V SA/Wa 2616/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA - Jolanta Bożek, Sędzia WSA - Beata Krajewska (spr.), Sędzia WSA - Piotr Kraczowski, Protokolant - st. sekr. sąd. Agnieszka Groszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 marca 2012 r. sprawy ze skargi A.J. na decyzję Dyrektora M. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] listopada 2011 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania; oddala skargę. Przedmiotem skargi złożonej przez A. J. (dalej: skarżący) jest decyzja Dyrektora M. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] listopada 2011 r. Nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w G. (dalej: Kierownik Biura Powiatowego) nr [...] z dnia [...] września 2011 r. w sprawie pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania" na rok 2007. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym. W dniu [...] maja 2007 r. do Biura Powiatowego wpłynął wniosek skarżącego o przyznanie płatności. W dniu [...] sierpnia 2007 r. przeprowadzono kontrolę w gospodarstwie skarżącego, w wyniku której okazało się, iż w przypadku działki rolnej [...] powierzchnia zadeklarowana jest większa ([...] ha) niż powierzchnia stwierdzona podczas kontroli ([...] ha)(kod błędu DR13+). W dniu [...] grudnia 2007 r. odbyła się kontrola sprawdzająca wyniki powyższej kontroli, która potwierdziła wcześniejsze ustalenia co do powierzchni działki. W dniu [...] maja 2008 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w G. wydał decyzję nr [...], w której odmówił skarżącemu przyznania płatności ONW i nałożył sankcję w wysokości [...] zł, która będzie potrącana z płatności, do której rolnik jest uprawniony z tytułu wniosków składanych w ciągu 3 lat kalendarzowych następujących po roku kalendarzowym, w którym stwierdzono niezgodności. W dniu [...] maja 2008 r. do Biura Powiatowego ARiMR w G. wpłynęło odwołanie od decyzji nr [...], w którym skarżący wskazywał, iż odmowa przyznania płatności umotywowana została wynikami kontroli przeprowadzonej w grudniu 2007 r., co nie mogło być podstawą oceny przestrzegania zasad dobrej kultury rolnej na gruncie. W trakcie postępowania odwoławczego została przeprowadzona ponowna kontrola w gospodarstwie w dniu [...] sierpnia 2008 r. Kontrola wykazała, że działka rolna [...] ma powierzchnię [...] ha. Podczas kontroli sporządzono szkic z pomiaru, na którym widoczne są granice działki rolnej [...] (powierzchnia uznana za utrzymywaną w dobrej kulturze rolnej). Wykonane zostały również zdjęcia nr 1,2,3,4,5. Raport z kontroli został przekazany skarżącemu w dniu [...] sierpnia 2008 r. listem poleconym nr [...]. W dniu [...] sierpnia 2008 r. Dyrektor M. Oddziału Regionalnego ARiMR w W. decyzją nr [...] uchylił decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia w oparciu o wyniki ponownej kontroli. Decyzją z dnia [...] września 2011 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR po ponownym rozpatrzeniu sprawy wydał decyzję nr [...], w której odmówił skarżącemu przyznania płatności ONW na rok 2007 i nałożył sankcję w wysokości [...] zł, która będzie potrącana z płatności, do której rolnik jest uprawniony z tytułu wniosków składanych w ciągu 3 lat kalendarzowych następujących po roku kalendarzowym, w którym stwierdzono niezgodności. W dniu [...] października 2011 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w G. wydał postanowienie nr [...], w którym sprostowano oczywistą omyłkę w decyzji nr [...] z dnia [...] września 2011 r., w taki sposób, iż na stronie 3 akapit 4 zdanie: “W roku 2010 gospodarstwo zostało wytypowane do kontroli na miejscu" zastąpiono zdaniem: "Po złożeniu pisma odwoławczego gospodarstwo Wnioskodawcy zostało ponownie skierowane do kontroli na miejscu w roku 2008. Przedmiotowa kontrola miała miejsce w dniu [...] sierpnia 2008 roku". Postanowienie nr [...] doręczono skarżącemu w dniu [...] października 2011 r. W dniu [...] października 2011 r. A. J. złożył wniosek o przeprowadzenie kontroli na miejscu w gospodarstwie w związku z zastrzeżeniami do wyników uprzednio przeprowadzonych kontroli. W ocenie skarżącego kontrola w zakresie ONW została przeprowadzona niezgodnie z wymogami ustawy. Powyższe zastrzeżenia do kontroli organ I instancji przekazał do Biura Kontroli na Miejscu w MzOR ARiMR pismem nr [...] w dniu [...] października 2011 r. Pismem nr [...] z dnia [...] października 2011 r. podtrzymano ustalenia z kontroli przeprowadzonej w dniu [...] sierpnia 2008 r. Ponadto wskazano, iż zgodnie z art. 25 pkt 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z 21 kwietnia 2004 r. kontrole na miejscu przeprowadzane są bez uprzedzenia. Jeżeli nie zagrażałoby to celowi kontroli, można zawiadomić o niej z wyprzedzeniem ściśle ograniczonym do koniecznego minimum. Okres wyprzedzenia nie może przekraczać 48 godzin z wyjątkiem uzasadnionych przypadków. W dniu [...] października 2011 r. A. J. złożył w ustawowym terminie odwołanie od decyzji nr [...], wnosząc o jej uchylenie i ponowne rozpatrzenie wniosku o przyznanie płatności na rok 2007. Skarżący wskazał, iż decyzja wydana została z naruszeniem obowiązujących przepisów, a wyniki kontroli nie odpowiadały stanowi faktycznemu w dniu jej przeprowadzenia. W uzasadnieniu odwołania A. J. wskazał, iż w decyzji powołano się na wyniki kontroli przeprowadzonej w roku 2010, zaś w wydanym następnie postanowieniu o sprostowaniu omyłki, wskazano kontrolę przeprowadzoną w dniu [...] sierpnia 2008 r. Ponadto skarżący zarzucił, iż nie został poinformowany o zamiarze przeprowadzenia kontroli, nie brał w niej udziału, a raport z kontroli nie został mu przedstawiony do podpisania. W ocenie A. J., przeprowadzenie kontroli w zakresie jednolitej płatności obszarowej (JPO) nie jest równoznaczne z przeprowadzeniem tej kontroli w zakresie ONW. Zgodnie bowiem z art. 31 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich osoba kontrolująca zobowiązana jest do przedstawienia upoważnienia do przeprowadzenia kontroli, a po jej zakończeniu - sporządza protokół i przedstawia go do podpisania podmiotowi kontrolowanemu. W ocenie skarżącego kontrola nie została przeprowadzona zgodnie z wymogami ustawowymi, przez co nie może stanowić podstawy do wydania decyzji o płatnościach ONW. Niezależnie od powyższego skarżący nie zgadził się z wynikami z kontroli. W jego ocenie z raportu nie wynika, jakich nieprawidłowości dopatrzyli się kontrolujący na zgłoszonym do płatności obszarze. A.J. podkreślił, iż arbitralna ocena osób kontrolujących, bez możliwości zgłoszenia zastrzeżeń bezpośrednio w czasie kontroli na miejscu uchybia przepisom ustawy oraz przepisom k.p.a. Decyzją z dnia [...] listopada 2011 r., nr [...], Dyrektor M. Oddziału Regionalnego ARiMR w W. utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z dnia [...] września 2011 r., nr [...]. W uzasadnieniu ww. decyzji organ powołał się na wyniki kontroli z [...] sierpnia 2008 r. i stwierdził, że występują różnice miedzy szkicem pomiaru działki [...] dokonanym podczas tej kontroli a załącznikiem graficznym dołączonym do wniosku. W szczególności podczas kontroli do powierzchni działki nie zostały zakwalifikowane obszary zadrzewione i zakrzaczone oraz krzewy i zadrzewienia występujące na działce ewidencyjnej nr [...] – zostały one natomiast wykazane we wniosku jako powierzchnia działki rolnej. Ponadto część powierzchni deklarowanej jako działka rolna [...] nie została zakwalifikowana przez osoby kontrolujące, gdyż nie spełniała warunku utrzymywania zgodnie z normami. Organ wskazał, że tylko w części działki prowadzony był wypas zwierząt i powołał się na analizę stanu gruntu oraz wysokość roślinności. Również nie cała działka objęta była wykaszaniem. A. J. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą decyzję Dyrektora M. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] listopada 2011 r. domagając się jej uchylenia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U, nr 153, poz. 1269 ) oraz art 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), dalej - p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając skargę sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem i to na dzień wydania decyzji. Powyższe regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa i toczącego się przed nim postępowania. Jest nią sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jej wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi uchylenie rozstrzygnięcia. W pierwszej kolejności należy wskazać, że stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, Sąd ma prawo i obowiązek uwzględnić również te okoliczności, które wprawdzie nie zostały wskazane w skardze jako zarzut, ale które miały wpływ na tę ocenę. Kierując się powyższymi przesłankami i badając zaskarżoną decyzję w granicach określonych przepisami powołanych wyżej ustaw, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy wyjaśnić, iż płatności ONW przyznawane są w trybie Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 kwietnia 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)", objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U.2007.68.448). W myśl § 3.1. ww. Rozporządzenia wysokość płatności ONW w danym roku kalendarzowym ustala się jako iloczyn stawek płatności na 1 ha gruntu rolnego i powierzchni deklarowanej przez rolnika do płatności ONW na działkach rolnych. Zgodnie zaś z § 5 ust. 2 ww. Rozporządzenia płatność ONW przyznaje się wyłącznie na wniosek zainteresowanego. A zatem postępowanie o przyznanie płatności ONW inicjowane jest przez rolnika. Na podstawie art. 61 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. - powoływanej dalej jako "k.p.a.") postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. W sytuacji wszczęcia postępowania na wniosek strony, a taka sytuacja ma miejsce w rozpoznawanej sprawie, tylko i wyłącznie strona określa zakres skierowanego do organu żądania. Organ związany jest zakresem żądania strony zakreślonym we wniosku, jednocześnie jednak zobowiązany jest do ustalenia, czy strona spełnia przesłanki otrzymania płatności ONW. W przypadku braków we wniosku, organ administracji zobowiązany jest wezwać stronę do ich usunięcia, wyznaczając stronie na dokonanie tejże czynności określony termin. Zobowiązany jest również do wskazania skutków niedokonania czynności. Jak wynika ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, skarżący zadeklarował do płatności działkę [...] o powierzchni [...] ha, podczas gdy powierzchnia stwierdzona podczas kontroli wyniosła [...] ha. Różnica procentowa pomiędzy powyższymi powierzchniami wyniosła [...] %, a zatem zdaniem Sądu organ prawidłowo stwierdził, że sporne działki nie spełniają wymogów prawnych kwalifikujących do płatności. Wskazać należy, że zgodnie z art. 16 ust. 3 akapit 2 oraz ust. 6 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1975/2006 z dnia 7 grudnia 2006 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w zakresie wprowadzenia procedur kontroli, jak również wzajemnej zgodności w odniesieniu do środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UEL 386, z 23.12.2006, str. 74), jeśli dla danej grupy upraw obszar zadeklarowany we wniosku przekracza obszar stwierdzony, o ponad 50 % wyznaczonego obszaru, za przedmiotowy rok nie przyznaje się żadnej pomocy, a na rolnika nakłada się sankcje w wysokości przypadającej na różnicę między powierzchnią zadeklarowaną we wniosku a powierzchnią stwierdzoną, która będzie potrącana w kolejnych trzech latach kalendarzowych, następujących po roku wykrycia nieprawidłowości. W związku z powyższym w niniejszej sprawie skarżącemu odmówiono przyznania płatności ONW na rok 2007, nakładając dodatkowo sankcje pieniężne trzyletnie. Odnosząc się do zawartych w uzasadnieniu skargi zarzutów dotyczących kontroli należy wskazać, że skarżącemu znane były zasady przyznawania płatności oraz pomocy finansowej objętych wnioskiem o przyznanie płatności (dowód: podpis pod oświadczeniem zawartym w sekcji VIII ("oświadczenia i zobowiązania") wniosku - akta adm.), zatem wiedział on, iż w toku postępowania administracyjnego może złożyć zastrzeżenia do protokołu z kontroli zgodnie z art. 31 ust. 7 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Zauważyć należy, że zgodnie z art. 31a Ustawy z 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków EFR na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz.U. z 2007 nr 64, poz. 427 z późn. zm.) w przypadku pomocy, której warunkiem przyznania jest spełnienie w ramach wzajemnej zgodności wymogów lub norm, ..., kontrole w zakresie spełnienia wymogów lub norm przeprowadza Agencja w zakresie, trybie i na zasadach określonych w przepisach o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego... Zgodnie z art. 31 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o płatnościach bezpośrednich w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, w brzmieniu obowiązującym w dniu przeprowadzania kontroli, nie wynika aby wymagana była obecność rolnika podczas wykonywania czynności kontrolnych, czy też bezpośrednie przedstawienie wyników kontroli i uzyskanie poświadczenia odbioru raportu. Przeciwnie, art. 71 ust. 7 ww. ustawy wskazuje, że w przypadku gdy podmiot kontrolowany nie zgadza się z ustaleniami zawartymi w raporcie, może zgłosić umotywowane zastrzeżenia co do tych ustaleń osobie, która sporządziła raport. Ponadto zgodnie z art. 25 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z 21 kwietnia 2004 r. (Dz.Urz.L 141 z 30.04.2004 r. str. 18 z późń. zm.) obowiązującym dla spraw z roku 2007, kontrole na miejscu przeprowadzane są bez uprzedzenia. Obecność rolnika w czasie kontroli dotyczącej płatności ONW nie jest zatem konieczna. Jak wyżej wskazano strona ma natomiast możliwość złożenia zastrzeżeń do raportu z kontroli. Zauważyć ponadto należy, iż raport z kontroli przeprowadzonej w dniu [...] sierpnia 2008 r. zwiera wskazanie numeru zarówno sprawy obszarowej ([...]) jak i sprawy ONW ([...]), których to obu spraw dotyczyła przeprowadzona w tym dniu kontrola. Odnośnie do podnoszonej w skardze kwestii niedoręczenia raportu z kontroli należy stwierdzić, że Sądowi z urzędu jest wiadomo (ustalenia dokonane przez Sąd w sprawie VSA/Wa 2313/10), że przesyłka zawierająca raport z kontroli z [...] sierpnia 2008 r. została dwukrotnie awizowana ([...] czerwca i [...] czerwca 2010 r. – k. 92 akt adm. dot. sprawy VSA/Wa 2313/10), a następnie w dniu [...] lipca 2010 r. zwrócona nadawcy z uwagi na niepodjęcie jej w terminie. Niezależnie od powyższego wskazać należy, że na etapie rozpoznawania wniosku o przyznanie płatności obszarowej skarżący miał możliwość zapoznania się z raportem z kontroli i w dniu [...] sierpnia 2010 r. takiej czynności dokonał. Kolejną kwestią, jaką rozpatrywał Sąd w sprawie był zawarty w skardze zarzut wydania decyzji I instancji dopiero 14.09.2011 r., czyli po ponad trzech latach od ustawowego terminu. Należy przyznać, że organ dopuścił się naruszenia ustawowego terminu, jednakże to uchybienie procesowe, świadczące wprawdzie o niestaranności organu, który nie tylko przedłużył postępowanie ale i nie poinformował o jego przyczynach strony, nie miało wpływu na wynik sprawy. Analizując uzasadnienie zaskarżonej decyzji, Sąd doszedł do przekonania, iż organ uwzględnił zasadę przekonywania wyrażoną w art. 11 k.p.a., zgodnie z którą organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji spełnia wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a. Przepis ten stanowi, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Reasumując, należy podkreślić, iż w toku postępowania administracyjnego nie doszło do nieprawidłowości mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy i skutkujących koniecznością wyeliminowania zaskarżonego aktu z obrotu prawnego, co mając na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie z mocy art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. ----------------------- 7