V SA/Wa 261/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Joanna Zabłocka, Sędzia WSA - Małgorzata Rysz, Sędzia NSA - Piotr Piszczek (spr.), Protokolant - ref. staż. Justyna Gadzialska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 marca 2012 r. sprawy ze skargi "A." Sp. z o.o. w W. na informację Narodowego Centrum Badań i Rozwoju z dnia [...] stycznia 2012 r., nr [...] w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu; 1. Stwierdza, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Narodowe Centrum Badań i Rozwoju. 2. Zasądza od Narodowego Centrum Badań i Rozwoju na rzecz "A." Sp. z o.o. w W. 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem zł) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Skarżąca (A. Sp. z o.o. z siedzibą w W.) złożyła wniosek o dofinansowanie projektu realizowanego w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka 2007-2013, Działanie 1.4 "wsparcie projektów celowych". Wskazany wniosek został pismem z dnia [...] sierpnia 2011 r. /doręczonym Skarżącej w dniu [...] sierpnia 2011 r./ oceniony pozytywnie i uzyskał 85,67 punktów. W dniu [...] września 2011 r. Skarżąca złożyła protest, w którym wniosła o przeprowadzenie ponownej analizy wniosku w zakresie kryterium nr 1 "Poziom innowacyjności prac badawczo-rozwojowych" i przyznanie maksymalnej ilości punktów. W rezultacie wniesionego protestu Instytucja Pośrednicząca wydała rozstrzygnięcie, w którym uwzględniono częściowo protest Skarżącej w zakresie kryterium nr 1 i przyznała dodatkową ilość punktów w odniesieniu do podpunktu "nowości", "wzrostu użyteczności produktu" oraz "możliwości wdrożenia rozumianej jako możliwość wprowadzenia na rynek docelowy jego opłacalność". W związku z częściowym uwzględnieniem protestu Instytucja pośrednicząca przyznała Skarżącej łącznie 88 punktów, jednak ze względu na fakt, iż ostatni projekt umieszczony na pierwotnej liście rankingowej projektów rekomendowanych do dofinansowania uzyskał 93 punkty, wniosek Skarżącej został umieszczony na Liście projektów nierekomendowanych do dofinansowania. W treści uzasadnienia rozstrzygnięcia z dnia [...] stycznia 2012 r. Instytucja Pośrednicząca o kryterium nr 1 "innowacyjność produktowa" podpunkt "nowość", wskazała, iż produkt objęty wnioskiem Skarżącej uznać należy za niewątpliwe interesujący i niosący niepodważalny walor edukacyjny i rozwojowy, jednakże nie zasługujący na maksymalną ilość punktów. Dalej Instytucja Pośrednicząca wskazała, iż za innowacyjnym charakterem produktu przemawia zastosowane podejście, lecz charakter produktu wskazuje na ograniczony potencjał rozprzestrzeniania, bowiem podobne produkty funkcjonują na rynku międzynarodowym. Mając na względzie treść przepisu art. 30 c ustawy z 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz.U. z 2009 r., Nr 84, poz. 712 ze zm.), w związku z art. 3 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) dalej – p.p.s.a., zaskarżono rozstrzygnięcie jednostki pośredniczącej tj. Narodowego Centrum Badań i Rozwoju z siedzibą w Warszawie z dnia [...] stycznia 2012 r. w zakresie nieuwzględnienia protestu skarżącej, w zakresie kryterium merytorycznego fakultatywnego nr 1. Rozstrzygnięciu zarzucono: 1. naruszenie § 10 pkt 1 i 2 Procedury odwoławczej w ramach PO IG / Załącznik nr 4.4 do Szczegółowego opisu Projektów PO IG/ oraz art. 30 b ust. 1 w związku z art. 30 a ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, poprzez nieodniesienie się do wszystkich zarzutów podnoszonych przez skarżącą w treści protestu, 2. naruszenie przepisu art. 26 ust. 1 pkt 3 i 4 oraz ust. 2 i art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju poprzez nie zapewnienie przejrzystości reguł stosowanych przy ocenie projektów i narzucenie na Instytucję Pośredniczącą wymogów nieujętych w tzw. Przewodniku po kryteriach wyboru oraz przeprowadzenie błędnej, nierzetelnej oceny projektu w zakresie kryterium nr 1 poprzez dokonanie oceny w sposób dowolny nieznajdujący potwierdzenia w zapisach wniosku. Jednoczenie, w oparciu o art. 30 c ust. 3 pkt 1 cyt. ustawy z 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju zażądano: 1. uwzględnienia skargi i przekazania sprawy Instytucji Pośredniczącej, tj. Narodowemu Centrum Badań Rozwoju do ponownego rozpatrzenia, 2. zasądzenie od organu na rzecz Skarżącej kosztów postępowania zgodnie z art. 200 p.p.s.a. W odpowiedzi na skargę – żądając jej oddalenia - podtrzymano argumenty zbieżne z rozstrzygnięciem. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Jak trafnie wskazywała Skarżąca w treści uzasadnienia protestu i skardze, o tym czy produkt będzie innowacyjny nie decyduje fakt wizualnego podobieństwa potencjalnego produktu do produktów istniejących, ale ilość i jakość nowych rozwiązań merytorycznych i technicznych oraz nowe możliwości wykorzystania produktu uzyskane w wyniku zastosowania nowych rozwiązań. Taka interpretacja jest zgodna z założeniami Przewodnika po kryteriach wyboru, z którego wynika, iż w zakresie kryterium 1 ocenie podlega poziom innowacyjności rozumiany jako udoskonalanie metod produkcji. Poza tym, zgodnie z kryteriami oceny, oceniający winien wziąć pod uwagę wskaźniki ilościowe i jakościowe, które odróżniają ten produkt od występujących na rynku produktów o podobnej funkcji podstawowej. Instytucja Pośrednicząca wskazała, iż na rynku międzynarodowym istnieją podobne produkty, ale ich nie zidentyfikowała; nie dokonała także ich porównania z produktem proponowanym przez Skarżącą. Powyższe jest niezbędne, w kontekście wymogów zawartych w Przewodniku po kryteriach wyboru, bowiem wynika z nich konieczność uwypuklenia cech odróżniających proponowany produkt od produktu występującego na rynku, o podobnej funkcji podstawowej. Podkreślenia wymaga fakt, iż sama Instytucja Pośrednicząca w treści zaskarżonego rozstrzygnięcia powołuje się na innowacyjność oferowanego przez Skarżącą projektu, który umożliwia jego wykorzystanie przez osoby niewidzące, co jest niemożliwe w odniesieniu do produktów istniejących na rynku. Zatem, pomimo tego, że Skarżąca w proteście wskazała na konieczność analizy zakresu możliwego podobieństwa do istniejących rozwiązań, Instytucja Pośrednicząca nie zawarła takiej analizy w treści rozstrzygnięcia, przytaczając jedynie nieco rozszerzoną argumentację zawartą w ocenie wniosku z dnia [...] sierpnia 2011 r. Zaznaczyć również należy, iż sam fakt wizualnego podobieństwa proponowanego produktu występującego już na rynku nie decyduje o tym, czy dany produkt będzie uznany za innowacyjny, czy też nie. O tej cesze decyduje, zgodnie z wymogami przewodnika po kryteriach wyboru tylko i wyłącznie stopień udoskonalania istniejącego produktu rozumiany jako wprowadzenie "znaczących zmian", odróżniających ten produkt od występujących na rynku produktów o podobnej funkcji podstawowej. W treści zaskarżonego rozstrzygnięcia – zdaniem Sądu – brak jest szczegółowego odniesienia się do ww. cech i uzasadnienia nie przyznania Skarżącej żadnej ilości punktów, przy jednoczesnym uznaniu, iż produkt proponowany przez Skarżącą charakteryzuje się innowacyjnym podejściem. Istotnym jest, iż ocena cechy "nowości" przedmiotowego produktu jest zasadniczo różna u ekspertów nr 1 i 3 a oceną eksperta nr 2, który przyznał maksymalną ilość punktów, wskazując, iż proponowany produkt jest nowością w skali globalnej, a istniejące na rynku podobne produkty nie posiadają cech niezbędnych do tego, aby mógł być wykorzystywany przez osoby niewidzące. W odniesieniu do zarzutów protestu, dotyczących oceny produktu pod względem spełnienia kryterium podpunkt "wzrost użyteczności produktu" Instytucja Pośrednicząca wskazała jedynie, iż ów wzrost "niewątpliwie występuje" i ocenia go na poziomie zadowalającym, lecz nie prowadzącym do przełomowej zmiany, która odmieni oblicze rynku docelowego. Taka ocena produktu jest nie tylko nieuzasadniona, ale także niewystarczająca – zbyt lakoniczna, w szczególności biorąc pod uwagę zarzuty protestu oraz wymogi zawarte w Przewodniku po kryteriach wyboru. Z wymogów tych wynika, iż oceniając element wzrostu użyteczności produktu należy wziąć pod uwagę przydatność użytkową produktu oraz to, czy produkt posiada dodatkową funkcjonalność dla odbiorcy, na podstawie cech produktów spełniających podobną funkcję podstawową istniejącą na rynku docelowym. Instytucja Pośrednicząca nie dokonała porównania cech produktów istniejących na rynku – a spełniających podobną funkcję podstawową co produkt proponowany przez Skarżącą – pod kątem wzrostu użyteczności. Przy ocenia kryterium nowości i innowacyjności Instytucją Pośrednicząca wskazała, iż istniejące na rynku produkty nie posiadają cech niezbędnych do tego, aby mogły być wykorzystane przez osoby niewidzące, w związku z czym cechy użytkowe i funkcjonalne proponowanego przez Skarżącą produktu niewątpliwe uzasadniają przyjęcie, iż produkt będzie praktycznie bardzo przydatny. Przydatność produktu polega na tym, że korzystanie z niego będzie w sposób nowatorski i atrakcyjny dla użytkownika, będzie pomagało rozwijać kompetencje intelektualne, w tym związane z myśleniem strategicznym i matematycznym oraz sprawność manualną w połączeniu z wyobraźnią przestrzenną. Zdaniem Skarżącej produkt umożliwi wprowadzenie wielu innowacji pedagogicznych, co w przeciwieństwie do wielu innych obecnych na rynku kompaktowych łamigłówek i układanek opartych np. na zasadzie działania kostki Rubika, elementy magnetyczne można będzie łatwo i szybko zdjąć z kuli i skonfigurować w zupełnie nowym układzie, co stanowi ważny walor funkcjonalny o istotnym znaczeniu dla edukacji ze względów psychologicznych. Forma produktu pozwoli na zaprojektowanie i zaspokojenie nowych, interesujących i wartościowych edukacyjnie gier i łamigłówek logicznych. Produkt zapewni praktycznie nieograniczoną liczbę układów zadaniowych i możliwości tworzenia w oparciu o nią wielu szczegółów aplikacji dostosowujących zasady gry do upodobań i możliwości graczy. Elementy systemu będą mogły być wykorzystywane również w wielu innych aplikacjach edukacyjnych, jak np. gry planszowe lub budowanie struktur przestrzennych poprzez magnetyczne połączenie kilku kul bazowych. Użyteczność zabawek wg projektu będzie bardzo duża. Ponieważ pozycjonowanie elementów odbywać się będzie samoczynnie będzie bardzo użyteczne dla niewidomych i osób z dysfunkcjami motorycznymi. W związku z powyższym, mając na uwadze wymogi zawarte w Przewodniku po kryteriach wyboru w toku ponownego postępowania ustalić należy, czy produkt cechuje się rzeczywiście tymi cechami, a zwłaszcza praktyczną przydatnością użytkową oraz dodatkową funkcjonalnością i wprowadza nowe unikalne korzyści dla odbiorcy. W zakresie kryterium nr 1 podpunkt "możliwości wdrożenia i opłacalność" Instytucja Pośrednicząca praktycznie w ogóle nie odniosła się do wskazanych przez Skarżącą w proteście kwestii, dość ogólnie i zbyt lakonicznie uzasadniając swoje stanowisko. Instytucja Pośrednicząca zaznaczyła, iż na rynku panuje stosunkowo duża konkurencja i możliwości przebicia się z nową ofertą jest ograniczona. Wyprowadzając ww. wnioski Instytucja Pośrednicząca nie wskazała podstaw takiego stanowiska i nie określiła, jaki produkty na rynku stanowią dla produktu proponowanego przez Skarżącą "dużą konkurencję". Przecież – jak uznała Instytucja Pośrednicząca we wstępnej części rozstrzygnięcia – proponowany produkt pod względem zastosowanego podejścia grupy docelowej stanowi innowację i żaden inny produkt występujący na rynku nie posiada cech umożliwiających wykorzystywanie go przez osoby niewidzące. W związku z powyższym, uznać należy, iż na rynku nie funkcjonują inne produkty o tożsamych cechach, które stanowiłyby dla produktu proponowanego przez Skarżącą konkurencję umożliwiającą bądź choćby utrudniającą zaistnienie na rynku, a zatem stanowisko Instytucji Pośredniczącej jest w tym zakresie tym bardziej nielogiczne i niezrozumiałe. Poza tym, w treści zaskarżonego rozstrzygnięcia nie powołano przykładów żadnych produktów, o podobnym charakterze, które ograniczyłyby możliwość przebicia się z nową ofertą. W tym zakresie ponownie należy ocenić stanowiska ekspertów, w kontekście oceny eksperta nr 2, który w sposób szeroki i szczegółowy ocenił przedmiotowy produkt pod kątem spełnienia kryterium "możliwości wdrożenia i opłacalności". Z Przewodnika po kryteriach wyboru wynika, iż oceniając wniosek pod kątem możliwości wdrożenia i opłacalności należy wziąć pod uwagę poprawność zdefiniowania rynku docelowego w kontekście odbiorów produktu, Instytucja Pośrednicząca natomiast nie przeprowadziła tego typu oceny. Zdaniem Skarżącej produkt, ze względu na jego innowacyjne podejście jest skierowany przede wszystkim do osób niewidzących i biorąc pod uwagę przeprowadzone przez Skarżącą konsultacje z instytucjami zajmującymi się osobami niewidzącymi, istnieje duże zapotrzebowanie i zainteresowanie proponowanym produktem. Uzasadniając ocenę punktową wniosku Skarżącej w zakresie kryterium "możliwości wdrożenia i opłacalność" wskazano, iż Skarżąca nie przeprowadziła badań rynkowych i nie posiada kanałów dystrybucji, pomimo tego, iż Przewodnik po kryteriach wyboru nie zawiera konieczności przedstawiania tego typu badań czy analiz. Zdaniem Sądu, Instytucja Pośrednicząca w ogóle nie odniosła się do zarzutów Skarżącej zawartych w proteście, a dotyczących niezrozumiałego uzasadnienia stanowiska przez eksperta nr 3 oraz uwag odnośnie rentowności wprowadzenia na rynek gotowego produktu. Uwagi zawarte zarówno w ocenie wniosku, jak i zaskarżonym rozstrzygnięciu są zupełnie nieadekwatne w fazie wstępnej, przed przeprowadzeniem badań zmierzających do stworzenia prototypu produktu. Nie bez znaczenia jest to – o czym mowa w uzasadnieniu skargi – że Skarżąca jest w stanie zaprosić do współpracy partnera handlowego posiadającego odpowiednie kanały dystrybucji, ale warunkiem jest posiadanie co najmniej prototypu produktu lub serii próbnej. Dopiero osiągnięcie tego stanu rozwoju pozwoli dokładniej oszacować jego aspekty finansowe, rynkowe i pozostałe czynniki określające bariery wejścia. Tym samym nieadekwatna jest też uwaga oceniającego, dotycząca braku marketingu i reklamy, które to działania można planować dla istniejącego produktu o określonych cechach, mającego swoją fizyczną postać, a cechy te, jak i postać będą dopiero określone w wyniku badań. Oczywiste jest też, że wskaźniki rentowności dotyczące nieistniejącego jeszcze produktu, który nie przeszedł jeszcze z fazy ogólnej koncepcji oraz fazy badań, z natury rzeczy muszą mieć charakter hipotetyczny, jak wszelkie inne wskaźniki, które nie są oparte na konkretnych zamówieniach lub obserwowanych wynikach sprzedaży. W przypadku produktu, który jeszcze nie istnieje, trudno odnieść się do wyników sprzedaży, a także myśleć o zdobyciu konkretnych zamówień lub nawet podpisaniu listów intencyjnych. Stawianie więc zarzutu hipotetycznego charakteru rentowności jest nieuzasadnione. Ocena zatem przeprowadzona przez Instytucję Pośredniczącą nie tylko nie uwzględnia specyfiki projektu Skarżącej, ale generalnie nie uwzględnia faktu, że przedmiotem wniosku jest dofinansowanie przeprowadzenia badań zmierzających do wykreowania produktu, a nie opracowanie metod wprowadzenie gotowego już produktu na rynek, co także świadczy o powierzchowności przedstawionej oceny. W lakonicznej informacji o negatywnym rozpatrzeniu przedmiotowego protestu Instytucja Pośrednicząca, mimo ż uwzględnia częściowo argumenty Skarżącej wskazała, że maksymalna ilość punktów za kryterium nr 1 nie może być przyznana. Z treści uzasadnienia ww. stanowiska nie sposób odczytać powodów takiej oceny wniosku oraz zarzutów protestu. Uzasadnienie jest bowiem zbyt krótkie, ogólnikowe i nie poparte żadnymi konkretnymi przykładami, wobec czego nie można uznać, iż ocena wniosku w zakresie spełniania kryterium nr 1 została przeprowadzona poprawnie. W nawiązaniu do okoliczności przytoczonych powyżej, wskazać należy, iż w wyniku rozpatrzenia protestu, oceny projektu dokonano z naruszeniem prawa. Podkreślić należy, że według art. 30 b ust. 1 w związku z art. 30 a ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, w pisemnej informacji o negatywnej ocenie projektu na danym etapie właściwa instytucja ma zamieścić uzasadnienie tej oceny, czyli przedstawić zastrzeżenia co do wniosku o dofinansowanie projektu i je uzasadnić. W przedmiotowej procedurze odwoławczej nałożony został obowiązek zamieszczenia informacji – przekazywanej wnioskodawcy – uzasadnienia dokonanej oceny. Takiego wymogu zdaniem Sądu – w zakresie oceny spełnienia kryterium nr 1 – nie spełnia wynik rozpatrzenia protestu. Co prawda w zakresie kryterium nr 1 uznano częściowo argumenty protestu – przez co podwyższona została punktacja zgodnie z wnioskiem skarżącej zawartym w proteście – jednakże nie zawarto żadnego uzasadnienia, tak w zakresie podwyższenia liczby punktów, jak też nie wskazano powodów niezastosowania punktacji maksymalnej. W ocenie Sądu przeprowadzona analiza wniosku odbiega zasadniczo od wymogów zawartych w Przewodniku po kryteriach wyboru. Ocena kryterium nr 1 winna być przeprowadzona w oparciu o analizę poziomu innowacyjności pod kątem udoskonalenia zastosowanych metod, biorąc pod uwagę cechy odróżniające proponowany produkt od innych istniejących na rynku produktów o podobnej funkcji podstawowej, mając na uwadze przydatność produktu, jego dodatkową funkcjonalność oraz możliwość wdrożenia na rynku docelowym w kontekście odbiorów produktu. Instytucja Pośrednicząca, w lakonicznym uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia przyjęła własną ocenę tego kryterium, uznając że nie zostało ono spełnione oraz wskazując na brak analiz czy badań niewymaganych przez Przewodnik po kryteriach wyboru. Ocena sprawdzenia zgodności złożonego wniosku z kryteriami wyboru winna odnieść się do rzeczowych argumentów przedstawionych w proteście. Brak odniesienia się do konkretnych podanych w proteście zapisów wniosku i Biznes Planu ze wskazaniem czy i dlaczego w ocenie organu nie dowodzą one spełnienia kryterium nr 1 powoduje, iż zaskarżone rozstrzygnięcie nie może się ostać. Istnieje zatem konieczność ponownego sprawdzenia zgodności złożonego wniosku o dofinansowanie z kryterium wyboru, zwłaszcza oceny zarzutów i argumentów przedstawionych w proteście . Mając na uwadze treść art. 30 c ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach polityki rozwoju w związku z art. 200 p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji.