V SA/Wa 2620/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Dorota Mydłowska, Sędzia WSA - Jolanta Bożek, Sędzia WSA - Michał Sowiński (spr.), Protokolant - st. sekr. sąd. Agnieszka Groszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 grudnia 2010 r. sprawy ze skargi W. G.S. A. w J. na informację Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości w W. z dnia ... października 2010 r., nr ... w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu; stwierdza, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Instytucję Zarządzającą. W. S.A. w J. złożyła do Fundacji Rozwoju Ś. oraz Wspierania Inicjatyw Lokalnych w O., stanowiącej Regionalną Instytucję Finansującą (dalej: "RIF") właściwej dla miejsca lokalizacji projektu, wniosek o dofinansowanie realizacji projektu nr ...; ... pod tytułem "..." w ramach Działania 1.4 "Wsparcie projektów celowych" – Działania 4.1 "Wsparcie wdrożeń wyników prac B+R" Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka, 2007 – 2013 (zwanego dalej: "POIG"). Pismem z ... maja 2010 r. Polska Agencja Rozwoju Przedsiębiorczości (Instytucja Wdrażająca) poinformowała wnioskodawczynię, że zgodnie z decyzją Instytucji Zarządzającej nie zostało przyznane dofinansowanie na realizację przedmiotowego projektu. Poinformowano, iż projekt nie spełnił wszystkich kryteriów oceny merytorycznej. Po rozpoznaniu protestu PARP pismem z ... lipca 2010 r. poinformowała, iż został on rozpatrzony pozytywnie. W uzasadnieniu wskazano, iż argumentacja ekspertów oceniających projekt nie jest w wystarczającym stopniu szczegółowa i nie wskazuje wnikliwie przyczyn uznania kryterium "Wydatki są kwalifikowane w ramach działania, uzasadnione, racjonalne i adekwatne do zakresu i celów projektu oraz celów Działania" za niespełnione. W szczególności wskazano, że wnioskodawca planuje "[...] w ramach projektu jedynie modyfikację urządzenia, a nie wprowadzenie znaczącej zmiany świadczącej o innowacyjności produktu będącego przedmiotem projektu. Mając na uwadze fakt, iż projekt nie może mieć charakteru odtworzeniowego tzn. nie może dotyczyć wymiany posiadanych środków trwałych lub prac remontowych będących wynikiem zużycia majątku przedsiębiorcy [...]". Tymczasem celem projektu jest przeprowadzenie prac rozwojowych, których planowanym rezultatem ma być znalezienie możliwych do zastosowania rozwiązań technologicznych zwiększających wyciąg masy szklanej z istniejącej wanny szklarskiej a następnie wdrożenie opracowanego projektu modernizacyjnego w działalności gospodarczej wnioskodawczyni. Z uwagi na powyższe wniosek został skierowany do ponownej oceny merytorycznej. Po przeprowadzeniu ponownej oceny wniosku pismem z ... października 2010 r. skarżąca Spółka została poinformowana, że zgodnie z decyzją Instytucji Zarządzającej nie zostało przyznane dofinansowanie na realizację przedmiotowego projektu. Poinformowano, iż projekt nie spełnił wszystkich kryteriów oceny merytorycznej, tj. kryterium ... (Wydatki są kwalifikowane w ramach działania, uzasadnione, racjonalne i adekwatne do zakresu i celów projektu oraz celów Działania). Wskazano, iż zgodnie z rozporządzeniem Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia 7 kwietnia 2008 r. określającym wydatki kwalifikowane w ramach poszczególnych działań, w § 14 pkt 5 wydatków na modernizację nie można uznać za wydatek kwalifikowany. Jeśli modernizacja obejmuje nabycie lub wytworzenie aktywów to wydatek jest kwalifikowany, ale wymagałoby w celu oceny adekwatności przedstawienia informacji o aktywach. Spółka została poinformowana, że wyniki ponownie przeprowadzonej oceny w efekcie pozytywnie rozpatrzonego odwołania, są wiążące i nie przysługuje im dodatkowy środek odwoławczy w ramach systemu instytucjonalnego PO IG. Wskazano natomiast, iż stosownie do art. 30c ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712, z późn. zm.); zwanej dalej: "u.z.p.p.r." przysługuje wnioskodawczyni prawo wniesienia skargi bezpośrednio do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w terminie 14 dni od otrzymania przedmiotowego pisma. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rozstrzygnięcie co do oceny wniosku o dofinansowanie skarżąca Spółka wniosła o uwzględnienie skargi poprzez stwierdzenie, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo. W ocenie wnioskodawczyni, zaskarżone rozstrzygnięcie narusza § 10 ust. 2 Procedury odwoławczej w ramach POIG stanowiącej załącznik do Szczegółowego opisu priorytetów POIG 2007-2013, poprzez ponowną analizę wniosku w zakresie okoliczności nie objętych uwzględnionym protestem. Spółka zarzuciła również naruszenie § 10 ust. 3 lit. d Procedury odwoławczej poprzez brak pisemnego odniesienia się do zarzutów określonych w piśmie kierującym wniosek do ponownego rozpatrzenia. Ponadto, zarzucono naruszenie przepisów prawa formalnego tj. art. 31 u.z.p.p.r. poprzez nierzetelną ocenę wniosku. W uzasadnieniu wskazano, iż ponowna ocena przez komisję konkursową winna zostać zawężona jedynie do kryteriów wskazanych w rozstrzygnięciu uwzględniającym protest i wskazanych tam zarzutów. Tym samym wyjście poza ramy tak określonego ponownego badania wniosku należy uznać za złamanie prawa. W ocenie Spółki, w piśmie z ... października 2010 r. przedstawiającym stanowisko PARP po ponownym przeanalizowaniu wniosku brak jest jakiegokolwiek odniesienia do zarzutów określonych w piśmie kierującym wniosek do ponownego rozpatrzenia. Stanowi to niewątpliwe naruszenie prawa. Wyjaśniono, iż przedstawione w piśmie z ... października 2010 r. powody odrzucenia wniosku o dofinansowanie z powodu niespełnienia kryterium merytorycznego nie są zgodne ze złożonym wnioskiem i obowiązującymi przepisami. Sformułowane wnioski wyciągnięte zostały na podstawie wyrywkowej analizy fragmentu dokumentacji, z pominięciem zawartych w dokumentacji informacji i bez wnikliwej analizy zgodnie z obowiązującymi wytycznymi do sporządzenia wniosku o dofinansowanie i jego załączników. W odpowiedzi na skargę PARP wniosła o oddalenie skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z przepisem art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.); dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Akty poddane kontroli sądów administracyjnych zostały wymienione w § 2 tego przepisu, natomiast § 3 stanowi, że sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki o kreślone w tych przepisach. Przedmiotem niniejszej sprawy jest rozstrzygnięcie zawarte w piśmie PARP, na które skarga została wniesiona w trybie ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Dodać należy, iż art. 37 u.z.p.p.r. stanowi, że do postępowania w zakresie ubiegania się oraz udzielania dofinansowania ze środków pochodzących z budżetu państwa lub ze środków zagranicznych nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Niemniej, w art. 30b u.z.p.p.r, ustawodawca nakłada na Instytucję zarządzającą obowiązek ustanowienia, w systemie realizacji danego programu operacyjnego, procedury odwoławczej (terminu, trybu i warunków) i zakreśla ogólne ramy takiej procedury. Poddając rozstrzygnięcia właściwej instytucji kontroli sądowej, ustawodawca w art. 30c i 30d ustanowił również szczegółowy tryb wnoszenia i rozpoznawania skarg, odbiegający od ogólnego modelu, wskazując w art. 30e zakres stosowania przepisów p.p.s.a. Zaskarżone negatywne oceny projektów nakazuje traktować jak akty lub czynności z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Zgodnie z art. 30c ust. 3 pkt 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju Sąd może uwzględnić skargę, jeżeli stwierdzi, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo. Rozpoznając niniejszą sprawę na podstawie ww. przepisów prawa Sąd stwierdził, że zaskarżona ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo, a w związku z tym, przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Instytucję Zarządzającą. Należy wyjaśnić, iż sprawa ta została zainicjowana wnioskiem skarżącej o dofinansowanie w ramach w ramach Działania 1.4 "Wsparcie projektów celowych" – Działania 4.1 "Wsparcie wdrożeń wyników prac B+R" PO IG. Program ten został zatwierdzony przez Komisję Europejską decyzją z dnia ... października 2007 r. nr ... w sprawie przyjęcia Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka w ramach pomocy wspólnotowej z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, a następnie przyjęty uchwałą Rady Ministrów w dniu 30 października 2007 r. Został on przygotowany na podstawie rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 1260/1999 (Dz. Urz. UE L 210 z 31 lipca 2006, z późn. zm.). W zakresie regulacji krajowych dotyczących PO IG wymienić trzeba ustawę z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju oraz Szczegółowy opis priorytetów Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka, 2007-2013 (tj. dokument zwany dalej uszczegółowieniem opracowany na podstawie PO IG, lata 2007- 2013). W Załączniku 4.4 do wymienionego uszczegółowienia uregulowano procedurę odwoławczą w ramach PO IG, w tym w ramach systemu instytucjonalnego (dotyczącego tzw. postępowania przedsądowego). Ponadto, sposób przeprowadzenia konkursu jest unormowany w Regulaminie przeprowadzania konkursu w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka (dla Priorytetu 1 i 4, Działania 1.4-4.1), stanowiącym opracowanie zasad dokonywania oceny wniosków o dofinansowanie, przygotowane na podstawie obowiązujących przepisów prawa krajowego i wspólnotowego. Regulamin przeprowadzenia konkursu stanowił załącznik do ogłoszenia o konkursie opublikowanego zgodnie z art. 29 u.z.p.p.r. przez Instytucję Wdrażającą – PARP na jej stronie internetowej. Zgodnie z § 2 ust. 1 Procedury odwoławczej – procedura określa zasady odwoływania się od wyników oceny i wyboru projektów składanych w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka, 2007 – 2013. Procedura odwoławcza od wyników oceny projektów składanych w ramach PO IG przewiduje dwa etapy postępowania: przedsądowy – w ramach systemu instytucjonalnego PO IG oraz sądowy – przed wojewódzkim sądem administracyjnym oraz Naczelnym Sądem Administracyjnym (§ 3 ust. 1 Procedury odwoławczej). Stosownie do ust. 2 § 3 Procedury odwoławczej – środkami odwoławczymi od wyników oceny projektów w ramach systemu instytucjonalnego PO IG są: protest oraz odwołanie. Zgodnie z § 5 Procedury odwoławczej – protest to pisemne wystąpienie podmiotu wnioskującego o dofinansowanie projektu w ramach PO IG (wnioskodawcy) o ponowne sprawdzenie zgodności złożonego wniosku o dofinansowanie z kryteriami wyboru finansowanych operacji, zatwierdzonymi przez Komitet Monitorujący PO IG. Protest może wnieść każdy wnioskodawca, którego projekt został negatywnie oceniony (§ 6 ust. 1 Procedury odwoławczej). W § 10 ust. 2 wyjaśniono, iż uwzględniając protest, instytucja właściwa do rozpatrzenia protestu (IRP) kieruje projekt objęty protestem do ponownej oceny w ramach kryterium lub kryteriów, które wymagają dokonania ponownej oceny, wraz z uzasadnieniem przyjętego rozstrzygnięcia, w którym w szczególności wskazuje na czym jej zdaniem polegało niewłaściwe przeprowadzenie oceny wniosku w zakresie danego kryterium lub kryteriów. Zgodnie z § 10 ust 3 Procedury odwoławczej w przypadku powtórnej oceny, instytucja jej dokonująca np. komisja konkursowa, zobowiązana jest do a) zapoznania się z wynikami oceny projektu, b) zapoznania się z treścią protestu złożonego przez wnioskodawcę oraz do wzięcia pod uwagę treści rozstrzygnięcia IRP wraz z jego uzasadnieniem, a w szczególności do wnikliwego przeanalizowania nieprawidłowości w przeprowadzonej ocenie, które zostały wskazane przez IRP, c) dokonania ponownej oceny projektu w terminie nie dłuższym niż 15 dni roboczych, liczonych od momentu skierowania projektu do ponownej oceny – daty rozpatrzenia protestu, d) pisemnego ustosunkowania się do zarzutów przedstawionych przez IRP w piśmie kierującym projekt do ponownej oceny. Z uwzględnieniem powyższego, po dokonaniu ponownej oceny instytucja odpowiedzialna za ocenę projektów podejmuje rozstrzygnięcie właściwe dla danego etapu oceny. Wyniki ponownie przeprowadzonej oceny są wiążące i kończą procedurę odwoławczą w odniesieniu do określonego projektu. Wnioskodawcy nie przysługuje dodatkowo żaden środek odwoławczy, także w przypadku ponownie negatywnego wyniku oceny projektu. Procedura wyboru w odniesieniu do niego zostaje tym samym zakończona. W rozpoznawanej sprawie w proteście skarżąca kwestionowała dokonanie oceny projektu w odniesieniu do kryterium merytorycznego obligatoryjnego "Wydatki są kwalifikowane w ramach działania, uzasadnione, racjonalne i adekwatne do zakresu i celów projektu oraz celów Działania". IRP uwzględniając protest wskazała w piśmie z ... lipca 2010 r. na czym jej zdaniem polegało niewłaściwe przeprowadzenie oceny wniosku w zakresie zakwestionowanego kryterium. Wyjaśniono, iż argumentacja ekspertów oceniających projekt nie jest w wystarczającym stopniu szczegółowa i nie wskazuje wnikliwie przyczyn uznania niniejszego kryterium za niespełnione. W szczególności wskazano, iż wbrew argumentacji oceniających celem projektu jest przeprowadzenie prac rozwojowych, których planowanym rezultatem ma być znalezienie możliwych do zastosowania rozwiązań technologicznych zwiększających wyciąg masy szklanej z istniejącej wanny szklarskiej a następnie wdrożenie opracowanego projektu modernizacyjnego w działalności gospodarczej wnioskodawczyni. Podkreślenia wymaga w powyższym kontekście, że w informacji PARP z ... października 2010 r. o wyniku ponownie przeprowadzonej oceny brak jest ustosunkowania się do zarzutów określonych w piśmie kierującym wniosek do ponownej oceny. Należy zauważyć, iż zgodnie z § 11 ust. 2 lit. a Procedury odwoławczej po dokonaniu ponownej oceny wniosku przez właściwą instytucję, np. komisję konkursową, IRP przekazuje wnioskodawcy informację o wyniku ponownej oceny wraz z uzasadnieniem. Podkreślenia wymaga ponadto, iż instytucja dokonująca ponownej oceny zobowiązana jest do pisemnego ustosunkowania się do zarzutów przedstawionych przez IRP w piśmie kierującym projekt do ponownej oceny. Zasadne jest zatem stanowisko skarżącej, iż w informacji o wyniku ponownej oceny winno znaleźć się precyzyjne odniesienie do zarzutów IRP sformułowanych w piśmie z ... października 2010 r. Nieuprawniony jest natomiast pogląd PARP zaprezentowany w odpowiedzi na skargę, iż o fakcie dopełnienia przez instytucję dokonującą powtórnej oceny wniosku przepisów § 10 ust. 3 lit. b Procedury odwoławczej świadczy treść uzasadnienia przy ponownej ocenie projektu, skoro w powołanej regulacji wskazano, iż instytucja dokonująca ponownej oceny zobowiązana jest do wzięcia pod uwagę treści rozstrzygnięcia IRP wraz z jego uzasadnieniem, a w szczególności do wnikliwego przeanalizowania nieprawidłowości w przeprowadzonej ocenie, które zostały wskazane przez IRP. Skarżąca Spółka zasadnie podniosła w powyższym kontekście, iż w piśmie informującym o wyniku ponownej oceny odniesiono się do rozstrzygnięcia IRP jedynie w formie uwag ogólnych, bez podania szczegółów dotyczących podniesionych zarzutów, nie wskazano pozycji harmonogramu rzeczowo-finansowego, w stosunku do których wnoszone są uwagi, nie podsumowano kwot, które są podstawą do uznania, iż wartość wydatków wskazanych jako wydatki niekwalifikowane w ramach przeprowadzonej oceny przekracza ...% wartości kosztów wymienionych w złożonym wniosku o dofinansowanie. Należy ponadto zauważyć, że do postępowania w zakresie ubiegania się oraz udzielania dofinansowania na podstawie ustawy ze środków pochodzących z budżetu państwa lub ze środków zagranicznych nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Nie oznacza to jednak, że postępowanie to pozbawione jest przepisów proceduralnych, które zawarte są w ustawie o polityce rozwoju i które powinny być interpretowane zgodnie z ogólnymi zasadami sprawiedliwości proceduralnej wynikającymi z Konstytucji RP, w tym z zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego i zgodności przepisów wykonawczych regulaminowych z ustawą o polityce rozwoju (por. wyrok NSA z 30 czerwca 2010 r., sygn. akt II GSK 673/10, dostępny w Internecie: orzeczenia.nsa.gov.pl). Mając na względzie, iż wnioskodawcy nie przysługuje żaden środek odwoławczy w przypadku ponownie negatywnego wyniku oceny projektu, w ocenie Sądu, należy uznać, iż ponowna analiza wniosku o dofinansowanie powinna zostać dokonana w zakresie wskazanym w informacji uwzględniającej protest. Konkludując Sąd podzielił w powyższym zakresie zarzuty skargi i stwierdził, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo, przy czym w myśl art. 30c ust. 3 pkt 1 u.z.p.p.r. wniosek taki jest wystarczający do przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję zarządzającą . W toku ponownego rozpatrzenia sprawy Minister Rozwoju Regionalnego powinien zatem przeprowadzić procedurę ponownej oceny wniosku zgodnie z wymogami zawartymi w przyjętej Procedurze odwoławczej, w szczególności w zakresie prawidłowości pisemnego uzasadnienia informacji o wyniku ponownej oceny wniosku. Z przedstawionych powodów Sąd uwzględnił skargę i działając na podstawie art. 30c ust. 3 pkt 1 u.z.p.p.r., orzekł jak w sentencji wyroku.