V SA/Wa 2626/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA -Piotr Piszczek Sędzia WSA -Jolanta Bożek Asesor WSA -Joanna Gierak (spr.) Protokolant -Katarzyna Kotulińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 kwietnia 2006 r. sprawy ze skargi C. Spółki z o.o. w W. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w W. z dnia [...] sierpnia 2005 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji ostatecznej; 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. Decyzją z [...] stycznia 2004 r. o nr [...], zmienioną decyzją z [...] kwietnia 2004 r., Dyrektor Izby Celnej w W., na wniosek C. Spółki z o.o. złożony [...] grudnia 2003 r., uznał miejsce w W. przy ul. [...] jako miejsce, w którym mogą być dokonywane czynności przewidziane przepisami prawa celnego. W pkt 5 decyzji Dyrektor Izby określił rodzaj towarów, które w miejscu uznanym nie mogą być obejmowane procedurą dopuszczenia do obrotu. Do towarów tych zaliczył m.in. materiały i wyroby włókiennicze określone w sekcji XI Działu od 50 do 63 taryfy celnej (z wyłączeniem jedwabiu surowego poz. 5002, wełny od poz. 5101 do poz. 5104 oraz bawełny z poz. 5201). Pismem z [...] lipca 2004 r. Spółka C. wystąpiła do Dyrektora Izby o zmianę pkt 5 decyzji z [...] stycznia 2004 r. przedłużonej decyzją z [...] kwietnia 2004 r. dotyczącego rodzaju towarów, które w miejscu uznanym nie mogą być obejmowane procedurą dopuszczenia do obrotu. Uzasadniając wniosek wskazała, iż w chwili wydawania decyzji ograniczenie wynikające z pkt 5 decyzji podyktowane było zakresem uprawnień nadzorującego Miejsce Uznane - Oddziału Celnego [...]. Od dnia 1 maja 2004 r. Miejsce Uznane podlega Oddziałowi [...] w W., którego wyłączenia towarowe nie dotyczą. Wyjaśniła, iż rozszerzenie asortymentu towarowego o sekcję XI w chwili obecnej jest zgodne z obowiązującymi przepisami i intencją ustawodawcy. Podała, że Miejsce Uznane jest bardzo dobrze przygotowane do obsługi pełnego asortymentu towarowego, zarówno pod względem zapewnienia prawidłowej kontroli towarów, jak i pod względem wyposażenia komputerowego i technicznego. Ponadto w jej ocenie zgłaszanie do odprawy celnej towarów z sekcji XI w Oddziale Celnym [...] w W. byłoby dużym utrudnieniem zarówno dla Oddziału jak i Spółki z uwagi na konieczność każdorazowego delegowania funkcjonariusza celnego do składu celnego i magazynu czasowego składowania prowadzonego przez firmę pod adresem miejsca uznanego. Po przedstawieniu swoich argumentów Spółka wniosła o rozszerzenie asortymentu towarowego o sekcję XI. Dyrektor Izby, po rozpatrzeniu wniosku strony z [...] lipca 2004 r., decyzją z [...] stycznia 2005 r. wydaną w trybie art. 253a Ordynacji podatkowej w zw. z art. 73 ust. 1 Prawa celnego odmówił zmiany pkt. 5 decyzji nr [...] z [...] stycznia 2004 r. ze zm. o uznaniu miejsca w W. przy ul. [...] jako miejsca, w którym mogą być dokonywane czynności przewidziane przepisami prawa celnego. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Dyrektor Izby wyjaśnił, powołując się na przepisy rozporządzenia Ministra Finansów z 26 kwietnia 2004 r. w sprawie miejsca wyznaczonego lub uznanego przez organ celny, w którym mogą być dokonywane czynności przewidziane przepisami prawa celnego (Dz. U. Nr 97, poz. 967), iż ustawodawca pozostawił dyrektorowi izby celnej możliwość ograniczenia w decyzji o wyznaczeniu lub uznaniu miejsca zakresu towarów jakie mogą być odprawiane w tym miejscu. Zgodnie z powołanym rozporządzeniem dyrektor izby określa w szczególności towary, które nie mogą być obejmowane procedurą celną w tym miejscu. Dalej podniósł, mając na uwadze regulacje zawarte w przywołanym akcie prawnym, iż decyzja o uznaniu miejsca ma charakter decyzji uznaniowej, a powołane przepisy są przepisami o charakterze wyjątkowym, umożliwiającym organom celnym dokonywanie czynności kontroli celnej poza urzędem celnym na wniosek strony, co stanowi przywilej dla podmiotu gospodarczego, dają jednak przy tym możliwość określenia przez organy celne zakresu czynności i zakresu rzeczowego towarów odprawianych w takim miejscu. Po wyjaśnieniu obowiązującego stanu prawnego Dyrektor Izby podał, iż analiza obrotu towarowego, w tym działania kontrolne, wykazały, że nadal występują liczne nieprawidłowości w stosunku do importowanych towarów. W dalszym ciągu -w ocenie Dyrektora Izby- istnieje konieczność monitorowania i sprawowania szczególnego nadzoru oraz przeciwdziałania nieprawidłowościom, w szczególności w miejscach wyznaczonych lub uznanych. W związku z powyższym za uzasadnione organ uznał, aby odprawy celne w procedurze dopuszczenia do obrotu towarów w postaci materiałów i wyrobów włókienniczych nadal dokonywane były w oddziale celnym, co nie spowoduje -mając na uwadze ilość takich odpraw dokonywanych przez C.- utrudnień w pracy oddziału. W piśmie z 3 lutego 2005 r., stanowiącym odwołanie od tej decyzji, strona wniosła o jej uchylenie i orzeczenie zgodnie z wnioskiem z [...] lipca 2004 r. poprzez przyznanie możliwości dokonywania odpraw w miejscu uznanym w W. przy ul. [...] w procedurze dopuszczenia do obrotu towarów w postaci materiałów włókienniczych i wyrobów włókienniczych. W uzasadnieniu odwołania po pierwsze zauważyła, iż okoliczność, że podmioty dokonujące odpraw celnych materiałów i wyrobów włókienniczych w procedurze dopuszczenia do obrotu czynią to z naruszeniem prawa nie oznacza, że konsekwencje takich zachowań powinny mieć negatywny wpływ na sytuację wnioskującej Spółki. Po drugie podniosła, iż co prawda decyzja o uznaniu ma charakter decyzji uznaniowej, to jednak nie oznacza to, że rozstrzygnięcie w tej materii może być całkowicie dowolne. Tymczasem decyzja o odmowie zmiany decyzji zapadła bez żadnego odniesienia się do okoliczności podniesionych przez wnioskującą. Po trzecie zarzuciła, iż w decyzji organ z przytoczonych faktów wywiódł krzywdzące dla Spółki wnioski. Ilość zgłoszeń materiałów i wyrobów włókienniczych dokonywanych przez Spółkę, oznacza w jej ocenie, że Spółka codziennie oddelegowuje jednego pracownika do oddziału celnego dla dokonania dwóch odpraw, co ma wpływ -jej zdaniem- na działalność zarówno oddziału jak i samej Spółki. Odwołanie Spółka uzupełniła pismem procesowym z 8 kwietnia 2005 r., w którym poinformowała o podpisaniu długoterminowych umów na stałą obsługę celną z bardzo poważnymi kontrahentami, tj. firmą A., P., K. T. i C.. W piśmie tym poinformowała również, iż od [...] kwietnia 2005 r. ilość odpraw celnych towarów z sekcji XI wzrosła, albowiem wynosi -jak podała- około [...] odpraw miesięcznie. Odprawy na oddziale trwają około 8 godzin. W ocenie Spółki istnieją uzasadnione obawy, iż czas odpraw jeszcze bardziej się wydłuży i sytuacja znacznej uciążliwości, która już wcześniej miała miejsce, powtórzy się. Ponadto zwróciła uwagę na dużą konkurencję firm z państw unijnych zajmujących się odprawami celnymi. Decyzją z [...] sierpnia 2005 r. Dyrektor Izby Celnej w W., powołując w podstawie prawnej m.in. rozporządzenie Ministra Finansów z 26 kwietnia 2004 r. w sprawie miejsca wyznaczonego lub uznanego przez organ celny, w którym mogą być dokonywane czynności przewidziane przepisami prawa celnego, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję i podtrzymał argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego C. Spółka z o.o. wniosła o uchylenie decyzji Dyrektora Izby z [...] sierpnia 2005 r. jako wydanej z naruszeniem przepisów prawa procesowego, tj. art. 121 § 1, art. 124, art. 125 i art. 210 § 1 i 4 Ordynacji podatkowej, oraz art. 9 ustawy z 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej. W motywach skargi Spółka podniosła w pierwszej kolejności fakt nie ustosunkowania się w skarżonej decyzji przez Dyrektora Izby do zarzutów podniesionych w odwołaniu. Następnie zarzuciła organowi celnemu prowadzenie postępowania w sposób podważający zaufanie do organów administracji. Wskazała, iż wykonuje wszelkie obowiązki o charakterze publiczno-prawnym rzetelnie, z najwyższą starannością, nie uchybiając żadnym ciążącym na niej obowiązkom, a jednak odmówiono jej prawa do dokonywania odpraw materiałów i wyrobów włókienniczych tylko z tego powodu, że inne podmioty gospodarcze naruszają prawo przy dokonywaniu odpraw celnych. W jej ocenie organ nie przedstawił prawdziwych przesłanek, którymi kierował się przy załatwianiu sprawy, co stanowi o naruszeniu art. 124 Ordynacji podatkowej. Ponadto podniosła, iż decyzja mająca charakter decyzji uznaniowej, nie może być uzasadniona argumentem "nie bo nie". Organ administracji winien w takiej sytuacji działać z uwzględnieniem słusznych interesów strony, a odmowa przyznania uprawnień winna został określona z odniesieniem wprost do sytuacji strony o uprawnienia takie się ubiegającej. Na zakończenie przywołała obowiązek spoczywający na organach celnych a wynikający z art. 9 ustawy - Prawo o swobodzie działalności gospodarczej, zgodnie z którym wykonując swoje zadania (...) organy administracji publicznej działają z poszanowaniem uzasadnionych interesów przedsiębiorcy. W niniejszej sprawie poszanowania takiego -w ocenie skarżącej- nie było. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko i argumenty. Pismem procesowym z 3 marca 2006 r. skarżąca, odnosząc się do treści odpowiedzi na skargę, uzupełniła podniesione dotychczas zarzuty. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na wstępie Sąd wyjaśnia, iż uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych [Dz. U. nr 153, poz. 1269] oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.], sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Uwzględnienie skargi następuje również w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art. 156 Kpa lub w innych przepisach, np. w art. 247 § 1 Ordynacji podatkowej (art. 145 § 1 pkt 2 ww. ustawy). Zgodnie natomiast z postanowieniami art. 134 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd dokonując oceny zaskarżonego aktu rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd kierując się tymi przesłankami i badając zaskarżoną decyzję w granicach określonych przepisami powołanych wyżej ustaw, doszedł do przekonania o konieczności uwzględnienia skargi, z przyczyn, które wziął pod uwagę z urzędu niezależnie od jej treści, i uchylenia zaskarżonej decyzji z powodu naruszenia art. 253 a Ordynacji podatkowej - w zw. z art. 73 ustawy z dnia 19 marca 2004 r. Prawo celne obowiązującej w dacie wydania skarżonej decyzji i mającej zastosowanie w sprawie - które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przede wszystkim należy podkreślić, iż postępowanie przed Sądem w sprawie niniejszej dotyczyło decyzji wydanych na podstawie przepisu art. 253 a Ordynacji podatkowej, a więc w trybie nadzwyczajnym. W myśl art. 253 a Ordynacji podatkowej decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być za jej zgodą uchylona lub zmieniona przez organ podatkowy (celny), który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes publiczny lub ważny interes strony. Nie ma wątpliwości, iż wniosek skarżącej z [...] lipca 2004 r. dotyczył zmiany decyzji ostatecznej, którą strona nabyła prawo. Złożenie zaś wniosku przez Spółkę oznacza jej zgodę na zmianę decyzji, której wniosek dotyczy. W związku z tym w sprawie organ celny powinien ustalić czy pozytywnemu rozpatrzeniu wniosku nie sprzeciwiają się przepisy szczególne, a następnie czy za zmianą decyzji przemawia interes publiczny lub ważny interes strony. Uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznej w tym trybie może bowiem -jak wynika z przytoczonego przepisu- nastąpić w każdym czasie, jeżeli przemawia za tym przynajmniej jedna z ww. przesłanek i nie sprzeciwia się temu żadna szczególna norma prawa. Przedmiotem oceny w takim postępowaniu jest więc przede wszystkim, po ustaleniu czy w sprawie nie występuje negatywna przesłanka wynikająca z przepisów szczególnych, zaistnienie przesłanek związanych z występowaniem chociażby jednej z tych dwu okoliczności. Możliwość wzruszenia decyzji w trybie art. 253 a Ordynacji podatkowej uzależniona jest bowiem od wykazania, iż za wyeliminowaniem decyzji ostatecznej z obrotu prawnego przemawia interes publiczny lub ważny interes strony, a więc przesłanki celowościowe, podlegające analizie organu pomimo prawnej poprawności decyzji, której wniosek dotyczy. Interes publiczny lub ważny interes strony może wyrażać się zarówno w tym, że istnieją okoliczności faktyczne interes ten uzasadniające, jak i w tym, że istnieją okoliczności o charakterze prawnym wskazujące na nieadekwatność rozstrzygnięcia w stosunku do obowiązującego prawa. W ocenie Sądu organ administracyjny nie może -rozpoznając sprawę we wskazanym trybie- nie ustosunkować się do celowości wzruszenia decyzji. Ograniczenie się przez organ wyłącznie do skontrolowania legalności decyzji objętej wnioskiem strony i zaniechanie rozpoznania sprawy w świetle przesłanek do zmiany lub uchylenia decyzji określonych w tym artykule stanowi -jak orzekł NSA- o naruszeniu prawa (v. wyrok z 27.01.1987 r., sygn. III S.A. 1048/86 ONSA Nr 2, poz. 50). Ponadto badanie interesu publicznego i słusznego interesu strony -jak podkreśla się w orzecznictwie i literaturze przedmiotu- nie może polegać na ocenie prawidłowości zastosowania przepisów prawa przez organy obu instancji przy wydawaniu ostatecznej decyzji. W niniejszej sprawie organy celne orzekające w obu instancjach zupełnie pominęły tryb w jakim skarżąca wystąpiła z wnioskiem w dniu [...] lipca 2004 r. Chociaż w decyzji wydanej w I instancji w podstawie prawnej Dyrektor Izby powołał art. 253 a Ordynacji podatkowej, to jednak nie wziął zupełnie pod uwagę -jak wynika z uzasadnienia faktycznego i prawnego tej decyzji- treści tego przepisu, a tym samym faktu, iż Spółka wniosła o zmianę decyzji ostatecznej (a nie odwołanie od decyzji). Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie dokonał analizy przepisów prawa, stanowiących podstawę prawną wydania decyzji, o której zmianę skarżąca wnosiła, i wskazania okoliczności, które -w jego ocenie- nie przemawiają za pozytywnym rozpoznaniem sprawy. Treść tego uzasadnienia wskazuje -zdaniem Sądu- na ocenę poprawności decyzji ostatecznej, o której zmianę strona wnosiła, a nie na analizę sprawy w kontekście przesłanek wynikających z art. 253 a Ordynacji podatkowej. Decyzja wydana w II instancji, będąca przedmiotem skargi, uchybień wynikających z naruszenia wymienionego art. 253 a Ordynacji podatkowej nie naprawia. Ponadto brak w niej, jak słusznie podnosi skarżąca, ustosunkowania się do zarzutów podniesionych w odwołaniu jak i do okoliczności przedstawionych w piśmie procesowym z 8 kwietnia 2005 r., co dodatkowo stanowi o naruszeniu art. 210 § 4 Ordynacji podatkowej. W ocenie Sądu z powyższego wynika, iż poza zakresem rozważań Dyrektora Izby zupełnie pozostały przesłanki zastosowania art. 253 a Ordynacji podatkowej, zarówno przesłanka negatywna jak i pozytywne. Brak przeprowadzenia w tym kierunku przez organy celne postępowania wyjaśniającego, oraz rozważenia ww. przesłanek w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, uniemożliwił w konsekwencji Sądowi ocenę i kontrolę rzeczywistego istnienia ważnego interesu strony jako pozytywnej przesłanki z art. 253 a Ordynacji podatkowej. Należy w tym miejscu wskazać, iż w toku całego postępowania administracyjnego strona powoływała się na ważne dla niej okoliczności, które w jej przekonaniu uzasadniały zmianę decyzji ostatecznej w niniejszej sprawie. W niewielkim zakresie zostały one rozważone przez Dyrektora Izby, jednakże nie w kontekście przesłanek wymienionych w art. 253 a Ordynacji podatkowej. Ponadto Sąd zauważa, iż decyzja, na mocy które strona nabyła prawo, zgodnie z art. 253 a Ordynacji podatkowej, może być zmieniona lub uchylona, co oznacza, iż decyzja wydana w tym trybie jest oparta na uznaniu administracyjnym. Podzielając pogląd wyrażony przez NSA w wyroku z 2.02.1996 r. (sygn. akt II S.A. 28754/95, Wokanda Nr 6, s. 32), Sąd podkreśla, iż korzystanie z uznania administracyjnego oznacza, że "organ ma prawo wyboru treści rozstrzygnięcia. Wybór taki nie może być jednak dowolny. Musi on wynikać z wszechstronnego i dogłębnego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy", co powinno znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu rozstrzygnięcia. W tej sytuacji Sąd nie mógł ustosunkować się do merytorycznej argumentacji skargi ani oceniać w tym kontekście decyzji Dyrektora Izby Celnej w W.. Wyrokowanie zdeterminowane zostało bowiem omówionymi wyżej względami natury formalnoprawnej. Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit c i art. 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.