V SA/Wa 2631/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Matylda Arnold-Rogiewicz, Sędzia WSA - Irena Jakubiec-Kudiura, Sędzia WSA - Mirosława Pindelska (spr.), Protokolant st. specjalista - Sylwia Wojtkowska-Just, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 września 2017 r. sprawy ze skargi G. S. na decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie z dnia (...) lipca 2016 r. nr (...) w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (OB) 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie na rzecz G. S. kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. G.S. (dalej: "skarżąca" lub "strona") złożyła w dniu [...] kwietnia 2015 r. w Biurze Powiatowym ARiMR wniosek o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2015, zgłaszając do płatności powierzchnię 7,66 ha. Po rozpatrzeniu wniosku Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w W. (dalej: "Kierownik Biura" lub "organ I instancji") wydał z dnia [...] maja 2016 r. decyzję nr [...] mocą której: 1. przyznał skarżącej jednolitą płatność obszarową w pomniejszonej wysokości w kwocie 2.753,96 zł, 2. przyznał skarżącej płatność za zazielenienie w wysokości 2.169,73 zł, 3. przyznał skarżącej płatność redystrybucyjną w pomniejszonej wysokości w kwocie 522,58 zł. Organ I instancji wyjaśnił, że jednolita płatność obszarowa jest przyznawana, jeżeli łączna powierzchnia gruntów objętych obszarem zatwierdzonym będących w posiadaniu rolnika jest nie mniejsza niż 1 ha. We wniosku o przyznanie płatności na rok 2015 skarżąca zadeklarowała powierzchnie działek w wysokości 7,66 ha, jednak powierzchnia stwierdzona w toku prowadzonego postępowania wyniosła 7,13 ha. Ustaleń tych organ dokonał w oparciu o pomiary powierzchni ewidencyjno-gospodarczej (PEG) odpowiadającej powierzchni użytkowanej rolniczo w ramach danej działki ewidencyjnej, wykonane na dostępnych w systemie informatycznym ARiMR zdjęciach obszarów zajmowanych przez działki ewidencyjne ujęte we wniosku. W przypadku działki ewidencyjnej o numerze [...], na której zadeklarowano działkę rolną D do jednolitej płatności obszarowej na powierzchni 0,71 ha, Kierownik Biura stwierdził, że powierzchnia ewidencyjno-gospodarcza wynosi 0,34 ha, zatem dla tej działki wykluczono 0,37 ha. Z kolei w przypadku działki ewidencyjnej o numerze [...], na której zadeklarowano działkę rolną E do jednolitej płatności obszarowej na powierzchni 0,30 ha, Kierownik Biura stwierdził, że powierzchnia ewidencyjno-gospodarcza wynosi 0,14 ha, zatem dla tej działki wykluczono 0,16 ha. Łączna powierzchnia obszaru wykluczonego z jednolitej płatności obszarowej wyniosła 0,53 ha. Wyliczona procentowa różnica między powierzchnią deklarowaną kwalifikowaną działek rolnych a powierzchnią stwierdzoną w toku prowadzonego postępowania wyniosła natomiast 7,43%. Organ podał, że jeżeli różnica między powierzchnią zadeklarowaną we wniosku a powierzchnią stwierdzoną przekracza 3% lub 2 ha, lecz nie więcej niż 20% powierzchni stwierdzonej, wówczas pomoc oblicza się na podstawie obszaru stwierdzonego, pomniejszonego o dwukrotność stwierdzonej różnicy. Zatem za powierzchnie zatwierdzoną do jednolitej płatności obszarowej Kierownik Biura uznał 6,07 ha. Stawka jednolitej płatności obszarowej do 1 ha w 2015 r. wynosi 453,70 zł, więc należna stronie kwota płatności to 2.753,96 zł. Co do płatności za zazielenienie organ I instancji podał, że jest ona przyznawana, jeżeli rolnik przestrzega praktyk korzystnych dla klimatu i środowiska, polegających na dywersyfikacji upraw, utrzymywaniu trwałych użytków zielonych oraz utrzymywaniu obszarów proekologicznych lub praktyk równoważnych. Stwierdzona w toku postępowania powierzchnia działek rolnych deklarowanych do jednolitej płatności obszarowej wynosiła 7,13 ha, a powierzchnia ta stanowi także podstawę do przyznania płatności za zazielenienie. Stawka tej płatności do 1 ha w 2015 r. wynosi 304,31 zł, więc należna stronie kwota wynosi 2.169,73 zł. Następnie Kierownik Biura wyjaśnił, że płatność dodatkowa (redystrybucyjna) przysługuje rolnikowi, który spełnia minimalne wymagania dla przyznania płatności bezpośrednich. Ponadto płatność ta jest przyznawana, jeżeli łączna powierzchnia gruntów objętych obszarem zatwierdzonym do jednolitej płatności obszarowej będących w posiadaniu wnioskodawcy jest większa niż 3 ha. Co więcej płatność dodatkowa przysługuje do powierzchni gruntów objętych obszarem zatwierdzonym do jednolitej płatności obszarowej będących w posiadaniu rolnika nie większej niż 30 ha oraz pomniejszonej o 3 ha Tym samym płatność dodatkowa może być przyznana maksymalnie do 27 ha. Skarżąca zadeklarowała do jednolitej płatności obszarowej powierzchnię 7,66 ha, jednak powierzchnia stwierdzona w toku postępowania wyniosła 7,13 ha. Wyliczona procentowa różnica między powierzchnią deklarowaną kwalifikowaną działek rolnych a powierzchnią stwierdzoną w toku prowadzonego postępowania wyniosła natomiast 7,43%. Organ podał że, jeżeli różnica między powierzchnią zadeklarowaną we wniosku a powierzchnią stwierdzoną przekracza 3% lub 2 ha, lecz nie więcej niż 20% powierzchni stwierdzonej, wówczas pomoc oblicza się na podstawie obszaru stwierdzonego, pomniejszonego o dwukrotność stwierdzonej różnicy. Tym samym do płatności dodatkowej zatwierdzono powierzchnię 6,07 ha. Ze względu na art. 14 ust. 2 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz.U. z 2015 r. poz. 1551 ze zm.), dalej: "ustawa o płatnościach", powierzchnię tą pomniejszono o 3 ha, więc wyniosła ona ostatecznie 3,07 ha. Stawka tej płatności do 1 ha w 2015 r. wynosi 170,22 zł, więc należna stronie kwota wynosi 522,58 zł. Skarżąca odwołała się od decyzji Kierownika Biura kwestionując pomniejszenia w odniesieniu do działek [...] i [...]. Strona dołączyła do odwołania wypis z ewidencji gruntów i budynków, nadto wyrys aktualny wg stanu na 2004 r. Po rozpatrzeniu odwołania Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. (dalej: "Dyrektor Oddziału" lub "organ odwoławczy"), decyzją z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] utrzymał w mocy rozstrzygnięcie Kierownika Biura. Organ odwoławczy w całości podzielił ustalenia Kierownika Biura, dokonaną subsumpcję stanu faktycznego pod mające zastosowanie w sprawie normy prawne oraz jej uzasadnienie, i uznał rozstrzygnięcie za prawidłowe w całości. Dyrektor Oddziału wyjaśnił, że zauważone pomniejszenia spowodowane były zmianą granic ewidencyjnych działki nr [...]. Działka ta położona jest na styku dwóch obrębów C. (nr obrębu [...]) i W. ([...]) leżących w gminie B. Weryfikacja granic obrębów spowodowała zmniejszenie powierzchni ewidencyjnej działki nr [...], co wiąże się ze zmniejszeniem powierzchni PEG dla tej działki. Dalej organ stwierdził, że to ortofotomapa stanowi podstawę do określenia powierzchni ewidencyjno - gospodarczej na poszczególnych, działkach ewidencyjnych. Składając wniosek i wypełniając załączniki graficzne skarżąca nie kwestionowała przebiegu granic działki ewidencyjnej i działki rolnej. Zwrócił uwagę na art. 16 Rozporządzenia Wykonawczego Komisji (UE) nr 809/2014 zgodnie z którym przy składaniu formularza pojedynczego wniosku, wniosku o pomoc lub wniosku o płatność beneficjent wprowadza poprawki w z góry ustalonym formularzu, jeśli nastąpiły jakiekolwiek zmiany, szczególnie odnośnie do przeniesień uprawnień do płatności, lub jeśli jakakolwiek informacja podana w z góry ustalonym formularzu jest błędna. Taka informacja i sposób oznaczenia zmiany sposobu zagospodarowania działek znajdują się także w Instrukcji wypełnienia wniosku na 2016 r. Odnosząc się do przedłożonych dokumentów organ zaznaczył, że zarówno wypis z ewidencyjni gruntów, jak i wyrys przedstawione przez stronę obrazują stan działki [...] i [...] na 2004 r. Również protokół z kontroli na miejscu odnosi się do przebiegu granic ewidencyjnych obu działek sprzed zmiany i jednocześnie zawiera zastrzeżenia co do przebiegu granicy (zgłoszenie rozbieżności). Dane z ewidencji gruntów i budynków zostały zaktualizowane w 2015 r. Co więcej załącznik do wniosku o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2015 r. przedstawiający przedmiotowe działki zawiera już uaktualniony przebieg granic działek ewidencyjnych. Strona składając wniosek podtrzymała swoją deklarację wskazując, że została ona złożona zgodnie ze sposobem użytkowania działek. Także w trakcie postępowania skarżąca nie składała zmian do wniosku ani nie informowała, że zdezaktualizował się on od czasu złożenia, zgodnie z treścią art. 15 rozporządzenia 640/2014. Dyrektor Oddziału uznał więc, że nie zachodzą przesłanki do odstąpienia od nałożonych pomniejszeń. Organ nie zanegował przy tym oświadczenia strony o tym, że użytkuje trwale użytki zielone zadeklarowane na działkach D i E zgodnie z deklaracją, jednakże podkreślił, iż nie ma prawnej możliwości przyznania stronie płatności do działek ewidencyjnych niezgłoszonych we wniosku. G.S. zaskarżyła powyższą decyzję Dyrektora Oddziału do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżąca podniosła, że we wcześniejszych latach inspektorzy ARiMR przeprowadzali kontrole w zakresie brakujących powierzchni działek [...] i [...], które kilkukrotnie nie zostały zmierzone za rowem znajdującym się na tych działkach. W roku 2012 inspektorzy ARiMR stwierdzili, że powierzchnię działek [...] i [...] była zgodna z powierzchnią zadeklarowaną. Także wyniki kontroli z [...] sierpnia 2008 r. potwierdziły, że rzeczywista powierzchnia ww. działek była zgodna z zadeklarowaną. Strona załączyła do skargi dwa raporty z czynności kontrolnych przeprowadzonych w dniu [...] stycznia 2012 r. oraz w dniu [...] sierpnia 2008 r., a także wypis z rejestru gruntów dotyczący spornych działek sporządzony na datę [...] sierpnia 2016r. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Uprawnienie wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016r. , poz. 1066 j.t. ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 j.t. ze zm., dalej p.p.s.a.), sprowadza się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jej wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.). Uwzględnienie skargi następuje również w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art. 156 k.p.a. Z przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą skargi. Wykładnia powołanego wyżej przepisu wskazuje, że sąd ma prawo, ale i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Biorąc pod uwagę powyższe kryteria oceny sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja nie odpowiada prawu. Zaskarżona decyzja nie zawiera uzasadnienia faktycznego. Nie wskazuje wszystkich faktów, które organ uznał za udowodnione w sprawie oraz nie przedstawia dowodów, na których organ się oparł. Decyzja jest wielostronicowa ( 11 stron tekstu), zawiera, małoczytelne dla strony, szerokie przedstawienia, językiem prawniczym, obowiązujących przepisów w zakresie przyznania płatności w ramach systemu wsparcia bezpośredniego w programie rozwoju obszarów wiejskich na lata 2014 – 2020. Wskazuje regulacje prawne pozwalające ustalić powierzchnię działek ewidencyjnych oraz tzw. PEG, czyli maksymalny obszar kwalifikowany, wyznaczany jako różnica powierzchni pomiędzy powierzchnią całkowitą działki ewidencyjnej, a powierzchniami nieuprawnionymi do płatności ( np. lasy, wody, drogi, nieużytki, siedliska mieszkalne itp.). Podkreśla prawne i faktyczne możliwości organu w zakresie ustalenia powierzchni uprawnionej do przyznania płatności w ramach danej działki ewidencyjnej. Opis ten nie przekłada się na czytelność rozstrzygnięcia Wśród przeniesionych treści prawnych nie ma wskazania realnie ustalonego stanu faktycznego sprawy. Nie ma odniesienia się do dowodów, które posłużyły organowi za podstawę ustalenia mniejszego obszaru powierzchni uprawnionej do płatności niż obszar zgłoszony przez skarżącą. Zaskarżona decyzja nie poddaje się kontroli sądowej. Akta administracyjne nie zawierają dowodów, których treści pozwoliłyby zweryfikować zaskarżone rozstrzygniecie. Całość ustaleń faktycznych organu sprowadza się do stwierdzenia, że działka ewidencyjna nr. [...], na której skarżąca zadeklarowała uprawy na działkach D i E, ma mniejszą powierzchnię gdyż była zmiana jej granic ewidencyjnych. Według organu " działka ta jest położona na styku dwóch obrębów C. (obręb [...]) i W. ([...]) leżących w Gminie B. Weryfikacja granic obrębów spowodowała zmniejszenie powierzchni ewidencyjnej działki nr. [...], co wiąże się ze zmniejszeniem powierzchni PEG dla tej działki." W ramach ww. zmniejszonej powierzchni PEG organ wskazał, że w odniesieniu do działki rolnej D, jej powierzchnia wynosi 0,70 ha w miejsce deklarowanej powierzchni 1,07 ha. Przez co wykluczono z niej powierzchnię 0,37 ha. W odniesieniu do działki E organ wskazał, że ustalił powierzchnię 0,14 ha w miejsce zadeklarowanej powierzchni 0,30 ha. Przez co wykluczono powierzchnię 0,16 ha. Razem wykluczono 0,53 ha. Organ nie wskazuje dowodów w oparciu o które ustalił zmianę granic działki ewidencyjnej nr. [...]. Akta administracyjne nie zawierają dokumentów, które pozwoliłyby te okoliczność zweryfikować. Przedłożone dwa nieczytelne wyrysy tej działki, bez stosownej legendy, bez możliwości porównania granic działki na przestrzeni czasowej, nie pozwalają na potwierdzenie tego faktu. Skarżąca przez całe postępowanie administracyjne i w toku postępowaniu sądowoadministracyjnym twierdziła, że nie było żadnych zmian granic działki. Do skargi załączyła wypis z rejestru gruntów z pieczęcią Starosty [...], sporządzony według stanu na dzień [...] sierpnia 2016r. Z wypisy wynika, że wskazana działka ewidencyjna nr. [...] ma całkowitą powierzchnię 1,22 ha, w tym łąki trwałe o powierzchni 1,01 ha i rowy o powierzchni 0,21 ha. Stan ten jest tożsamy ze stanem wynikającym z informacji z rejestru gruntów sporządzonej według stanu na dzień [...] kwietnia 2004r., znajdującej się w aktach administracyjnych. Powyższa informacja została złożona przez skarżącą przy odwołaniu od decyzji I instancji. Zatem nie można ustalić kto, na mocy jakiej decyzji zmieniał granice obrębu, jak wpłynęło to na działkę ewidencyjną nr. [...], czy została z niej wydzielona, z tego powodu, inna działka, o jakiej powierzchni i jakim numerze ewidencyjnym. Zmiany numerów ewidencyjnych działek, czy też ustalanie innych ich granic nie powodują odjęcia własności działki. Według przedmiotowych ustaleń zniknęła powierzchnia 5.300 m2. Brak odniesienia się organu do tych kwestii, a przede wszystkim brak dowodów na przedłożone twierdzenia organu narusza przepisy postępowania w sposób mogący istotnie wpłynąć na wynik sprawy. Przypomnieć należy, że przepis art. 3 ust 1 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego stanowi, że z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. W postępowaniach, o których mowa w ust. 1, organ administracji publicznej: 1) stoi na straży praworządności; 2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy; 3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania; 4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisu art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się. (art. 3 ust 2 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego). Zgodnie z art. 3 ust 3 tej ustawy strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniach, o których mowa w ust. 1, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Skoro ciężar udowodnienia faktu spoczywa na podmiocie, który z tego faktu wywodzi skutki prawne, to obowiązkiem organu, stwierdzającego zmniejszenie powierzchni ewidencyjnej działki nr. [...] i w konsekwencji powierzchnia PEG, było udowodnienie tej okoliczności. Wymaga tego również zasada praworządności wymieniona we wskazanym przepisie ustawy o płatnościach. W kontrolowanym postępowaniu tego zabrakło. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ będzie miał na uwadze powyższe wskazania. Z tych względów sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a, orzekł jak w wyroku. O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.