V SA/Wa 2635/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Tomasz Zawiślak, Sędzia WSA - Beata Krajewska (spr.), Sędzia WSA - Izabella Janson, Protokolant specjalista - Anna Szaruch, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 listopada 2015 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o przyznaniu płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2013 uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] grudnia 2014 r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w S. decyzją z dnia [...] maja 2014 r., Nr [...], przyznał M. S., na jej wniosek z dnia [...] maja 2013 r. o przyznanie płatności na 2013 r., jednolitą płatność obszarową do gruntów rolnych na 2013 r. w łącznej wysokości 62.620,52 zł. W uzasadnieniu organ wskazał, iż początkowa kwota JPO wynosiła 72.086,65 zł, jednakże wobec stwierdzonych w czasie kontroli administracyjnej i kontroli na miejscu różnic pomiędzy powierzchnią deklarowaną kwalifikowaną działek rolnych a powierzchnią ustaloną w czasie tych kontroli – zastosowano pomniejszenia. Po przeprowadzeniu wszczętego z urzędu postępowania, decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r., Nr [...], Dyrektor M. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. stwierdził nieważność decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w S. z dnia [...] maja 2014 r. wskazując jako podstawę prawną rozstrzygnięcia art. 156 § 1 pkt 2 kpa. W uzasadnieniu Dyrektor M. OR Agencji wskazał, iż w wyniku certyfikacji powierzchni ewidencyjno-gospodarczej jednej z działek ewidencyjnych (nr 18) oraz po przeprowadzeniu analizy decyzji wydanej przez Kierownika Biura Powiatowego Agencji w S. stwierdzono błędne wykonanie pomiaru powierzchni uprawnionej do przyznania płatności na tej działce przez organ wydający decyzję. Błąd ten skutkował przyznaniem płatności do powierzchni niezgodnej z deklaracją i maksymalnym kwalifikowanym obszarem, o którym mowa w art. 7 ust. 1a ustawy z dnia 27 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz.U. z 2012 r., poz. 1164 ze zm.). Zdaniem Dyrektora M. OR Agencji Kierownik Biura Powiatowego nie wykorzystał wszystkich dostępnych środków w celu zebrania informacji na temat okoliczności faktycznych i prawnych mających wpływ na przyznanie płatności, istniejących w dniu wydawania decyzji z dnia [...] maja 2014r., przez co naruszył art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 27 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, zgodnie z którym organ winien stać na straży praworządności oraz zobowiązany jest do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Zdaniem Dyrektora M. OR Agencji Kierownik Biura Powiatowego naruszył nadto art. 17 rozporządzenia Rady (WE) Nr 73/2009 nakazującego organom stosowanie technik skomputeryzowanego systemu informacji geograficznych oraz art. 6 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009, zgodnie z którym do każdej działki referencyjnej określa się maksymalny kwalifikowany obszar. Po rozpatrzeniu odwołania M. S. od decyzji Dyrektora M. OR ARiMR z dnia [...] grudnia 2014 r. Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r., Nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ II instancji podzielił opinię, iż decyzja Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w S. z dnia [...] maja 2014 r. przyznająca M. S. płatności na 2013 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] kwietnia 2015 r. M. S. wniosła o uchylenie decyzji obu instancji zarzucając organom naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 kpa - poprzez przyjęcie, iż decyzja Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w S. z dnia [...] maja 2014 r. przyznająca płatności na 2013 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Skarżąca zajmując stanowisko, że jeżeli nawet organy naruszyły prawo, to w sprawie nie doszło do jego naruszenia w sposób rażący - powołała w uzasadnieniu skargi orzecznictwo sądów administracyjnych, zgodnie z którym nie wystarczy na gruncie art. 156 § 1 pkt 2 kpa ustalenie faktu jakiegokolwiek naruszenia prawa, lecz konieczne jest stwierdzenie i wykazanie, że naruszenie to miało charakter rażący. W odpowiedzi na skargę Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Wojewódzkie sądy administracyjne, w granicach określonych przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz jej art. 3 kontrolują działalność organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontrolują zgodność zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Badając legalność zaskarżonej decyzji Sąd stanął na stanowisku, iż zarzuty skargi są zasadne. Zarówno postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją jak i decyzją ją poprzedzającą prowadzone było w trybie nadzwyczajnym, którego podstawą jest art. 156 § 1 kpa. Sąd podkreśla, że takie postępowanie stanowi swoisty wyłom od zasady stabilności decyzji wyrażonej w art. 16 § 1 kpa, dlatego też ustalenie podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji musi być niewątpliwe. Celem postępowania prowadzącego do stwierdzenia nieważności decyzji nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji ostatecznej decyzji z jednego tylko punktu widzenia, a mianowicie czy decyzja ta jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1-7 kpa. Organ prowadzący postępowanie w sprawie nieważności decyzji nie jest więc kompetentny do rozstrzygania sprawy co do meritum. Ma obowiązek rozpatrywać ją wyłącznie w granicach określonych w art. 156 § 1 kpa, to znaczy nie może rozpatrywać jej co do istoty tak jak w postępowaniu odwoławczym. Organ orzeka tu wyłącznie kasacyjnie stwierdzając nieważność decyzji albo jej niezgodność z prawem, a w przypadku braku przesłanek do wydania takiego orzeczenia odmawia stwierdzenia nieważności decyzji. Wśród przesłanek enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 kpa jest m.in. rażące naruszenie prawa (pkt 2 art. 156 § 1 kpa). Na zaistnienie tej właśnie przesłanki powołuje się organ w zaskarżonej decyzji. W kwestii interpretacji pojęcia "rażące naruszenie prawa", którym operuje przepis art. 156 § 1 pkt 2 kpa, wielokrotnie wypowiadała się zarówno nauka prawa jak i judykatura. Analiza ich dorobku pozwala na stwierdzenie, że rażące naruszenie prawa zachodzi wówczas, gdy treść rozstrzygnięcia pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że rozstrzygnięcie nie może być akceptowane jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Rażące naruszenie prawa jest więc z reguły wyrazem ewidentnego, oczywistego błędu w interpretacji prawa i ma miejsce wtedy, gdy stwierdzone naruszenie ma znacznie większą wagę aniżeli stabilność ostatecznego rozstrzygnięcia organu administracji. O rażącym naruszeniu prawa można zatem mówić wtedy, gdy spełnione zostaną trzy przesłanki: 1. naruszenie prawa musi mieć charakter oczywisty, 2. charakter przepisu, który został naruszony pozwala na uznanie oczywistości naruszenia, 3. muszą za tym przemawiać racje ekonomiczne i gospodarcze, które wywołuje rozstrzygnięcie. Na gruncie rozpoznawanej sprawy podnieść należy, iż organy obu instancji dopatrzyły się rażącego naruszenia prawa przy wydawaniu przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w S. decyzji z dnia [...] maja 2013 r., poprzez błędne wykonanie pomiaru powierzchni uprawnionej do przyznania płatności skutkujące przyznaniem płatności do powierzchni niezgodnej z deklaracją i maksymalnym kwalifikowanym obszarem, o którym mowa w art. 7 ust. 1a ustawy z dnia 27 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz.U. z 2012 r., poz. 1164 ze zm.) oraz nie wykorzystanie wszystkich dostępnych środków w celu zebrania informacji na temat okoliczności faktycznych i prawnych mających wpływ na przyznanie płatności, istniejących w dniu wydawania decyzji z dnia [...] maja 2014r., co naruszyło art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 27 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, zgodnie z którym organ winien stać na straży praworządności oraz zobowiązany jest do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego a także naruszenie art. 17 rozporządzenia Rady (WE) Nr 73/2009 nakazującego organom stosowanie technik skomputeryzowanego systemu informacji geograficznych i art. 6 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009, zgodnie z którym do każdej działki referencyjnej określa się maksymalny kwalifikowany obszar. W ocenie Sądu w sprawie zakończonej decyzją Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w S. z dnia [...] maja 2013 r., dotyczącej przyznania M. S. płatności na 2013 r. doszło do naruszenia przepisów postępowania poprzez niewłaściwie prowadzone postępowanie dowodowe a w konsekwencji do niepełnego wyjaśnienia i ustalenia stanu faktycznego co do powierzchni działek i w następstwie maksymalnego obszaru kwalifikowanego. Jak przyjmują komentatorzy posłużenie się przez ustawodawcę w przepisie art. 156 § 1 pkt 2 kpa nieostrym pojęciem rażącego naruszenia prawa wymaga szczególnej staranności w budowaniu tezy, że naruszenie jasnych w treści norm proceduralnych jest rażącym naruszeniem prawa. Zwracają uwagę, iż w odniesieniu do prawa procesowego, chociażby z uwagi na istnienie trybu wznowienia, tylko niektóre przypadki mogą być kwalifikowane jako rażące. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 marca 1988 r., sygn. I SA 636/87, zawarł stwierdzenie, że naruszenia przepisów postępowania administracyjnego uzasadniające wznowienie postępowania, określone w art. 145 kpa, nie mogą stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji z art. 156 kpa. Stanowisko to znajduje potwierdzenie w nowszym orzecznictwie NSA (wyrok z dnia 22 lutego 2013 r., sygn. II GSK 2098/11), w którym Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił także, iż wypracowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowiska nadają nową, pełniejszą treść znaczeniu "rażące naruszenie prawa", zgodnie z którym decyzja rażąco naruszająca prawo to taka decyzja, która wywołuje skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności, w tym skutki gospodarcze lub społeczne, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa. Analiza treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji prowadzi do wniosku, iż organ odwoławczy nie rozważył w należyty sposób powyższych kwestii. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organ winien mieć na względzie uwagi Sądu a nadto wziąć pod rozwagę, że obowiązkiem organu stwierdzającego nieważność decyzji - jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa - jest wyraźne wykazanie, jaki konkretny przepis został naruszony i dlaczego naruszenie to organ ocenił jako rażące, pamiętając, iż nie każde, nawet bezsporne, naruszenie prawa skutkuje stwierdzeniem nieważności decyzji. Organ winien także w swej decyzji uwzględnić i ocenić skutki społeczno-gospodarcze, jakie pociąga za sobą naruszenie uznane za rażące i dokonać analizy rozstrzygnięcia tak pod kątem jego społecznej akceptacji jak i możliwości jego zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, z mocy art. 135 oraz 145 § 1 pkt 1 lit. a i c prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. Skarżąca, pouczona o treści art. 210 § 1 ppsa, nie zgłosiła wniosku o przyznanie jej należnych kosztów.