpatrywania przez Prezydenta kwestii występowania po stronie wnioskodawczyni innych niż przedmiotowe zobowiązań. Stwierdzono, że trudna sytuacja majątkowa nie przesądza automatycznie o przyznaniu ulgi, a w sprawie niniejszej nie zachodzi sytuacja "ważnego interesu dłużnika". Decyzja SKO stała się przedmiotem skargi A. K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której domagała się ona jej uchylenia, jak również uchylenia decyzji Prezydenta. W skardze podniesiono zarzuty naruszenia: – art. 64 u.f.p, art. 67 u.f.p. w zw. z art. 67a i 67b ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613, z późn. zm.); dalej: "O.p." poprzez ich nieprawidłową wykładnię i ograniczenie znaczenia terminu "ważny interes podatnika" do sytuacji, w której podatnik nie ma pieniędzy na spełnienie zobowiązania w sytuacji, gdy Wytyczne Wspólnotowe 2004/C 244/02 pkt 9-11 oraz Rozporządzenie Komisji (WE) nr 1998/2006 z dnia 15 grudnia 2006 r. w sprawie stosowania art. 87 i 88 Traktatu do pomocy de minimis artykuł 1 ust. 1 lit. h określają szeroko rozumiane problemy z wypłacalnością jako przesłankę negatywną udzielenia wnioskowanej ulgi, a które w drodze analogii znajdują zastosowanie do osób fizycznych, którego to zagadnienia organ w ogóle nie porusza; a także poprzez przyjęcie że posiadane przez Skarżącą dochody nie uzasadniają skorzystanie ze środków pomocy społecznej co sugeruje że Skarżąca z takich środków winna korzystać i to świadczyłoby o jej ważnym interesie, wreszcie poprzez przyjęcie, że ważny interes to tylko sytuacja nadzwyczajna; – art. 64 u.f.p, art. 67 u.f.p. w zw. z art. 67a i 67b O.p. poprzez ich nie zastosowanie polegające na nie wzięciu pod uwagę i nie odniesieniu się do przesłanki "ważnego interesu publicznego", brak powołania się i rozstrzygnięcia czy w sprawie zachodzi "interes publiczny", oraz poprzez nie uwzględnienie, że w interesie państwa nie powinno leżeć pogarszanie sytuacji materialnej skarżącej, co w istocie nastąpi leżeli Skarżąca zobligowana będzie do zapłaty nałożonej kary; – art. 80 k.p.a. w zw. z art. 6 k.p.a. polegające na dowolnej, a nie swobodnej ocenie zebranego w sprawie materiału dowodowego poprzez przyjęcie, że sytuacja materialna Skarżącej nie może być uznana za ważny interes dłużnika, ponieważ Skarżąca spłaciła istniejące zobowiązania, a po odliczeniu od jej dochodów wydatków pozostają jej środki do życia w wysokości ok. 1000 zł, w sytuacji, gdy organ nie uwzględnia taktu, że Skarżąca chce wynająć mieszkanie, gdyż nie może mieszkać na stałe w domu jej ojca co wiązało się będzie z dodatkowym kosztem, a także poprzez nie uwzględnienie okoliczności, że Skarżąca wobec faktu nie posiadania żadnego majątku/oszczędności na spłatę nie umorzonej kary będzie musiała zaciągnąć kredyt co spowoduje, że zabraknie jej juz środków do życia w kwocie owego 1000 zł.; – naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. przez podanie niespełniającego wymogów tychże przepisów uzasadnienia prawnego i faktycznego decyzji polegającego na nieodniesieniu się do wszystkich zarzutów wniesionego odwołania, a m.in. pominięcia odniesienia się do zarzutu czy interes publiczny przemawia za umorzeniem zobowiązania finansowego Skarżącej; – art. 8 k.p.a., art. 6 k.p.a. w zw. z art. 2 Konstytucji, a to zasady pewności wobec prawa oraz pogłębiania zaufania do prawa i organów władzy publicznej, które polega na tym, że organ I instancji jako powód odmowy umorzenia należności wskazał , iż skoro Skarżąca posiada już inne zobowiązania nałożenie na nią obowiązku zapłaty należności za zajęcie pasa drogowego nie pogorszy już jej sytuacji finansowej, w następstwie czego Skarżąca kierując się wytycznymi organu spłaciła część zobowiązać licząc na korzystne rozstrzygnięcie, w efekcie czego organ zmienił swa argumentacje stwierdzając w decyzji wydanej po uchyleniu decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozwiązania, iż Skarżąca wobec faktu nie posiadania już zobowiązań ma środki na zapłatę należności. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie albowiem w zaskarżonej decyzji organ administracyjny dopuścił się naruszenia przepisów prawa postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przechodząc do motywów podjętego przez Sąd rozstrzygnięcia wskazać należy, iż przedmiotem kontroli w sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W., utrzymująca w mocy decyzję, którą odmówiono skarżącej umorzenia należności pieniężnej z tytułu kar pieniężnych. Kara pieniężna za zajęcie pasa drogowego wymierzona na podstawie przepisów ustawy o drogach publicznych stanowi dochód jednostki samorządu terytorialnego. Zgodnie z art. 60 u.f.p. środkami publicznymi stanowiącymi niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publiczno-prawnym są w szczególności wymienione w dalszej części przepisu dochody budżetu państwa albo budżetu jednostki samorządu terytorialnego. Należności z tytułu kar za naruszenie przepisów o transporcie drogowym są niewątpliwie środkami publicznymi stanowiącymi niepodatkowe należności budżetowe, o których mowa w art. 60 u.f.p. Organy orzekając w przedmiotowej sprawie zastosowały przepisy z art. 55, 56 ust. 1 i art. 57 u.f.p. Zgodnie art. 55 ust. 1 w związku z art. 60 i art. 64 ust. 1 u.f.p. stanowiącym podstawę materialnoprawną zaskarżonego rozstrzygnięcia ustawodawca przewidział instytucję umarzania spłaty niepodatkowych należności budżetowych o charakterze publicznoprawnym stanowiących dochody budżetu państwa albo budżetu jednostki samorządu terytorialnego, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej. Stosownie do art. 56 ust. 1 ustawy należności mogą być umarzane w całości, jeżeli: 1/ osoba fizyczna – zmarła, nie pozostawiając żadnego majątku albo pozostawiła majątek niepodlegający egzekucji na podstawie odrębnych przepisów, albo pozostawiła przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty 6.000 zł; 2/ osoba prawna – została wykreślona z właściwego rejestru osób prawnych przy jednoczesnym braku majątku, z którego można by egzekwować należność, a odpowiedzialność z tytułu należności nie przechodzi z mocy prawa na osoby trzecie, 3/ zachodzi uzasadnione przypuszczenie, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwoty wyższej od kosztów dochodzenia i egzekucji tej należności lub postępowanie egzekucyjne okazało się nieskuteczne; 4/ jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej uległa likwidacji; 5/ zachodzi ważny interes dłużnika lub interes publiczny. Powyższe wyliczenie jest wyczerpujące tj. stanowi zamknięty katalog sytuacji, w których można uznać, iż należności są nieściągalne. Dopiero zaistnienie którejkolwiek z tych przesłanek daje potencjalną możliwość umorzenia powstałego zadłużenia. Podsumowując powyższe zasady postępowania dotyczące umarzania przedmiotowej należności stwierdzić należy, iż organ administracyjny przy wydawaniu decyzji w zakresie zastosowania ulg dotyczących niepodatkowych należności budżetowych o charakterze publicznoprawnym winien rozważyć czy za zastosowaniem ulgi w postaci umorzenia przedmiotowych należności przemawia ważny interes dłużnika lub interes publiczny W niniejszej sprawie poza sporem pozostaje, iż Skarżąca w pismach z dnia 7 listopada 2014 r. skierowanych do Prezydenta [...] wnosiła o umorzenie nałożonych na nią kar pieniężnych, co uzasadniała trudną sytuacją majątkową i rodzinną. Skarżąca upatrywała zasadności zgłoszonego wniosku zestawiając swoją sytuację majątkową z rozmiarem wymierzonych kar. Wskazywała zatem przede wszystkim na przesłankę określoną w przepisie art. 56 ust. 1 pkt 5 u.f.p., czyli ważny interes dłużnika lub interes publiczny. Odnosząc się do zasadniczego motywu skargi oraz argumentacji prezentowanej w toku postępowania administracyjnego dokonać należy, wykładni pojęcia "ważny interes dłużnika" oraz "interes publiczny", o których mowa w treści powoływanego przepisu. Na wstępie rozważań w tym zakresie wskazać trzeba, że są to pojęcie nieostre, jednakże stanowiące już wielokrotnie przedmiot rozważań sądów administracyjnych. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych o istnieniu ważnego interesu dłużnika nie decyduje jego subiektywne przekonanie, lecz decydować powinny kryteria zobiektywizowane, zgodne z powszechnie aprobowaną hierarchią wartości, w której wysoką rangę mają zdrowie i życie, a także możliwości zarobkowe w celu zdobycia środków utrzymania dla siebie i rodziny (p. wyrok WSA w Warszawie z 21 listopada 2012 r. Sygn. akt V SA/Wa 2119/12 – dostępne na stronie internetowej: http//orzeczenia.nsa.gov.pl). Na pojęcie "interesu publicznego" składa się natomiast zespół ogólnie zarysowanych celów, które należy wziąć pod uwagę w procesie stosowania prawa i zawsze odnieść do indywidualnej sytuacji wnioskodawcy. Niemożność jednoznacznego zdefiniowania tego pojęcia powoduje, że w każdym indywidualnym przypadku jego znaczenie może uwzględniać różne aspekty wskazanej wyżej wartości (p. wyrok WSA w Warszawie z 29 maja 2006 r., sygn. akt III SA/Wa 1964/05 - dostępne na stronie internetowej: http//orzeczenia.nsa.gov.pl). Wskazać należy, iż jakkolwiek decyzje administracyjne dotyczące umarzania należności pieniężnych, tak jak powoływał organ, mają charakter uznaniowy, to jednak pamiętać też należy, że decyzje wydane w tym trybie nie mogą być zupełnie dowolne. Przykładowo o źle rozumianej realizacji cechy uznaniowości rozstrzygnięcia organu świadczyć może obszerne przedstawienie stanu faktycznego sprawy oraz treści mających zastosowanie w sprawie przepisów prawa przy jednoczesnym jednozdaniowym oświadczeniu o braku podstaw do uwzględnienia wniosku. Należy zatem mieć tutaj na uwadze, iż zwłaszcza negatywne rozstrzygniecie dotyczące umorzenia należności pieniężnej powinno być szczególnie przekonywująco i jasno uzasadnione, zarówno co do faktów i co do prawa, ale także co do wyjaśniania motywów podjętej decyzji, tak aby nie było wątpliwości, że wszystkie okoliczności sprawy zostały wnikliwie rozważone i ocenione, a ostateczne rozstrzygniecie jest ich logiczną konsekwencją. Należy w powyższym kontekście zauważyć, iż SKO w W. przed wydaniem zaskarżonej decyzji nie podjęło działań zmierzających do ustalenia aktualnego stanu faktycznego, mającego znaczenie dla ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy, co powoduje, że dokonanie oceny przesłanek umorzenia jedynie na podstawie dowodów zebranych przez organ I instancji budzi istotne zastrzeżenia co do jej prawidłowości. Co więcej podkreślić tutaj należy, iż w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy wskazał, że nie podziela w całości argumentacji zaprezentowanej w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia, co wobec ograniczenia się do stwierdzenia, iż należy zgodzić się z twierdzeniem organu pierwszej instancji, że trudna sytuacja majątkowa nie przesądza automatycznie o przyznaniu ulgi, a w sprawie niniejszej nie zachodzi sytuacja "ważnego interesu dłużnika", powoduje, że przedstawiona przez organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji ocena jest, zdaniem Sądu, przejawem oceny dowolnej, oderwanej od realiów sprawy. Należy w powyższym kontekście zauważyć, iż organ administracji rozpatrując wniosek o umorzenie należności działa w ramach uznania administracyjnego. Sądowa kontrola legalności takich decyzji jest ograniczona w tym znaczeniu, że Sąd nie może nakazać organowi podjęcia określonego rozstrzygnięcia. Jest to bowiem wyłączna kompetencja organu administracji. Nie oznacza to jednak dowolności. Organ przy wydawaniu decyzji o charakterze uznaniowym obowiązany jest do rzetelnej analizy wszystkich okoliczności sprawy w celu stwierdzenia, czy zostały spełnione określone w przepisach przesłanki. Oznacza to, że wybór kierunku rozstrzygnięcia może być swobodny, ale winien wynikać z wszechstronnego i dogłębnego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy. Konsekwencją takiego stanowiska jest obowiązek organu szczególnie starannego prowadzenia postępowania, według reguł określonych w art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. Kontrola Sądu zaś obejmuje zbadanie, czy wydanie decyzji poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, czy ustalone okoliczności faktyczne zostały poddane wnikliwiej i rzetelnej ocenie. Przy tym, obowiązkiem organu odwoławczego jest ponowne rozpoznanie i rozpatrzenie sprawy, rozstrzygniętej decyzją organu I instancji, z zastrzeżeniem rozwiązania przyjętego w art. 138 § 2 k.p.a. Organ odwoławczy przeprowadził ponownie postępowanie z naruszeniem przepisów art. 7, art. 77 § 1 , art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Skład orzekający w niniejszej sprawie podkreśla, iż organ odwoławczy nie przeprowadził analizy finansowej sytuacji Skarżącej oraz nie ocenił rzetelnie i wnikliwie jej faktycznych aktualnych możliwości płatniczych. Ww. wady uzasadnienia zaskarżonej decyzji stanowią także naruszenie przepisu art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Staranność przekazywania obywatelowi argumentów wykorzystywanych przy jej formułowaniu jest istotnym elementem funkcji perswazyjnej uzasadnienia (por. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 listopada 2001 r., sygn. akt II SA/Lu 629/00). Chodzi bowiem o to, by organ w sposób wyczerpujący i jawny wskazał stronie motywy, które w jego ocenie stanowią o ich bezzasadności. Strona nie może być zdana w tym zakresie na swoje domysły. Organ administracji powinien podjąć starania, aby strona została przekonana o zasadności wydanego w sprawie rozstrzygnięcia. Tylko bowiem takie zachowanie będzie realizowało zasadę prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do organów państwa, którego istotą jest to, by każdy uczestnik postępowania był przekonany, że bierze udział w rzetelnie prowadzonym procesie, i że jego stanowisko zostało poważnie wzięte pod uwagę, a jeżeli zapadło negatywne rozstrzygnięcie, to przyczyną tego są istotne powody (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lutego 1994 r., sygn. akt III ARN 2/94, OSNAPiUS 1994, nr 1, poz. 2 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lutego 1997 r., sygn. akt III RN 94/96, OSNAPiUS 1997, nr 19, poz. 366). Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ powinien raz jeszcze rozważyć, czy w stosunku do Skarżącej zachodzą przesłanki uzasadniające umorzenie kar pieniężnych. W tym celu winien poddać wnikliwej analizie sytuację życiową i materialną wnioskodawczyni oraz jej rodziny, ze szczególnym uwzględnieniem dochodów i niezbędnych wydatków, biorąc pod uwagę konieczność utrzymania gospodarstwa domowego na poziomie niezagrażającym egzystencji oraz uwzględniając obciążenia wynikające z innych tytułów. Z powyższych powodów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji wyroku