V SA/Wa 2638/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Dorota Mydłowska, Sędzia WSA - Andrzej Kania, Sędzia NSA - Piotr Piszczek (spr.), Protokolant st. spec. - Sylwia Wojtkowska-Just, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 marca 2013 r. sprawy ze skarg J. Ł. na decyzje: 1. Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji przypadającej pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2009 2. Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] września 2012 r. nr [...], w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji przypadającej płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2009. I. Uchyla zaskarżone decyzje, a także poprzedzające je decyzje Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w G. II. Orzeka, że zaskarżone decyzje nie podlegają wykonaniu do czasu uprawomocnienia się orzeczenia. III. Zasądza od Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz J. Ł. 400 (czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. 1. J. Ł. złożył [...].5.2009 r. wniosek o: a) przyznanie pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW); b) przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, które to dotyczyły 2009 roku. 2. W efekcie decyzją Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w P. z dnia: a) [...].10.2009 r. przyznano płatności ONW w wysokości [...] pln po potrąceniu kwoty [...] pln wynikającej z wykluczenia 0,34 ha (powierzchnia deklarowana 7,69 ha, powierzchnia stwierdzona 7,35 ha); b) [...].11.2009 r. przyznano jednolitą płatność obszarową w kwocie [...] z uwzględnieniem jej pomniejszenia o kwotę [...] ze względu na opisane wyżej nieprawidłowości w wielkości działek. Powyższe decyzje stały się ostateczne w Organie I instancji. 3. Następnie Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w G. pismami z dnia [...].6.2012 r. zawiadomił J. Ł. o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tych decyzji wskazując na to, że Kierownik BP ARiMR w P. wydał decyzje bez rozpatrzenia całego materiału dowodowego, co mogło spowodować przyznanie płatności do powierzchni przekraczającej wartość wyznaczonego w systemie identyfikacji działek rolnych maksymalnego obszaru kwalifikującego się do przyznania płatności, w trybie art. 156 § 1 pkt 2. 4. W dniu [...].6.2012 r. J. Ł. zapoznał się z aktami spraw i wniósł o ponowną weryfikację działek ew. nr [...] wskazując, iż jest to "teren pagórkowaty, sukcesywnie usuwany z roślinności". 5. Decyzjami Organu wskazanego w p-kcie 3 uzasadnienia z dnia [...].7.2012 r. stwierdzono nieważność aktów administracyjnych opisanych w p-kcie 2 motywów. W motywach wskazano, że dnia [...].6.2012 r. Kierownik Biura Działań Społecznych i Środowiskowych oraz Płatności Bezpośrednich [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w G. zwrócił się do Kierownika Biura Kontroli na miejscu z prośbą o zweryfikowanie powierzchni ewidencyjno – gospodarczej dla działek ewidencyjnych nr [...]. Pismem z dnia [...].7.2012 r. ten ostatni poinformował, że powierzchnia ta wynosi – odpowiednio – dla pierwszej działki 2,0025 ha, zaś dla drugiej 3,8691 ha. Mając na uwadze powyższe, a także i to że w sprawach nie dokonano prawidłowej oceny zebranego w sprawach materiału dowodowego, a w szczególności przyznano dopłaty do powierzchni większej aniżeli maksymalny kwalifikowany obszar, przeto należało stwierdzić nieważność decyzji. 6. W efekcie wniesionych odwołań (noszących datę [...].7.2012 r.) Prezes ARiMR decyzjami z dnia [...].9.2012 r. utrzymał w mocy decyzje Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w G. W motywach wskazano, że decyzja z dnia: a) [...].10.2009 r. w sprawie przyznanej J. Ł. pomocy z tytułu ONW, wydana przez Kierownika BP ARiMR w P. rażąco narusza przepisy prawa procesowego, tj. art. 21 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Obszarów Wiejskich w zw. z art. 7 i 77 § k.p.a., bowiem przyznając pomoc Organ nie ustalił powierzchni kwalifikowanej do płatności na poszczególnych działkach, zgodnie z wartością maksymalnego kwalifikowanego obszaru wyznaczonego w systemie identyfikacji działek rolnych, stosownie do treści art. 24 ust. 1 lit. c) rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 r. b) [...].11.2009 r. w zakresie przyznania jednolitej płatności obszarowej rażąco narusza przepisy prawa procesowego, tj. art. 3 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w zw. z art. 7 i 77 k.p.a., bowiem przyznając płatności Organ przyznał je nie ustalając powierzchni kwalifikacyjnej do płatności na poszczególnych działkach ewidencyjnych zgodnie z wartością maksymalnego kwalifikowanego obszaru wyznaczonego w systemie identyfikacji działek rolnych, stosownie do treści art. 24 ust. 1 lit. c) rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004. 7. W skargach – po przedstawieniu dotychczasowego przebiegu postępowania – J. Ł. wskazał, że Organ przeprowadził kontrolę złożonych wniosków, która wykazała pewne nieprawidłowości, ale nie takie, które skutkowałyby całkowitym odebraniem dopłat, zwłaszcza w kontekście ustaleń poczynionych w 2012 r. Powołując się na cytat z decyzji Prezesa ARiMR: "Wskazać jednak należy, iż J. Ł. nie przedstawił żadnych dowodów potwierdzających, że powierzchnia zadeklarowanych przez niego we wniosku na rok 2009 gruntów jest powierzchnią kwalifikującej się do przyznania płatności" wskazał, że to Organ nakazuje udowodnić, iż Skarżący nie jest przysłowiowym wielbłądem. W efekcie Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonych decyzji i przekazanie ich do ponownego rozpatrzenia. 8. W odpowiedzi na skargę – żądając ich oddalenia – podniesiono argumenty zbieżne z motywami zaskarżonych aktów administracyjnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: I. Zgodnie z treścią art. 175 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej sądy administracyjne - podobnie jak powszechne, wojskowe i Sąd Najwyższy - zostały powołane do sprawowania wymiaru sprawiedliwości. Z art. 184 tegoż aktu normatywnego wynika, że sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności publicznej obejmującej również orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego i aktów normatywnych terenowych organów administracji rządowej. Różnica pomiędzy sprawowaniem kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne a załatwianiem sprawy wynikającej z działalności administracji publicznej przez sądy powszechne jest dość oczywista. Te ostatnie bowiem przejmują sprawę wynikającą z działalności administracji publicznej do dalszego jej załatwienia; w przypadku zaś sądów administracyjnych sprawa, której przedmiot jest związany z działalnością organów administracji publicznej, nie przestaje być sprawą, której załatwienie należy cały czas do kontrolowanego przez Sąd organu. Sąd administracyjny, bowiem dokonuje - w ramach sprawowanych funkcji orzeczniczych - kontroli (oceny) tej działalności. Sąd ten na skutek zaskarżenia aktu (decyzji, postanowienia) lub czynności, a także bezczynności organu administracji publicznej nie przejmuje sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia; ma jedynie skontrolować i ocenić działalność tego organu. Nie może zatem - co do zasady - zastępować organu administracji publicznej i merytorycznie rozstrzygać sprawy. II. Określając zakres kognicji zauważyć należy, że sądy administracyjne, w tym wojewódzki, sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, która jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - patrz art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) Uzupełnieniem tego zapisu jest treść art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. Nr 270), w którym wskazano, iż owe sądy stosują środki określone w ustawie (akt ten cyt. jest dalej jako p.p.s.a.). Powyższe regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa i toczącego się przed nim postępowania. Jest nią - bez wątpienia - sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej. Nie ulega też wątpliwości, że podstawowym celem tejże kontroli jest eliminowanie z porządku prawnego aktów (zwłaszcza decyzji i postanowień), a także czynności organów administracji publicznej niezgodnych z prawem i dążenie do przywrócenia stanu, który nie będzie z nim pozostawał w sprzeczności. Ta funkcja kontroli sądowej jest istotna zarówno z punktu widzenia podmiotu skarżącego, jak i całego aparatu administracyjnego państwa, który winien być żywo zainteresowany w eliminowaniu z obrotu prawnego niezgodnych z prawem aktów i czynności swoich funkcjonariuszy. Prawidłowość podejmowanych działań, a tym samym legalność działania organów administracyjnych, stanowi, bowiem istotny element efektywności i ważną przesłankę istnienia społecznej akceptacji działania aparatu administracyjnego państwa. Stopień zaś akceptacji owego działania organów administracji rządowej, jak też samorządowej, przenoszony jest na ocenę funkcjonowania całego państwa. III. W powyższym kontekście - stosownie do treści art. 145 § 1 p.p.s.a. - należy zwrócić uwagę, iż nie każdy akt administracyjny, który dotknięty jest wadliwością automatycznie zostanie przez Sąd usunięty z obrotu prawnego. Ustawodawca, bowiem przyjął, iż Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie (w całości lub w części) może tak orzec, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, niezależnie od tego, czy uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy; c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd stwierdza nieważność aktu administracyjnego (w całości lub w części), jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach. Orzeka także wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w k.p.a. lub w innych ustawach. Reasumując należy stwierdzić, iż uchylenie aktu administracyjnego z racji naruszenia prawa materialnego uzasadnione będzie wtedy, gdy - w wypadku prawidłowego zastosowania tych norm - rozstrzygnięcie byłoby inne. Zaznaczyć trzeba, że naruszenie prawa nie powoduje uchylenia aktu administracyjnego, gdy wystąpi w postaci rażącej, albowiem wówczas stwierdza się nieważność decyzji lub postanowienia. Wreszcie "inne naruszenie przepisów postępowania" skutkuje uchyleniem aktu administracyjnego, o ile uchylenie to mogło mieć (a więc wcale nie musiało mieć) wpływ na wynik sprawy. IV.Analizując w powyższym aspekcie akta administracyjne załączone do kat sądowych stwierdzić należy, iż są one zdekompletowane, albowiem nie zawierają pism z dnia [...].6.2012 r. a także z dnia [...].7.2012 r. (ich rzekoma treść została zrelacjonowana w p-kcie 5 niniejszego uzasadnienia). Brak tych dokumentów – a powołuje się na ich treść Organ I instancji swych decyzjach o stwierdzeniu nieważności decyzji Kierownika BP ARiMR w P. - nie pozwala Sądowi na ocenę wiarygodności podjętych w sprawie rozstrzygnięć. V. Dodatkowo wskazać należy, iż Skarżący zapoznał się z aktami spraw w trybie art. 10 k.p.a. w dniu [...].6.2012 r.; pomimo tego dalej prowadzono postępowanie wyjaśniające opisane w p-kcie IV uzasadnienia Sądu. Z jego wynikami niestety nie zapoznano Skarżącego i nie umożliwiono sposobności do wypowiedzenia w kwestiach mających dla niego istotne znaczenie. Zatem – org. a contrario z art. 81 k.p.a. – żadna okoliczność na podstawie tych dowodów nie może być uznana za udowodnioną; taka jest oczywista konsekwencja braku pouczenia strony o możliwości wypowiedzenia się w trybie art. 10 k.p.a. Próżno też szukać w aktach sprawy adnotacji sporządzonej w trybie art. 10 § 3 k.p.a., której wymaga ustawodawca przy rezygnacji Organu ze stosowania zasady czynnego udziału strony w postępowaniu. VI. Zwrócić także uwagę należy na fakt, iż w aktach administracyjnych znajduje się dokument noszący datę [...].8.2012 r. (przez nikogo nie podpisany) zawierający informację dotyczącą działek ewidencyjnych [...] i [...] lecz nie może on z powyższych przyczyn podstawy jakichkolwiek ustaleń; w jego końcowym fragmencie znajdujemy informację "niniejszy dokument służy wyłączenie dla celów informacyjnych, szkoleniowych i nie upoważnia do posługiwania się nim dla celów prawnych". VII. Nie mogą stanowić podstawy do ustaleń faktycznych także załączone do akt administracyjnych w postępowaniu odwoławczym wydruki treści ukazujących się na ekranie i zatytułowane "...ych". Dokumenty te nie zostały przez nikogo podpisane. Po drugie nie wiadomo czy dotyczą działek Skarżącego. Po trzecie, użyte w tabeli skróty: "Po...", "PE...", "P..." nie pozwalają ustalić treści danych liczbowych. Po czwarte, w zaskarżonych decyzjach Organu II instancji nie dokonuje się ich szczegółowego omówienia, co w efekcie uniemożliwia ocenę ich wiarygodności. VIII. Uwzględniając, że przed Organem II instancji nie stosowano treści art. 10 k.p.a., to w zakresie wadliwie przeprowadzonych dowodów ma także zastosowanie treść art. 81 k.p.a. i w konsekwencji należy przyjąć – podobnie jak w p - kcie V uzasadnienia – że żadna okoliczność na podstawie tych dowodów nie może zostać uznana za udowodnioną. IX. Mając na uwadze treść art. 145 § 1c, art. 152 i 200 p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji.