V SA/Wa 2611/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Michał Sowiński, Sędzia WSA - Piotr Kraczowski (spr.), Sędzia WSA - Mirosława Pindelska, Protokolant - Małgorzata Broniarek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 kwietnia 2011r. sprawy ze skargi A.B. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] września 2010r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz A. B. kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. A. B. (zwana dalej: skarżącą) [...] maja 2006 r. złożyła do Kierownika Biura Powiatowego ARiMR we W. wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych lub o przyznanie płatności z tytułu wsparcia działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) na rok 2006. Składając wniosek zobowiązała się do prowadzenia działalności rolniczej na wszystkich działkach rolnych będących w jego posiadaniu i położonych na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania, przez okres 5 lat od dnia otrzymania pierwszej płatności z tytułu ONW. Skarżąca ubiegała się o płatność z tytułu ONW do łącznej powierzchni [...] ha, na którą otrzymała płatność na podstawie decyzji z [...] stycznia 2007 r. o przyznaniu płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na kwotę [...] zł. Skarżąca [...] maja 2007 r. złożyła kolejny wniosek o przyznanie płatności ONW do gruntów rolnych na rok 2007 do powierzchni [...] ha. Decyzją z [...] grudnia 2007 r. przyznano skarżącej płatność do powierzchni deklarowanej we wniosku w wysokości [...] zł. Następnie skarżąca [...] maja 2008 r. złożyła wniosek o przyznanie płatności ONW do gruntów rolnych na 2008 do powierzchni [...] ha. Organ [...] lipca 2008 r. i [...] września 2008 r. w gospodarstwie rolnym skarżącej przeprowadził kontrolę na miejscu. Podczas kontroli inspektorzy ustalili, że powierzchnia działki rolnej "[...]" wynosi [...] ha a nie jak zadeklarowano we wniosku [...] ha. W związku z powyższym Kierownik Biura Powiatowego ARiMR we W. decyzją z [...] lutego 2009 r. przyznał skarżącej płatność ONW do powierzchni stwierdzonej podczas kontroli na miejscu, tj. [...] ha po potrąceniu sankcji, na kwotę [...] zł. Skarżąca nie wniosła odwołania od przedmiotowej decyzji. W związku z tym, że skarżąca nie dotrzymała zobowiązania do prowadzenia działalności rolniczej na wszystkich działkach rolnych będących w jej posiadaniu i położonych na obszarach ONW, przez okres 5 lat od dnia otrzymania pierwszej płatności ONW, Prezes ARiMR [...] maja 2010 r. wszczął z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych środków finansowych z tytułu ONW przyznanych decyzjami z [...] stycznia 2007 r. i [...] grudnia 2007 r., a następnie decyzją z [...] czerwca 2010 r. ustalił skarżącej kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu ONW w wysokości [...] zł. Pismem z [...] czerwca 2010 r. skarżąca złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Skarżąca przede wszystkim podważyła poprawność przeprowadzonej [...] września 2008 r. kontroli na miejscu, kwestionując jej poprawność. Powołała się także na wyniki kontroli na miejscu z [...] maja 2010 r., podczas której zostało ustalone że powierzchnia działki rolnej "[...]" wynosi [...] ha i jest zgodna z powierzchnią deklarowaną do płatności na rok: 2006, 2007, 2008 i 2009. W związku z tym w ocenie skarżącej w sprawie nie wystąpiły przesłanki zwrotu części płatności ONW, gdyż prowadziła i nadal prowadzi działalność rolniczą na działce objętej zobowiązaniem wieloletnim ONW na powierzchni pierwotnie deklarowanej. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Prezes ARiMR decyzją nr [...] z [...] września 2010 r. – wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej: k.p.a.) w zw. z art. 29 ust. 1 ustawy z 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. Nr 98, poz. 634 ze zm.) oraz na podstawie § 9 ust. 2 pkt 2 i ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z 14 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 73, poz. 657 ze zm.; zwanego dalej: rozporządzeniem RM z 14 kwietnia 2004 r.) – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W jej uzasadnieniu organ stwierdził, że zarzuty skarżącej dotyczące poprawności przeprowadzonej [...] września 2008 r. kontroli na miejscu są bezzasadne. Przy czym zauważył, iż skarżąca nie zgadzając się z wynikami przedmiotowej kontroli, nie skorzystała z przysługującego jej prawa do wniesienia odwołania od decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR we W. z [...] lutego 2009 r. Podkreślił także, że skarżąca [...] sierpnia 2008 r. złożyła zmianę do wniosku rolnośrodowiskowego, deklarując w pakiecie 3.1 - ekstensywna gospodarka na łąkach i pastwiskach [...] ha. Organ odwoławczy uznał również za bezzasadny zarzut, iż wyniki kontroli na miejscu z [...] maja 2010 r., podczas której zostało ustalone, że powierzchnia działki rolnej "[...]" wynosi [...] ha, potwierdzają, że powierzchnia ta jest zgodna z powierzchnią deklarowaną do płatności na rok: 2006, 2007, 2008 i 2009. Zauważył, że przedmiotowa kontrola została przeprowadzona ponad półtora roku od poprzedniej kontroli, która stwierdziła, że powierzchnia użytkowana w sposób rolniczy na działce ewidencyjnej nr [...] - działka rolna [...], wynosi [...] ha. Na działce rolnej [...] skarżąca deklarowała do płatności łąkę trwałą. Oznacza to, że powierzchnia rzeczonej działki mogła ulec zmianie na skutek jej użytkowania i utrzymania w dobrej kulturze rolnej zgodnie z normami bądź też nie. Pierwszą płatność z tytułu ONW skarżąca otrzymała [...] lutego 2007 r. tym samym jej zobowiązanie, ustalone do powierzchni [...] ha powinno trwać do [...] lutego 2012 r. Skarżąca nie dotrzymała przedmiotowego zobowiązania. W roku 2006 i 2007 skarżąca występowała o przyznanie płatności z tytułu ONW do powierzchni [...] ha w związku z czym przedmiotowe zobowiązanie było dochowane w całości. Jednakże w kolejnym roku, tj. 2008 w wyniku kontroli na miejscu zostało ustalone, że powierzchnia użytkowana w sposób rolniczy wynosi [...] ha. W związku z czym powstała różnica [...] ha. Biorąc pod uwagę powyższe stwierdzić należy, że organ I instancji prawidłowo ustalił skarżącej kwotę nienależnie pobranych płatności ONW. Zgodnie z § 9 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia RM z 14 kwietnia 2004 r. – w przypadku zaniechania działalności rolniczej na działkach rolnych położonych na obszarze ONW w okresie objętym zobowiązaniem, o którym mowa w § 2 ust. 1 pkt 1 albo w § 7 ust. 1 pkt 2 lit a, producent rolny zwraca część płatności ONW, która została przyznana do powierzchni tych działek rolnych, na których nastąpiło to zaniechanie, za cały okres jej pobierania, jeżeli łączna powierzchnia działek rolnych, na których nadal jest prowadzona działalność rolnicza, wynosi co najmniej hektar. Przedmiotowy zapis dotyczy zwrotu płatności za rok 2006 pochodzących ze środków z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej. Natomiast zgodnie z § 9 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 11 kwietnia 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)", jeżeli rolnik zaniechał prowadzenia działalności rolniczej na działkach rolnych lub ich częściach położonych na obszarach ONW w okresie objętym zobowiązaniem, o którym mowa w § 2 pkt 1 zwraca część płatności ON W, która została przyznana do powierzchni tych działek rolnych lub ich części położonych na obszarach ONW, na których zaniechał prowadzenia tej działalności, za cały okres jej pobierania, jeżeli łączna powierzchnia działek rolnych lub ich części położonych na obszarach ONW, na których nadal jest prowadzona działalność rolnicza, wynosi co najmniej 1 ha. Przedmiotowy zapis dotyczy zwrotu płatności za rok 2007 pochodzącej ze środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich. Odnosząc się do powyższego organ odwoławczy wskazał, że przepis art. 29 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 lit. a ustawy ARiMR przewiduje wydanie decyzji w razie dokonania nienależnej wypłaty rodzajowo określonych środków publicznych. Przepis ten nie uzależnia konieczności wydania decyzji od przyczyny, z powodu której nastąpiła taka wypłata. Obejmuje więc swoim zakresem pobranie środków publicznych przekazanych na rachunek bankowy wnioskodawcy, uznanych następnie za pobrane nienależnie, z powodu niedotrzymania pięcioletniego okresu zobowiązania, co miało miejsce w rozpatrywanej sprawie. Na powyższą decyzję skarżąca [...] października 2010 r. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnosząc o jej uchylenie wraz z decyzją z [...] czerwca 2010 r. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 6 i 7 k.p.a. W motywach skargi skarżąca zarzuciła, że organ II instancji nie wskazał przyczyn rozbieżności w przeprowadzonych na swoje zlecenie kontrolach. Ponadto organ II instancji błędnie podnosi, jakoby przesłanką określenia kwot nienależnie pobranej płatności było nieużytkowanie działki w sposób rolniczy. Bowiem błędnie wywodzi, że w przedmiotowej sprawie nastąpiło zaniechanie prowadzenia działalności rolniczej (co wykazała kontrola z [...] września 2008 r.) na działkach objętych zobowiązaniem ONW. Gdyby ustalenia organu miały podstawę w ustaleniach faktycznych, to w toku kontroli kontrolerzy stwierdziliby, że "w dniu kontroli na działce rolnej nie jest prowadzona działalność rolnicza" i w protokole z kontroli umieściliby kod sankcjonujący skutkujący wykluczeniem działki rolnej z płatności oznaczony jako [...]. W raporcie z kontroli z [...] września 2008 r. stwierdzono jednak, iż "zadeklarowana powierzchnia działki rolnej jest większa od powierzchni stwierdzonej" co oznaczono kodem [...]. Skarżąca podniosła, że po uzyskaniu protokołu z kontroli nie miała instrumentu, który mógłby skutecznie zweryfikować ustalenia kontrolne, a co za tym idzie dawałoby podstawę do kwestionowania decyzji z [...] lutego 2009 r. Przyczyny te to warunki zimowe uniemożliwiające prowadzenie prac pomiarowych na tak dużym obszarze. Dopiero przeprowadzona [...] maja 2010 r. kontrola wykazała, że powierzchnia działki deklarowanej w kolejnych latach i powierzchnia działki stwierdzonej jest taka sama, wobec czego nie wystąpiły przesłanki sankcjonujące ustalenie kwot nienależnie pobranych płatności z tytułu ONW. Jak wynika z raportu z kontroli, powierzchnia stwierdzona działki wynosi [...] ha i jest zgodna z powierzchnią deklarowaną we wnioskach o przyznanie płatności na rok: 2006, 2007, 2008 i 2009. Skarżąca zwróciła uwagę, że w opisanym stanie faktyczny nie ma możliwości, by powierzchnia działki ulegała zmianie, gdyż działka stanowi nieruchomość (art. 46 i 461 Kodeksu cywilnego). Zdaniem skarżącej bez znaczenia dla sprawy jest fakt, że skarżąca [...] sierpnia 2008 r. złożyła zmianę do wniosku rolnośrodowiskowego deklarując w pakiecie 3.1. ekstensywna gospodarka na łąkach i pastwiskach powierzchnię [...] ha. Żaden przepis prawa nie nakłada bowiem na beneficjenta płatności rolnośrodowiskowej obowiązku deklarowania do płatności całego kwalifikującego się obszaru. W odpowiedzi na skargę Prezes ARiMR wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko faktyczne i prawne prezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 14 ust. 1 i 2 rozporządzenia 1257/1999/WE z 17 maja 1999 r. w sprawie wsparcia rozwoju wsi przez Europejski Fundusz Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOiGR), nowelizującego i uchylającego niektóre rozporządzenia (Dz. Urz. WE L 160, z 26 czerwca 1999, ze zm.) – rolnicy na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania mogą uzyskać wsparcie w postaci dodatków wyrównawczych. Dodatki wyrównawcze są przyznawane na każdy hektar gruntów użytkowanych rolniczo przez rolników, którzy: prowadzą działalność rolniczą na minimalnym areale, który zostanie określony, podejmują się prowadzić działalność rolniczą na obszarze o niekorzystnych warunkach gospodarowania, przez przynajmniej pięć lat od pierwszej wypłaty dodatku wyrównawczego, oraz stosują zwykłą dobrą praktykę rolniczą, zgodną z potrzebą ochrony środowiska naturalnego i utrzymania terenów w szczególności poprzez zrównoważoną gospodarkę rolną. W myśl § 2 ust. 1 rozporządzenia RM z 14 kwietnia 2004 r. – płatność ONW udziela się producentowi rolnemu: 1) który zobowiąże się do przestrzegania wymagań, o których mowa w art. 14 ust. 2 i 3 rozporządzenia 1257/1999/WE z dnia 17 maja 1999 r. w sprawie wsparcia rozwoju wsi przez Europejski Fundusz Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOiGR), nowelizującego i uchylającego niektóre rozporządzenia (Dz. Urz. WE L 160, z 26 czerwca 1999, ze zm.), oraz 2) jeżeli łączna powierzchnia działek rolnych położonych na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (...) na których jest prowadzona działalność rolnicza, wynosi co najmniej hektar. Zgodnie z § 9 rozporządzania RM z 14 kwietnia 2004 r. – zmniejszenie albo wstrzymanie płatności ONW następuje na podstawie decyzji administracyjnej kierownika biura powiatowego Agencji, z tym że zmniejszenie, o którym mowa w § 6a, następuje w decyzji administracyjnej o przyznaniu płatności ONW (ust. 1). Stosowanie do ust. 2 – przypadku zaniechania działalności rolniczej na działkach rolnych położonych na obszarze ONW w okresie objętym zobowiązaniem, o którym mowa w § 2 ust. 1 pkt 1 albo w § 7 ust. 1 pkt 2 lit. a, producent rolny zwraca: 1) całość płatności ONW, za cały okres jej pobierania, jeżeli zaniechanie to nastąpiło: a) na wszystkich działkach rolnych położonych na obszarze ONW, b) na części działek rolnych położonych na obszarze ONW, a łączna powierzchnia działek rolnych, na których nadal jest prowadzona działalność rolnicza, wynosi mniej niż hektar; 2) część płatności ONW, która została przyznana do powierzchni tych działek rolnych, na których nastąpiło to zaniechanie, za cały okres jej pobierania, jeżeli łączna powierzchnia działek rolnych, na których nadal jest prowadzona działalność rolnicza, wynosi co najmniej hektar. W przedmiotowej sprawie spór sprowadza się do ustalenia, czy skarżąca faktycznie w 2006 r. i 2007 r. do płatności ONW zgłosiła działki rolne o łącznej powierzchni [...] ha, na całości których prowadziła działalność rolniczą, co podtrzymuje skarżąca powołując się na kontrolę przeprowadzoną [...] maja 2010 r. Czy też – jak twierdzi organ – w zaskarżonej decyzji powierzchnia użytkowana w sposób rolniczy wynosiła [...] ha, czego przede wszystkim dowodzi kontrola na miejscu przeprowadzona [...] września 2008 r. Z raportu kontroli na miejscu z [...] września 2008 r. wynika, że powierzchnia działki rolnej [...] zadeklarowana do płatności ONW wynosiła [...] ha, natomiast powierzchnia stwierdzona wyniosła [...] ha. Przy opisie tej działki kontrolujący stwierdzili kod [...] oznaczający, że "zadeklarowana powierzchnia działki rolnej jest większa od powierzchni stwierdzonej" (p. k. 79-80 akt adm.). Z powyższego jednoznacznie wynika – jak celnie skarżąca zarzuciła w skardze – iż zakwestionowana została wielkość powierzchni działki, a nie to, że część powierzchni działki nie była użytkowana rolniczo, jak stwierdzono w zaskarżonej decyzji. Zatem uzasadnienie organu w tej sytuacji, że na przedmiotowym gruncie mogły zajść zmiany polegające na tym, że powierzchnia użytkowana rolniczo mogła się zwiększyć lub zmniejszyć jest argumentacją bezzasadną. Przy czym Sąd zauważa, że wprawdzie skarżąca nie skorzystała z przysługującego jej prawa do zgłoszenia umotywowanych zastrzeżeń co do ustaleń zawartych w raporcie w terminie 14 dni od doręczenia raportu, to jednak nie oznacza to, że w trakcie dalszego postępowania nie mogła skorzystać z prawa przedstawienia przeciwdowodów. Skarżąca taki przeciwdowód w postaci przeprowadzania ponownej kontroli na miejscu, poświęconej zbadaniu wielkości działki rolnej [...] przeprowadziła. Bowiem kontrola na miejscu z [...] maja 2010 r. wykazała bezspornie, że powierzchnia gruntów rolnych była zgodna z wielkością powierzchni deklarowaną przez skarżącą do płatności ONW w 2006 i 2007 r. (p. k. 35-40 akt sąd.). Dodatkowo stanowisko skarżącej potwierdza postanowienie Prokuratury Rejonowej we W. z [...] czerwca 2010 r. sygn. akt [...] o umorzeniu śledztwa (p. k. 108-110 akt adm.). Odnosząc się do argumentu organu odwoławczego, że skarżąca nie kwestionowała decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z [...] lutego 2009 r., którą to decyzją przyznano skarżącej płatności ONW do powierzchni [...] ha, Sąd za racjonalną uznał argumentację skarżącej, iż w tym czasie nie miała możliwości skutecznie odnieść się do argumentacji organu, ponieważ warunki zimowe uniemożliwiły jej prowadzenie prac pomiarowych na tak dużym obszarze. W związku z powyższym Sąd uznał, iż organ orzekający nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, czym naruszył zasadę prawdy obiektywnej wyrażoną w art. 7 k.p.a. Zdaniem Sądu tak ustalony w sprawie stan faktyczny jest nieprawidłowy i jako taki stanowił podstawę do wydania decyzji niezgodnej z prawem. W ponownie prowadzonym przez organ II instancji postępowaniu należy uwzględnić poczynione przez Sąd uwagi. Z powyższych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.